王力等

近年來，為了解決農村地區(qū)金融機構覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等“金融抑制”問題，在中國銀監(jiān)會調整放寬銀行業(yè)金融機構準入政策的引導下，以村鎮(zhèn)銀行為代表的新型農村金融機構獲得迅速發(fā)展。截至2013年年末，全國已組建村鎮(zhèn)銀行1071家（不含分支機構），遍及全國31個省，覆蓋1083縣（市），農戶貸款和小企業(yè)貸款分別達1455億元和1825億元，合計占比達到90%。村鎮(zhèn)銀行的興起，有效縮小了城鄉(xiāng)金融服務差距，提升了農村地區(qū)金融服務水平。但從整體看，村鎮(zhèn)銀行還處于發(fā)展初級階段，還面臨著制約發(fā)展的諸多問題，亟需在實踐中研究解決之策。

我國村鎮(zhèn)銀行發(fā)展現狀和運行特征

經過七年多的發(fā)展，我國村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展已取得了初步成效，呈現出以下重要特征：

村鎮(zhèn)銀行發(fā)展速度較快，監(jiān)管指標完成較好

自2010年起，村鎮(zhèn)銀行開始快速發(fā)展，在2007～2009年僅實現兩位數增長后，2010年新設數量達到203家，2011年的增量規(guī)模更是達到了288家。截至2012年年底，資產總額達4343億元，其中各項貸款2330億元。負債總額為3695億元，其中各項存款3055億元。農戶貸款余額為848億元，小企業(yè)貸款余額為1118億元，占全部貸款比重達到84.4%。各項涉農貸款呈現高于全部金融機構增速的良好勢頭。

村鎮(zhèn)銀行各項監(jiān)管指標總體較好，截至2012年年底，加權平均資本充足率達到26.93%，核心資本充足率為25.57%；貸款損失專項準備充足率為357.18%，撥備覆蓋率為669.33%，貸款撥備率為2.17%，流動性比率為69.89%。村鎮(zhèn)銀行不良貸款余額為6億元；不良貸款率為0.3%，低于同業(yè)金融機構涉農貸款水平；村鎮(zhèn)銀行全年共實現利潤75.2億元。

中小銀行成為發(fā)起主體，區(qū)域選擇存在啄序效應

根據研究，村鎮(zhèn)銀行主要由5家國有商業(yè)銀行和國家開發(fā)銀行、6家股份制銀行、6家外資銀行、104家城市商業(yè)銀行和120家農村合作金融機構參與發(fā)起設立，其中由城商行和農村合作金融機構發(fā)起的量占60%以上。由于村鎮(zhèn)銀行經營績效受當地經濟發(fā)展狀況影響明顯，而監(jiān)管部門規(guī)定一個縣原則上只能設立一家村鎮(zhèn)銀行，村鎮(zhèn)銀行在區(qū)域選擇上呈現明顯的啄序效應。在區(qū)域分布中，東部地區(qū)占41%，中部地區(qū)占30%，西部地區(qū)占29%，呈現東部機構相對較多、部分區(qū)域相對集中的態(tài)勢。全國村鎮(zhèn)銀行覆蓋了縣（市）總數的57.6%，剩余的1636個未設縣大多是經濟較為落后的地區(qū)。

經營結構體現了草根性，優(yōu)勢領域主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)

村鎮(zhèn)銀行機構規(guī)模小，管理層級少，信貸審批管理鏈條短，貸款審批程序便捷，利率定價機制靈活，在一定程度上抑制了民間高利貸的發(fā)展。很多村鎮(zhèn)銀行貸款規(guī)模逐年減小，貸款主體以“三農”與小微企業(yè)為主。比如浙江省村鎮(zhèn)銀行戶均貸款小于100萬元的占總數的56.3%，隨著開業(yè)時間的延長，戶均貸款額明顯趨于下降。村鎮(zhèn)銀行的優(yōu)勢區(qū)位主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分支機構一般人員在12人以上，高于同區(qū)域的農信社分支和農行網點，而農行等在多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)未設網點，且網點只能經辦儲蓄等非資產類業(yè)務，村鎮(zhèn)銀行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的業(yè)務授權和人員優(yōu)勢使其具備了錯位競爭力。

雖然發(fā)展迅速，但整體而言村鎮(zhèn)銀行尚未形成服務“三農”的規(guī)?；图瘓F化效應，份額貢獻還很小，支農績效有限，涉農貸款余額僅占全部金融機構涉農貸款的1.02%，占全部金融機構貸款余額的0.27%。如何建立可持續(xù)發(fā)展機制、進一步加大對“三農”的金融支持力度已成為當務之急。

實現村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展亟待解決的問題

村鎮(zhèn)銀行的定位和發(fā)起策略問題

當前，很多發(fā)起行設立村鎮(zhèn)銀行僅僅出于實現“跨區(qū)經營、占據市場、享受優(yōu)惠、提高形象”等目的。銀監(jiān)會數據顯示，2012年，全國70多家村鎮(zhèn)銀行涉農貸款和小微企業(yè)貸款占全部貸款比重不足50%。值得關注的是，銀監(jiān)會的統(tǒng)計方法將凡是在縣域的個人和企業(yè)貸款都定位為“三農”貸款，很多村鎮(zhèn)銀行的貸款實際流向了縣級市的居民購房和非農項目，也有將企業(yè)信貸“分拆”成散戶貸款以迎合農戶貸款比例要求的現象。

現代企業(yè)的發(fā)展一般要經歷創(chuàng)業(yè)期、成長期和成熟期。農村經濟轉型的漸進性和金融需求的層次性也決定了村鎮(zhèn)銀行發(fā)展要經歷多個階段。創(chuàng)業(yè)期主要是扶助農戶和小微企業(yè)發(fā)展，也就是扶助農戶發(fā)展種植、養(yǎng)殖業(yè)，解決農戶基本再生產的資金困難，促進小規(guī)模農戶向組織化的合作社、種養(yǎng)大戶、家庭農場等轉變；加大對農村小微企業(yè)的扶持力度，滿足客戶淺層次的存貸金融需求，在支持服務中取得客戶認可，培育一批與村鎮(zhèn)銀行密切相關的基礎客戶。這一階段由于村鎮(zhèn)銀行尚未開發(fā)出能顯示其比較優(yōu)勢的經營模式與信貸技術，與農信社等農村金融機構存在同質性競爭。成長期是村鎮(zhèn)銀行與客戶互利共贏的階段。在這個階段，村鎮(zhèn)銀行有了自己獨立或者參與扶持起來的比較成熟的經營領域和客戶群體，農村經濟也進入了快速發(fā)展階段，產業(yè)結構升級帶來大量的金融剩余。大批農戶和個體工商戶具備了一定的資金實力，成為活躍的經濟主體，農村小微企業(yè)產業(yè)化、組織化水平不斷提升，金融需求趨向多層次、多樣化。村鎮(zhèn)銀行針對中低端市場的經營模式逐步成熟，與其他金融機構形成差異化和互補性的市場格局。成熟期是綜合服務提供商階段。隨著農業(yè)產業(yè)化鏈條的延伸，農業(yè)小企業(yè)逐步發(fā)展為中型企業(yè)，富裕起來的農戶實行專業(yè)化、規(guī)?；洜I，農村經濟得到了進一步發(fā)展，村鎮(zhèn)銀行與農戶、農村經濟組織、民營企業(yè)等建立起了成熟的客戶關系，具備了較強的經營基礎。此階段，村鎮(zhèn)銀行將發(fā)展成為具備綜合服務能力的金融中介，為轉型的農村經濟提供合作中介、信息咨詢、風險管理、財務顧問、技術支持等源于金融、高于金融的“能力支持”服務。

以上所說的是一般的、普遍的發(fā)展路徑和戰(zhàn)略。由于區(qū)域經濟發(fā)展的不平衡，農戶致富方式和農村企業(yè)產業(yè)化發(fā)展水平的差異，村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展階段也可能是跨越式的。這樣，村鎮(zhèn)銀行設置應充分考慮各地區(qū)經濟條件、人文環(huán)境、生產力發(fā)展水平的差異性，以及金融服務需求的多樣化，堅持因地制宜，穩(wěn)步推進。在經濟發(fā)達地區(qū)，可直接設立多種所有制的村鎮(zhèn)銀行，采取市場化方式促進民間資本投資參股，建立規(guī)模型的村鎮(zhèn)銀行；在經濟欠發(fā)達區(qū)域，應循序漸進，優(yōu)先設立小微化的村鎮(zhèn)銀行?？傮w而言，村鎮(zhèn)銀行現階段的基本目標，就是解決農村最基層客戶的資金需求，不從這個定位出發(fā)，沒有循序漸進的扶助過程，就不能算是真正意義上的村鎮(zhèn)銀行。

村鎮(zhèn)銀行的管理模式和治理結構問題

受各發(fā)起行性質、規(guī)模、管理體制及發(fā)起設立村鎮(zhèn)銀行的初衷等差異性影響，村鎮(zhèn)銀行管理模式和治理結構存在多元化的特征，目前，村鎮(zhèn)銀行管理模式主要有以下幾種：

管理總部管理模式。銀監(jiān)會在2010年4月20日發(fā)出的《關于加快發(fā)展新型農村金融機構有關事宜的通知》中提出，對設立10家（含10家）以上新型農村金融機構的主發(fā)起人，允許其設立新型農村金融機構管理總部。管理總部不受地域限制，履行管理和后臺服務職能。村鎮(zhèn)銀行管理總部實際上類似于事業(yè)部制或準事業(yè)部制，實行連鎖式經營。

總分行制管理模式。銀監(jiān)會允許西部除省會城市外的其他地區(qū)和中部老、少、邊、窮等經濟欠發(fā)達地區(qū)以地（市）為單位組建總分行制的村鎮(zhèn)銀行，總行設在地（市），辦理除貸款以外的經銀行業(yè)監(jiān)管部門批準的其他業(yè)務，支行設在地（市）轄內所有縣（市）。這一政策得到了發(fā)起行和地方政府的積極響應。銀監(jiān)會首批批準了湖南湘西自治州等10個地區(qū)（市）先行開展總分行制村鎮(zhèn)銀行試點。

分支機構管理模式。部分大中型銀行因承擔社會責任、跨區(qū)域發(fā)展等需要，以獨資方式在經濟發(fā)展較好的縣域發(fā)起設立村鎮(zhèn)銀行，將其作為分支機構管理。一般而言，該類管理模式傾向于將發(fā)起銀行的信貸、運營、財會和營銷流程、制度等全盤移植。

股東共同管理模式。部分村鎮(zhèn)銀行采用股東共同管理模式對村鎮(zhèn)銀行進行多方位管理。采用此類管理模式的村鎮(zhèn)銀行股權較為分散，發(fā)起行占股在30%至40%左右，民營企業(yè)總體占股達30%以上，管理上主要還是由發(fā)起行起主導作用，但也有民營股東抵制發(fā)起行影響、實現內部人控制的案例。

各種管理模式的優(yōu)點和局限如表1所示：

可以看出，各種管理模式伴隨著不同的股權結構、治理模式和管理架構，也伴隨著各自的制度優(yōu)勢與缺陷，關鍵是如何趨利避害、因地制宜。按照現代管理學理論，科學的公司股權結構應該既避免股權過度集中又避免股權過度分散。因此，在股權比例的設置上，既要避免股權結構單一化，提高發(fā)起人的資金使用效率，又要保證金融機構對村鎮(zhèn)銀行的控股地位。如果民營資本在股權比例上占據優(yōu)勢，民營資本的逐利性、短期行為將不可避免地顯現出來，這將加大金融風險，增加監(jiān)管的難度，也會造成貸款脫農化，因此金融機構控股的地位短期內不宜改變。但是，主發(fā)起銀行的股權占比并非越大越好，主發(fā)起銀行股權占比過大，民間資本的空間就小了。應逐步放寬“非金融機構單一股東持有村鎮(zhèn)銀行股份不高于10%”的要求，最大限度地撬動民間資本投資，引導民間借貸向正規(guī)金融靠攏，既規(guī)避風險，又搭建良好的合作平臺。

公司治理是決定村鎮(zhèn)銀行成敗的王道。應按照“股東參與、簡化形式、運行科學”的原則，督促村鎮(zhèn)銀行建立市場導向、職責明確、制衡有效的公司治理模式。首先，要將整合“錢”和整合“人”相結合。股權制度是整合“錢”，經營機制是整合“人”，要將二者有機結合起來。通過完善激勵和約束機制降低代理成本和監(jiān)督成本，創(chuàng)建符合自身實際的公司治理結構。村鎮(zhèn)銀行可建立“小而精”的董事會決策機構和議事規(guī)則，董事結構對應股權結構。建立董事會授權下的行長負責制，形成完善的財產“委托-代理”關系，實現所有權與控制權、董事會與經理層的嚴格分離，以有效遏制委托代理方的機會主義行為。要保障董事會的決策核心地位及風險承擔的最終責任，加強董事的培訓與履職考核。其次，應因地制宜選擇村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起模式，經濟發(fā)展程度不同的地區(qū)、經營管理能力不同的發(fā)起行可推行不同的模式。比如，總分行模式適合發(fā)起行在一個地區(qū)內發(fā)起設立村鎮(zhèn)銀行，而如果發(fā)起行想將網點鋪設至全國各地，管理總部制應該更符合要求。要鼓勵中小商業(yè)銀行采取共管式，與民營資本聯合在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建資本集約的村鎮(zhèn)銀行，專注社區(qū)經營；引導大型銀行集團化經營村鎮(zhèn)銀行，統(tǒng)一規(guī)劃品牌、IT、業(yè)務模式，并表管理、聯動合作，實現規(guī)模效應。再次，要監(jiān)管引領公司治理。監(jiān)管部門對股東資質的后續(xù)審查要加強，制定村鎮(zhèn)銀行公司治理結構評估體系，促進公司治理結構的優(yōu)化。

村鎮(zhèn)銀行的資金組織和清退保障問題

由于村鎮(zhèn)銀行分支機構設立限制較多，品牌形象普遍較弱，吸收資金的能力不足，嚴重制約了其穩(wěn)健發(fā)展。一些村鎮(zhèn)銀行的貸存比已經超過了100%，有的甚至動用資本金發(fā)放貸款，十分容易引致流動性風險。

利率市場化將進一步加劇村鎮(zhèn)銀行的資金組織壓力，大量國外經驗顯示，利率市場化后，存貸款利率會同步上升，部分中小金融機構可能會不得不以高于平均存款利率和低于平均貸款利率來吸引客戶，從而導致成本升高收益減少，出現經營困難。近期，一些互聯網平臺上的理財產品利率高達7%以上，存款正在螞蟻搬家式地從銀行脫媒，倒逼銀行理財產品收益從原來的4%左右站上了5%、6%左右的高位，利率市場化后金融市場的波動將加劇，理財產品的收益期限結構趨于復雜化，為了避險和獲得更高投資收益，各類金融衍生產品也將孕育產生。村鎮(zhèn)銀行沒有理財產品發(fā)行資格，產品結構受限，本已緊張的資金形勢無疑雪上加霜。此外，為了彌補利差收入，村鎮(zhèn)銀行會加大高風險資產業(yè)務比例來彌補利差收入的減少，一些經營不善的銀行將面臨破產風險。

村鎮(zhèn)銀行以有限責任公司的方式存在，以發(fā)起人和出資人的資金承受能力來承擔金融風險。由于村鎮(zhèn)銀行普遍規(guī)模較小，注冊資金較低，如出現重大金融風險或支付危機，由投資人全權負責，當投資人無力承擔風險時，對金融風險的保障機制在現行制度中還沒有明確規(guī)定，民間背景濃厚的村鎮(zhèn)銀行也難以依賴由國家信用作為支撐的隱形保險機制。因此，為了存款人的利益，穩(wěn)定金融市場，同時增強村鎮(zhèn)銀行的信用基礎，推出存款保險制度十分必要。存款保險制度對存款人提供了最大程度的賠償，使得存款人尤其是小額存款客戶免受銀行倒閉帶來的損失，防止風險在村鎮(zhèn)銀行間擴散和傳染，同時也為經營不佳的村鎮(zhèn)銀行退出市場提供了清償機制。對村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展而言，存款保險制度為其提供與大銀行公平競爭的平臺，提高公眾的資金存放信心，有利于緩解其資金組織壓力，并對經營管理形成有效的監(jiān)督和激勵機制。

村鎮(zhèn)銀行的風險和監(jiān)管問題

村鎮(zhèn)銀行受經營區(qū)域限制，信貸投向較為集中，對自然條件和經濟形勢的依賴性很強，市場波動大、抵御風險能力弱。而農村信用制度缺失，擔保體系建設落后，違約風險普遍較高。村鎮(zhèn)銀行的貸款審批決策簡化，但信貸人員整體素質偏低，合規(guī)意識差，道德風險和操作風險管理壓力較大。特別值得關注的是，近年來城商行、農商行等加速在異地設立村鎮(zhèn)銀行機構，發(fā)起行和村鎮(zhèn)銀行的資金與風險轉移缺乏防火墻，而屬地監(jiān)管原則使聯動性監(jiān)管與服務不到位，村鎮(zhèn)銀行加速發(fā)展過程中的監(jiān)管真空成為隱憂。因此，實施農村金融扶持政策應該是鼓勵競爭與加強監(jiān)管相結合，通過審慎監(jiān)管減少在相對寬松政策導向下可能滋生的各種機會主義行為。必須對村鎮(zhèn)銀行采取差別化監(jiān)管政策，區(qū)別于一般商業(yè)銀行的監(jiān)管要求，促進村鎮(zhèn)銀行在服務好“三農”的同時合理規(guī)避各類風險。

一是建立科學的分級監(jiān)管體系，將村鎮(zhèn)銀行主要監(jiān)管指標進行區(qū)分和篩選，科學確立年度、中期、遠期防范化解風險的工作目標和綜合監(jiān)管目標體系。逐級分解目標，明確各級監(jiān)管部門對村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管事權劃分，健全監(jiān)管流程和機制，加強基層監(jiān)管能力和一線監(jiān)管隊伍建設。

二是出臺村鎮(zhèn)銀行的審慎監(jiān)管評價標準，對村鎮(zhèn)銀行進行風險評級，按等級高低合理配置監(jiān)管資源。建立嚴格的信息披露制度，確保投資者、社會中介、監(jiān)管部門和中央銀行通過多層次的綜合評價與信息挖掘，掌握已經設立的村鎮(zhèn)銀行的運行情況、治理水平和風險狀態(tài)。

三是探索適合村鎮(zhèn)銀行特點的金融風險監(jiān)管方式與方法。實行靈活監(jiān)管，結合村鎮(zhèn)銀行特點設計市場準入、現場檢查、非現場監(jiān)管制度，實現村鎮(zhèn)銀行的貸款合約簡單、信用評估體系簡便、金融產品設計靈活等目標。突出方向監(jiān)管，明確村鎮(zhèn)銀行為農村服務的貸款比例，特別是明確對中低收入農戶以及農村中小企業(yè)貸款的金額、發(fā)放筆數、貸款分布和占該機構在本社區(qū)貸款總額的比例等并向全社會公開。加強合規(guī)性監(jiān)管，督促村鎮(zhèn)銀行加強內控管理、規(guī)范業(yè)務操作行為，強化對村鎮(zhèn)銀行負責人的審核考察和行為監(jiān)測，重點關注和嚴格審查股東的過度分紅和抽逃資本金的情況，嚴格限制貸款集中度、股東貸款比例和關聯企業(yè)貸款，杜絕將村鎮(zhèn)銀行演變?yōu)樨撠熑思肮蓶|個人的資金運作平臺，防止金融案件的發(fā)生。落實流動性監(jiān)管，加強對村鎮(zhèn)銀行流動性風險的監(jiān)測和提示。要督促村鎮(zhèn)銀行堅持小額、分散的原則，避免貸款投向過度集中，關注負債市場和儲戶異動，制定流動性風險管理的應急預案。

四是建立村鎮(zhèn)銀行市場退出機制，完善相關法律法規(guī)，規(guī)范村鎮(zhèn)銀行的接管、解散、撤銷和破產程序。如果村鎮(zhèn)銀行的不良率和資本充足率等指標低于監(jiān)管機構規(guī)定的標準，就要被兼并收購或破產清算。村鎮(zhèn)銀行的退出要有一定的程序，包括預警、初審、終審、聽證等階段，保障按照市場化、法制化的處置手段完成退出。