梁光源

高違法成本將讓企業(yè)痛入骨髓

翻閱舊環(huán)保法及相關法律法規(guī)條文，我們不難發(fā)現(xiàn)，“罰款”字眼雖在很多條文里頻繁出現(xiàn)，但最高限額僅為50萬元，“違法成本低”是我國環(huán)保法律法規(guī)長期存在的痼疾。

以去年環(huán)保部發(fā)布的華北平原排污企業(yè)地下水污染處罰為例。處罰通知書顯示，共有88家企業(yè)被處以罰款，總金額共計613萬余元。這筆罰款看似不少，但分攤至每家企業(yè)還不足7萬元，這對治理水污染與震懾企業(yè)而言均很難有實質(zhì)效果。

“長期以來，環(huán)保部門除了罰款以外，往往很難再找到讓企業(yè)敬畏的辦法。一些企業(yè)根本就沒有把環(huán)境保護放在眼里?！杯h(huán)保部門相關人員告訴記者，為數(shù)不多的罰款對很多企業(yè)來說不過是九牛一毛，違法企業(yè)往往在交納完遠低于守法成本的罰款后，繼續(xù)污染環(huán)境，很多財大氣粗的企業(yè)甚至選擇屢罰屢犯。

“中國經(jīng)濟的高速增長是以犧牲環(huán)境為代價的，是不可持續(xù)的。”這一命題如今已成為共識。要破解這個現(xiàn)狀，需要排污企業(yè)恪守法律。要讓排污企業(yè)不敢污染環(huán)境，這需要增加他們違法的成本。修訂后的環(huán)保法，在罰款力度方面的功效不容小覷，企業(yè)環(huán)保違法成本低或?qū)⒊蔀闅v史。新環(huán)保法第六章“法律責任”第五十九條明確規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令更改之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。”這一處罰，上不封頂，極大地提高違法成本，環(huán)保罰款“不痛不癢”的狀況將成為歷史。

“第六十一條明確規(guī)定：建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準，擅自開工建設的，由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀?！?廣東力詮律師事務所王田律師告訴記者，此條文里面的“恢復原狀”足以讓那些未取得環(huán)評報告就開工建設的單位傾家蕩產(chǎn)，因為這意味著已巨額投資的工程項目除面臨被推倒拆除外，還必須還原建設前的生態(tài)環(huán)境。這將成為企業(yè)難以承擔的責任代價。

“對犯法相關責任人將視情節(jié)嚴重處于五日至十五日拘留。”王田律師說，與之前的環(huán)保法相比，新環(huán)保法還增加了治安處罰等內(nèi)容。第六十三條明確規(guī)定以下幾種行為，可以處以拘留處罰，這將極大震懾違法行為人：“建設項目未依法進行環(huán)境影響評價，被責令停止建設，拒不執(zhí)行的；違反法律規(guī)定，未取得排污許可證排放污染物，被責令停止排污，拒不執(zhí)行的；通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的；生產(chǎn)、使用國家明令禁止生產(chǎn)、使用的農(nóng)藥，被責令改正，拒不改正的。”

賜予環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法尚方寶劍

“以上個月我們在汕尾海豐縣暗訪檢查為例，遇到違法排污的‘三無電鍍小作坊，執(zhí)法人員現(xiàn)場責令其停止生產(chǎn)，但執(zhí)法人員剛走，小作坊又換個地方恢復生產(chǎn)，與環(huán)保部門打起了‘游擊，沒有現(xiàn)場執(zhí)法權，我們往往束手無策?！?參與上月暗訪環(huán)境污染行動的環(huán)保部門相關人員告訴記者，海豐縣鵝埠鎮(zhèn)西湖村一些無牌無證小電鍍廠，將未經(jīng)處理，有毒有害，嚴重超出國家相關規(guī)定排放標準的電鍍廢水，加設軟管直接排放。按照“兩高”司法解釋“非法排放、傾倒、處置危險廢物3噸以上的”應移送公安機關。但當時由于環(huán)保部門沒有查封、扣押權，導致因缺少物證無法立案，從而無法追究違法作坊主的刑事責任，只能施以行政處罰。

據(jù)了解，過去，環(huán)保部門對違法排污企業(yè)只能實施行政處罰和責令改正違法行為，且排污企業(yè)有2個月行政復議期和3個月的行政訴訟期（行政處罰訴訟期為15天），對拒不執(zhí)行行政處罰和行政命令的只能申請人民法院強制執(zhí)行，在此漫長的期間內(nèi)，只能任由排污企業(yè)非法排污，環(huán)保部門無計可施。

“此次《環(huán)境保護法》對違法排污這些設備，規(guī)定了可以查封、扣押，這些措施有利于查處違法行為，能更直接、有效地杜絕污染企業(yè)恢復生產(chǎn)，及時制止違法排污行為?！毙滦抻喌摹董h(huán)保法》第二十五條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴重污染的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備?！?/p>

“從其他部門的執(zhí)法經(jīng)驗來看，查封、扣押是一種行之有效的執(zhí)法手段。對環(huán)保部門來說，有了這個權力后，就能更有效地控制排污總量、控制偷排等環(huán)境違法行為?！蓖跆锫蓭熣f，新修訂的《環(huán)保法》定位為環(huán)境保護領域的基礎性法律，其條款需要單行法或其他規(guī)范性文件來給予具體規(guī)定。例如，如果能像公安系統(tǒng)那樣成立類似公安緝毒大隊那樣的環(huán)保大隊，將更能有效地遏制企業(yè)環(huán)境違法行為。

此外，新環(huán)保法還規(guī)定環(huán)保部門有權責令超標或超總量排污的企事業(yè)單位限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整頓等。新環(huán)保法第六十條明確規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門可以責令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴重的，報經(jīng)有批準權的人民政府批準，責令停業(yè)、關閉?！?/p>

“報經(jīng)有批準權的人民政府批準，責令停業(yè)、關閉。”王田律師介紹說，比較1989年《環(huán)保法》第39條第2款“責令中央直接管轄的企業(yè)事業(yè)單位停業(yè)、關閉，須報國務院批準?！笨梢?，結合新環(huán)保法第六十七條的相關法文，新環(huán)保法已取消中央直接管轄企業(yè)事業(yè)單位的異地污染特權。

提升自身職業(yè)素養(yǎng)以適應新法要求

記者發(fā)現(xiàn)，新環(huán)保法賦予環(huán)境監(jiān)察機構更多的權力和責任，權力表現(xiàn)在明確了環(huán)境監(jiān)察機構的地位，增加了執(zhí)法手段，比如查封、扣押、凍結、沒收，責令限產(chǎn)、停產(chǎn)，按日計罰，涉嫌犯罪的可以進行刑事責任追究等，但同時也規(guī)定了對環(huán)保部門自身的嚴厲行政問責措施。

“新法實施后，如果環(huán)境執(zhí)法人員能夠運用好，會對執(zhí)法工作有推動作用，如果執(zhí)法人員不能做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，或者是工作中出現(xiàn)了失誤、疏忽，都有可能被問責、被處理，形成責任倒逼?！?對于新環(huán)保法，不少基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員在紛紛“點贊”，寄予厚望的同時，也開始擔憂自身的職業(yè)素養(yǎng)能否勝任。

新環(huán)保法第六十八條明確規(guī)定了，“不符合行政許可條件準予行政許可的”、“對環(huán)境違法行為進行包庇的”、“依法應當作出責令停業(yè)、關閉的決定而未作出的；對超標排放污染物、采用逃避監(jiān)管的方式排放污染物、造成環(huán)境事故以及不落實生態(tài)保護措施造成生態(tài)破壞等行為，發(fā)現(xiàn)或者接到舉報未及時查處的”、“違反本法規(guī)定，查封、扣押企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的設施、設備的”、“篡改、偽造或者指使篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的”、“應當依法公開環(huán)境信息而未公開的”、“將征收的排污費截留、擠占或者挪作他用的”、“法律法規(guī)規(guī)定的其他違法行為”等九種行為，造成嚴重后果的，地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責部門的主要負責人應當引咎辭職。

“新法授予環(huán)境監(jiān)管部門更多監(jiān)管權力，同時也對基層一線執(zhí)法人員的執(zhí)法能力、業(yè)務水平提出了更高要求，如環(huán)境保護調(diào)查取證的手段、監(jiān)測分析能力等?！毕嚓P環(huán)保部門人員說，在一些基層執(zhí)法人員中，仍有相當一部分對法律法規(guī)、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)業(yè)政策不熟悉，在執(zhí)法中程序不規(guī)范，甚至違法，缺少必需的案件調(diào)查筆錄和違法事實證據(jù)。

如何提升環(huán)境監(jiān)管人員職業(yè)素養(yǎng)，才能勝任新環(huán)保法帶來的挑戰(zhàn)？環(huán)境監(jiān)察人員告訴記者，希望國家能盡快修改與新法相配套的法律法規(guī)，并出臺相應的實施細則，讓基層環(huán)境執(zhí)法更具可操作性，比如扣押、查封的程序，如何限期停產(chǎn)，如何將違法案件移動公安機關、司法機關，這些都應該有具體的規(guī)范程序和實施細則。同時，加大對環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員的培訓力度，全面提升執(zhí)法人員依法決策、依法管理水平。endprint