桑晨燕+曹寸

【摘要】 我國高等教育財政撥款模式歷經(jīng)多次變化，但仍未擺脫以成本為導(dǎo)向的撥款模式，盡管我國就財政撥款模式改革展開了探索，但也存在一些問題。文章就我國高等教育財政撥款模式的不足以及改革探索過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行了分析，通過借鑒國外相對完善的撥款模式對我國高等教育財政撥改革提出建議。

【關(guān)鍵詞】 撥款模式； 績效撥款； 撥款改革

中圖分類號：F812.4；G647文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004-5937（2014）16-0112-03我國高等教育財政撥款模式經(jīng)歷了三個階段：“基數(shù)+發(fā)展”、“綜合定額+專項補助”和“基本支出預(yù)算+項目支出預(yù)算”。隨著高等教育進(jìn)入大眾化階段，現(xiàn)有撥款模式的弊端日益凸顯。其中最突出的問題在于我國高校撥款模式仍是傳統(tǒng)的以成本為導(dǎo)向模式，在這種模式下，教育資源利用效率低下，質(zhì)量難以提高。針對這一情況，我國應(yīng)借鑒國外相對完善的高等教育財政撥款模式，改革現(xiàn)有模式，將其由投入型轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果導(dǎo)向型。

一、我國高等教育財政撥款模式

我國高等教育撥款主要來源于國家財政性的撥款。在1986年之前，我國高等教育財政撥款一直采用“基數(shù)+發(fā)展”的模式。該模式中高校將上一年度所獲得的撥款數(shù)額作為基數(shù)，同時考慮該校當(dāng)年的發(fā)展需求，例如學(xué)校擴招、學(xué)區(qū)擴建、新增專業(yè)等情況。該模式的最大缺陷在于撥款缺乏科學(xué)依據(jù)，隨意性較大，不夠公開透明，各項經(jīng)費的使用范圍被限定，不利于高校對經(jīng)費的統(tǒng)籌安排，導(dǎo)致經(jīng)費使用效率下降。1986年之后，我國改由“綜合定額+專項補助”模式代替了原有模式。該模式中“綜合定額”是指由財政部門或教育主管部門來制定生均教育經(jīng)費的定額標(biāo)準(zhǔn)?！皩ｍ椦a助”是指財政部門或教育主管部門根據(jù)國家政策導(dǎo)向或?qū)W校發(fā)展的特殊需要，單獨為高校安排的經(jīng)費。該模式依據(jù)在校人數(shù)和各項開支為標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了高校在獲得教育經(jīng)費上的平等性，但這在一定程度上容易刺激某些高校盲目擴張，影響高校的辦學(xué)質(zhì)量。自2002年開始，我國開始實施“基本支出預(yù)算+項目支出預(yù)算”模式，并沿用至今。該模式中“基本支出預(yù)算”是指為解決高校正常運轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)而提供的經(jīng)費；“項目支出預(yù)算”是指為解決高校完成其特定項目或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)而提供的經(jīng)費?！盎局С鲱A(yù)算+項目支出預(yù)算”模式將高校教育經(jīng)費集中撥付，強調(diào)收支不掛鉤，支出透明，對資金使用的全過程進(jìn)行監(jiān)督，強化事前監(jiān)督，有效提高了資金利用率。但也有學(xué)者指出，該模式在本質(zhì)上與“綜合定額+專項補助”撥款模式并無太大差別，“基本支出預(yù)算+項目支出預(yù)算”撥款模式有著“綜合定額+專項補助”撥款模式絕大多數(shù)的特質(zhì)和缺點。

二、我國高等教育財政撥款模式的不足

從我國高等教育財政撥款的演變歷程可以看出，我國高等教育經(jīng)費撥款模式在不同時期的調(diào)整并未擺脫計劃體制的約束，仍屬于投入型撥款模式。在投入型撥款模式下，撥款額度通常以在校學(xué)生數(shù)和生均成本作為主要衡量依據(jù)，而高校實際的產(chǎn)出和效率通常不被考慮。在這種情況下，高校所獲得教育經(jīng)費的額度往往受到財政供給力的限制，忽視了教育本身的實際需求。這種基于投入因素的公式撥款將高校在校人數(shù)作為重要參考指標(biāo)，在一定程度上刺激一些高校盲目擴張、一些熱門專業(yè)重復(fù)設(shè)置，影響教育質(zhì)量和高校的合理發(fā)展。在市場經(jīng)濟中，高校作為“理性人”，在現(xiàn)有制度下往往追逐利益的最大化，因而在教育經(jīng)費一定的情況下，高校出于逐利的本性會傾向于以低成本提供教育服務(wù)，隨之而來的是教育質(zhì)量因成本約束而出現(xiàn)大幅度下滑。

另外，我國目前采用的是政府直接面對高校的二元撥款體制，并未專門設(shè)立監(jiān)督機構(gòu)或中介機構(gòu)。撥款機構(gòu)由政府官員構(gòu)成，是純粹的官方部門，整個撥款程序受政府官員主觀意識的影響較多，政府一旦介入市場進(jìn)行微觀經(jīng)濟操作，將使整個撥款過程缺乏獨立性和透明度，易造成隨意性、非公正性、低效率以及權(quán)力腐敗等弊端。此外，政府在撥款過程中將社會公眾、高校排除在外，使之成為單方行為，必將導(dǎo)致供需脫節(jié)，有限的教育資源無法分配到最佳的地域、高校和學(xué)科中去，從而喪失最大效用。

三、國外績效撥款模式的特點

高等教育的財政危機是一個世界性問題，面對不斷擴張的高等教育規(guī)模和增長緩慢的政府財政投入，如何利用有限的資源提高教育經(jīng)費的利用率已成為亟需解決的問題。在這樣的大背景下，越來越多的國家開始采用績效撥款的模式，績效撥款可以說是解決這些問題比較成功的一個創(chuàng)舉。

績效撥款模式強調(diào)“績效”二字?？冃б辉~最先出現(xiàn)在管理領(lǐng)域中，通常被解釋為成績與效益。在教育中績效是指高等教育在教學(xué)和科研方面的產(chǎn)出和結(jié)果，主要包括教育質(zhì)量、學(xué)生素質(zhì)、高校對社會作出的貢獻(xiàn)、學(xué)生畢業(yè)率、就業(yè)率以及教師和家長對學(xué)校的滿意程度等?？冃芸钅Ｊ綄⒖冃c撥款聯(lián)系起來，將績效作為高校撥款的重要依據(jù)，重視高校在教學(xué)、科研等方面的成果、質(zhì)量、成本和效率。在績效撥款模式中，政府為衡量高?？冃ǔＰ枰獦?gòu)建一套完整的評估指標(biāo)體系，通過指標(biāo)的完成率來確定最終的撥款數(shù)額。一般說來，高校的績效得分越高，所獲得的撥款也就越多，反之則越少。

與傳統(tǒng)撥款模式相比績效撥款具備一定的特征和優(yōu)勢：

（一）績效撥款強調(diào)產(chǎn)出和效率

傳統(tǒng)高等教育模式側(cè)重歷史成本的投入，政府對高校教育經(jīng)費的投入通常是以最近幾年高校在校學(xué)生生均成本的綜合支出水平來確定，忽略了歷史成本中存在的問題。另外，傳統(tǒng)模式過分強調(diào)在校學(xué)生的數(shù)量，促使高校盲目擴張，大大降低了教學(xué)質(zhì)量。與傳統(tǒng)撥款模式不同，績效撥款將績效與撥款相掛鉤，高校在教學(xué)、科研等方面取得的績效是其撥款依據(jù)。績效撥款的實施依賴于具體的績效指標(biāo)，只有給出合理統(tǒng)一的績效指標(biāo)，績效撥款才更具備可操作性。

（二）績效撥款強調(diào)問責(zé)

在早期，高等教育屬于精英教育，高校結(jié)構(gòu)單一、在校學(xué)生數(shù)量不多，政府集中將教育經(jīng)費撥付給高校，限定每筆經(jīng)費的用途后，對高校經(jīng)費的使用狀況并不會給予過多關(guān)注和監(jiān)督。但后期，隨著高等教育進(jìn)入普及化階段，高校在校學(xué)生數(shù)量激增，生均成本不斷上揚，政府對高等教育的投入增長緩慢，供需出現(xiàn)不平衡，高校財政危機出現(xiàn)，作為納稅人的社會人士開始就公共權(quán)力問責(zé)。他們認(rèn)為高校既已獲得教育資源就應(yīng)該向社會公眾負(fù)責(zé)，承擔(dān)其應(yīng)有的責(zé)任，合理使用有限的教育資源，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。實施問責(zé)的關(guān)鍵在于明確責(zé)任，形成監(jiān)督機制。

（三）績效撥款強調(diào)公正公開

在傳統(tǒng)高等教育撥款模式中，高校所獲得的撥款不僅取決于高校運作的實際成本，還有很大一部分取決于政府與高校間的私人關(guān)系，整個撥款過程易受到人為因素的影響，缺乏透明度?？冃芸顚⒏咝５漠a(chǎn)出和成果作為撥款依據(jù)，高校能夠獲得多少撥款直接與該校的教學(xué)質(zhì)量和科研水平相掛鉤，并且績效撥款在具體實施過程中，所采用的評估指標(biāo)、各高校指標(biāo)完成情況、評估結(jié)果以及用于績效撥款額占總撥款額的比重都是公開的。

目前，世界上采用績效撥款的國家基本上可分為三種類型：一類是以丹麥的“計價撥款模型（Taximeter-model）”為代表，即完全以有效學(xué)生數(shù)產(chǎn)出指標(biāo)作為撥款的依據(jù)，這里的有效學(xué)生數(shù)并不是指高校實際的注冊學(xué)生數(shù)，而是指獲得文憑或證書的學(xué)生數(shù)，或者通過考試的學(xué)生數(shù)等。還有一類是以荷蘭績效撥款模型（PBM）為代表，即將財政資源中的一定比例按照有效學(xué)生產(chǎn)出指標(biāo)進(jìn)行撥款，其他的則按投入撥款機制來分配。再有一類是以美英等國為代表，像美國以投入撥款為主，引入績效因素；英國構(gòu)建中介組織，科研經(jīng)費實施“科研水平評估（Research Assessment Exercise，RAE）”等級評估體系。

endprint

縱觀這些國家的高等教育績效撥款模式，不難發(fā)現(xiàn)他們存在一定的共同之處：首先，這些國家都有建立一套較為完善的法律法規(guī)體系作為依托，通過撥款體制的法律化來明確各項責(zé)任，以此來提高撥款的強制性、規(guī)范性、計劃性。其次，這些國家普遍設(shè)立撥款中介，讓其充當(dāng)政府和高校之間的橋梁，主要負(fù)責(zé)高校經(jīng)費的核算、管理、運用并對高校的支出進(jìn)行監(jiān)督和評估。最后，這些國家都構(gòu)建有一套完整的績效評估體系，通過制定合理恰當(dāng)?shù)目冃е笜?biāo)體系以及公開透明的評估過程讓績效撥款的進(jìn)行變得更加順利。

四、我國高等教育財政撥款模式的建議

（一）營造法律環(huán)境，將撥款模式納入法律框架

法律保障是發(fā)達(dá)國家高等教育撥款體制的典型特征，而我國涉及教育方面的法律法規(guī)仍留有較大空白，尚不完善，這嚴(yán)重制約了我國高等教育事業(yè)的發(fā)展。目前，我國高等教育公共開支短缺與高等教育飛速發(fā)展之間的矛盾日益尖銳，改革高等教育撥款方式，實施績效撥款已成為當(dāng)前主流。為確保績效撥款的順利實施，首要的任務(wù)是為其創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，將績效撥款納入《高等教育法》、《預(yù)算法》等法律中，強化高等教育績效評價與管理的法律地位，確?？冃芸畹膶嵤┯蟹梢?，還應(yīng)考慮研究制定《教育經(jīng)費投入法》、《高等教育績效撥款實施條例》、《高等教育財政撥款績效評估體系構(gòu)建方法》等制度和方法，使績效撥款的實施更加明晰化，確?？冃芸钣姓驴裳?。總之，高等教育財政撥款體制的改革只有在相對完善的法律框架下才能更加科學(xué)和民主。

（二）建立中介機構(gòu)，充當(dāng)政府與高校間的“緩沖器”

在我國，財政部門擁有教育財權(quán)，教育部門擁有教育事權(quán)，兩權(quán)相分離。因此，高等教育財政撥款易受到人為因素的影響，缺乏透明度和公開性。針對這一問題，可借鑒英國、印度等國的成功經(jīng)驗，在政府和高校之間增設(shè)中介機構(gòu)，該機構(gòu)在行政上應(yīng)半獨立于或獨立于政府，盡量避免政府對高校的直接干預(yù)，以逐步轉(zhuǎn)變政府對高校的管理模式，賦予高校更多的自主權(quán)。該機構(gòu)的組成成員應(yīng)該包括少數(shù)政府官員、高校的領(lǐng)導(dǎo)者、社會人士、教育專家以及其他利益相關(guān)者。該機構(gòu)的主要職能應(yīng)該包括為政府制定高校的整體財政計劃，明確各高校所承擔(dān)的義務(wù)，與評估機構(gòu)密切配合，將撥款與評估結(jié)果相掛鉤，確保經(jīng)費使用的效益和效率等。為確保中介機構(gòu)的有效運作，政府應(yīng)該對其地位、形式、性質(zhì)和職能加以明確規(guī)范，為其發(fā)展和運作提供可靠的法律保障，同時該機構(gòu)應(yīng)主動接受政府、高校和社會人士的監(jiān)督，使整個撥款過程更加規(guī)范、公開透明。

（三）“按需”撥款與“績效”撥款相結(jié)合，公平優(yōu)先兼顧效率

與國外發(fā)達(dá)國家相比，我國高等教育受計劃體制影響較深，基礎(chǔ)設(shè)施又相對落后，為此在對高等教育財政撥款實施改革時要處理好“績效”撥款和“按需”撥款兩者的關(guān)系。筆者認(rèn)為我國高等教育績效撥款體制要走綜合改革的發(fā)展道路，既要確保高等教育的穩(wěn)步發(fā)展，又要激勵優(yōu)異的高校率先發(fā)展，應(yīng)該將高等教育撥款劃分為“按需”撥款和“績效”撥款兩大部分?！鞍葱琛睋芸钍歉叩冉逃闹黧w部分，國家在劃撥高等教育經(jīng)費時應(yīng)將這部分經(jīng)費放在首要位置。因為在我國，高校絕大部分的資金來自于財政撥款，如果失去政府的經(jīng)費扶植，高校的日常運作將難以維持，我國高等教育事業(yè)也將受到嚴(yán)重影響。對于這部分經(jīng)費建議采用公式法來劃撥，考慮多個參數(shù)，如學(xué)校所處的地域、規(guī)模、各專業(yè)學(xué)生的生均成本、學(xué)生數(shù)、教職工比例等，盡量減少人為因素，以便更為科學(xué)、合理地配置教育資源，這種以需要為基礎(chǔ)的撥款方式可以保障教育的公平性和公正性。在保證公平的前提下，高等教育財政還必須堅持效率。同樣的教育資源被投資于優(yōu)秀高校和專業(yè)所產(chǎn)生的效益會更高，也更易于培養(yǎng)出高質(zhì)量的人才。“績效”撥款所起到的便是這個作用。這部分撥款的增加將調(diào)動高校的積極性和主動性，讓高校更加關(guān)注教學(xué)和科研質(zhì)量的提高，努力躋身一流高校和重點學(xué)科的行列，同時也便于高校順應(yīng)政府宏觀政策導(dǎo)向的發(fā)展。為確保高校發(fā)展的穩(wěn)定性，“績效”撥款水平不宜過高，可考慮維持在0.5%~10%之間，這部分撥款的依據(jù)完全依賴中介機構(gòu)的工作。中介機構(gòu)通過構(gòu)建績效評估體系對各高校展開績效評估，評估結(jié)果將會決定這部分經(jīng)費的數(shù)額，整個過程公開透明，基本杜絕暗箱操作的可能。

“按需”撥款與“績效”撥款實際上體現(xiàn)了公平與效率的結(jié)合，這兩種撥款模式的結(jié)合既能夠保障高校在占有政府撥款上的公平性，利于高等教育事業(yè)均衡發(fā)展，避免馬太效應(yīng)的產(chǎn)生，又能夠引入競爭機制，讓高校在激烈的市場競爭中不斷提高辦學(xué)質(zhì)量，充分發(fā)揮教育資源的效用，實現(xiàn)最優(yōu)配置。另外，鑒于高等教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品以及一系列的政治因素，應(yīng)堅持“按需”撥款優(yōu)先，兼顧“效率”撥款?！?/p>

【參考文獻(xiàn)】

［1］ 彭久麒.財政集中收付制及其對高校的改革導(dǎo)向［J］.西南民族大學(xué)學(xué)報（人文科學(xué)版），2003（5）.

［2］ 孫志軍，金平.國際比較及啟示:績效撥款在高等教育中的實踐［J］.高等教育研究，2003（6）.

［3］ 柯聞秀，曲紅.高等教育撥款機構(gòu)：政府與大學(xué)的“緩沖器”［J］.湖南人文科技學(xué)院學(xué)報，2007（2）：111-114.

endprint