王雷+趙亞楠

【摘 要】 文章主要研究了美國科研經費的間接成本制度，并在此基礎上介紹了美國科研經費的來源和管理以及美國科研經費的間接成本制度和《A-21通告》中的具體規(guī)定；梳理了美國履行科研經費監(jiān)管的機構和流程，國會及其審計署是外部監(jiān)管的主體，部門的總監(jiān)察長辦公室是內部監(jiān)管的主體，《單一審計法案》對轉移支付審計進行了專門規(guī)定。借鑒美國的經驗，我國應該明確區(qū)分科研項目的直接成本和間接成本，改進間接成本分攤比例設定方法，減少對人員支出的限制，加強經費使用的內部控制。

【關鍵詞】 美國； 科研經費； 聯(lián)邦撥款； 間接成本制度

中圖分類號：F235.99文獻標識碼：A文章編號：1004-5937（2014）17-0031-06一、背景

美國是分權制國家，教育主要被聯(lián)邦政府視為州政府和民間的責任。在建國后很長時間內，聯(lián)邦政府內閣設立了國防部、財政部等，并沒有設立教育部、文化部之類的機構。后來設立的教育部也不直接管轄大學。在經費方面，美國高等教育經費的來源渠道主要分為政府投入、社會捐贈、學生繳納和社會服務等幾類。以加州為例，政府對高校的投入分為兩類，一是行政撥款，二是研究合同撥款。研究合同撥款中政府提供的研究經費數(shù)額主要依據各高校所能提供科研服務的能力，強調的是研究型大學具有的研究水平和項目的實際需要。政府對加州大學系統(tǒng)的研究型高校、加州大學系統(tǒng)的教學型高校、社區(qū)學院系統(tǒng)的?？茖W校的撥款比約為1■2■3。政府的意圖是減輕教學型高校、社區(qū)學院等的經費壓力，促使各類高校各盡其能。

二、美國科研經費的間接成本制度

美國的科研系統(tǒng)的組成部分有多個，包括政府、高校、其他政府機構、非政府組織等。

2011年，產業(yè)部門是美國科研活動的最大資助者，資助金額為2 838億美元，占到總資助金額的68.5%。其次為高校，資助金額占到15.2%，而聯(lián)邦政府出資占到總金額的11.9%，其他非政府組織占到4.3%。

（一）撥款機構與撥款規(guī)模

美國聯(lián)邦政府的科研管理權并未集中于某個部門，各部門根據自己的需要提出資助計劃或發(fā)布研究課題，各大學內以教授為核心組成的研究小組自由提出申請，提交研究建議書（王筱蕾，2007）。對于聯(lián)邦政府的撥款，可以分為ARRA計劃和非ARRA計劃。下面分別做簡要介紹。

ARRA計劃：

奧巴馬總統(tǒng)于2009年2月簽署了《美國復蘇與再投資法》（the American Recovery and Reinvestment Act，簡稱ARRA），總投入為7 870億美元，主要目的是振興美國的經濟。其中，對于教育的撥款額度較高，占到了當年教育領域總投入的1/7，即1 150 億美元（江云鳳等，2010）。

2009年，衛(wèi)生部（即健康與人類服務部，HHS）、美國國家科學基金會（NSF）和國防部（DOD）提供了整個聯(lián)邦科研撥款的86.5%和ARRA計劃撥款的90.2%。在這些機構中，衛(wèi)生部占到了整個聯(lián)邦撥款的58.8%和ARRA計劃的53.8%。美國國家科學基金會（NSF）占到了整個聯(lián)邦撥款的18.9%和ARRA計劃的36.3%，國防部（DOD）占到了整個聯(lián)邦撥款的8.8%和ARRA計劃的0.1%。農業(yè)部（USDA）、能源部（DOE）和航空航天局（NASA）提供了總撥款的10.3%和ARRA計劃的8.8%。即使沒有ARRA提供的撥款，所有的六大部門2009年的撥款也是增加的。① 2009年各個機構ARRA和非ARRA資金見表1。

（二）間接成本制度

1.介紹

美國科研經費管理的主要特點是采取間接成本補償制度?？蒲谢顒訉⒅苯映杀竞烷g接成本分別加以核算。在美國，直接成本主要包括科研人員的薪金、研究團隊成員的工資、項目過程中必需的材料費、差旅費、與項目相關的儀器設備和轉包合同等。直接成本相對易于測量，世界各國的大學系統(tǒng)在承擔科研項目時產生的直接成本基本上都能獲得全額或超額的補償（康小明，2007）。

間接成本主要指公用建筑和設備的折舊以及各類行政管理費用的支出等，包括公共實驗室儀器設備和圖書資料的購置和維護成本、管理人員的工資及財務、人事等。間接成本制度的形成在美國經歷了由全額報銷間接費用，到采用修正的總直接成本計算間接成本等過程，經歷了20次左右的修改。

科研間接成本占直接成本的比重通過美國大學與聯(lián)邦政府協(xié)商的方式確定，其中聯(lián)邦政府往往居于主導地位。相關政府部門在資助大學的科研項目時往往將直接成本和間接成本一并納入資助范疇（史靜寰等，2007）。受到聯(lián)邦政府資助的各個大學遵照聯(lián)邦政府科研經費管理預算及管理部門根據聯(lián)邦政府的授權幅度，自行調整間接成本占直接成本的比重。

Charles A. Goldman等（1999）在研究中提到，根據不同測算方法，間接成本在總體上約占聯(lián)邦政府科研經費的25%~30%。

2.《A-21通告》的相關規(guī)定

間接成本制度的主要法律依據是美國聯(lián)邦行政管理和預算局（Office of Management and Budget，OMB）制定并發(fā)布的《A-21通告》（Circulars A-21）。該通告較為詳細地涵蓋了美國間接成本分攤的主要項目，包括成本、費用如何確定及計算，為高校進行實際操作提供了明確的指南。

（1）有關間接成本

在通告中，大學科研間接成本被分成9大類別，包括折舊與使用津貼、利息、設備運行及維護費、一般行政管理費、院系管理費、項目管理費、圖書館使用費、學生管理與服務費等。具體來看，管理成本可以被定義為一般行政開支、部門管理、資助項目管理、學生管理和服務以及其他類型中的不能在某一項目下被精確列支的項目（包括來自其他資金的交叉分配）。對于每項間接成本，《A-21通告》中都有著明確的范圍界定和針對不同情況的處理方法。以下以折舊和行政支出為例說明。

折舊和使用津貼：

折舊和使用津貼的費用包括建筑物的使用成本、土地及樓宇的改造和設備成本等。對于用于單一功能的建筑物，對其折舊或使用所發(fā)生的費用應該歸集到該功能項目下。對于多重功能的建筑，應在單個功能的基礎上分配。如果每平米的空間都用于多重功能，那么采用雇員全能等職或者雇員的工資來進行費用歸集。對于停車場、圍墻、人行道等不能被包括在建筑物成本中的項目，應分配以不同的使用者類別，如學生和教工等。對于大型科研設施，當一個機構有大型科研設備且該設備超過40%的時間都被所申請的聯(lián)邦項目占用，機構必須保證適當?shù)臋z查和認證過程來確保該支出成本是合理的。對于超過2 500萬美元的科研設備，機構必須記錄所進行的審查步驟，以確保成本是合理的。審查應包括建筑成本的分析和比較這些成本與相關建筑數(shù)據等。

有關部門行政支出：

各個部門行政開支分別受到相應的限制。對院長辦公室來說，工資和薪金的開支受到滿足行政功能的程度限制。對學術部門來說，工資和薪金依賴于行政工作量和專業(yè)人員的研究量，應該遵循占總調整后的直接成本的3.6%的原則進行發(fā)放。津貼應該被排除在該項之外。

（2）有關間接成本率的設定

間接成本率與項目類別有關，對于科研的間接成本率，可能并不適合其他的形式。重要的影響因素包括所需的行政支持的水平、設施或其他資源的性質、參與的學科或技術等。

按照《A-21通告》，美國大學科研項目間接成本的計算基礎是經過調整修正后的直接成本總額（Modified Total Direct Costs，MTDC），指在直接成本總額中減去設備成本和資本支出、學費減免、租金、獎學金、超過25 000美元的轉包合同后的數(shù)額。在間接成本率計算中，《A-21通告》明確規(guī)定有一部分費用既不允許從直接成本列支，也不允許作為間接成本分攤。這些費用主要包括：酒精飲料；支持校友活動的經費；壞賬及相關的法律費用等；娛樂費用，包括娛樂、社會活動及任何相關費用；罰款和處罰；集資和投資成本；住房成本（如折舊、維修、水電費、家具、租金等），住房補貼和機構人員的個人生活開支；閑置設施的成本；借來的資金，養(yǎng)老基金，臨時使用或使用該機構的自有資金所產生的利息成本；某些游說成本；其他資助項目中的損失及不足等。

（3）高校相關文件的提交和科研經費的發(fā)放

高校首先要按照《A-21通告》附件C的標準格式填寫談判申請書，包括每項成本集合的詳細清單，說明集合的組成和分配。還需提交經過審計的財務決算報告，用以顯示并說明申請書與決算報告之間的經費分配差異的對賬單，確保所有開支都是可列支成本的確認函（A Certificate of F&A Costs），按照《A-133通告》規(guī)定完成的年度審計報告。還需說明申請書所使用的方法與《A-21通告》標準方法之間的偏差，如果某一成本類別跟往年相比有顯著變化也需說明原因。

美國聯(lián)邦政府在撥付經費的時候，同時下?lián)苤苯映杀竞烷g接成本，在科研項目撥款通知單分別注明直接成本與間接成本的金額。各高校以預收的方式接受項目經費，然后根據其實際支出的直接成本，按照協(xié)商后的間接成本率確定最終的間接成本金額。大學獲得的科研間接成本補償收入，由各大學根據各自管理體系按照內部確定的比例統(tǒng)一分配到相關部門，以補償其提供設施及管理服務的成本（湛毅青，2007）。

3.以哈佛大學為例

哈佛大學每個院系的間接費用占總支出的比例是不同的。各院系設備支出的占比較低，除了文理學院、工程和應用科學學院占比達到6%之外，其他學院設備支出占比在1%~2%，而間接費用相對較高，平均間接費用占總支出的比例為24%，其中醫(yī)學院、文理學院、工程和應用科學學院的間接費用支出占總支出的比例最高，為26%。如表2所示。

圖1反映了從2008年到2012年美國哈佛大學總體直接成本和間接成本的金額和比例?？梢钥吹?，在2012年間接成本占到總成本的24%，與之前年度差異不大。最近五年，哈佛大學的間接成本的比例在22%~24%之間浮動。

（三）科研經費的管理與監(jiān)督

1.機構設置

美國的白宮和國會是科技決策的核心。美國行政機構中專職科技管理部門是國家科學基金會，主要職能是提供橫向資助，管理一些基礎性的研究工作。

美國對政府科研經費以嚴格的項目立項申請和審查來保障項目的順利實施和科研經費的正當使用。從機構設置和監(jiān)督工作的開展來看，履行經費監(jiān)督職責的機構都是相對獨立的。外部監(jiān)督的主體是國會及其總審計署（GAO）。內部監(jiān)督的主體是部門的總監(jiān)察長辦公室（OIG）（戴國慶，2006）。各部門的總監(jiān)察長辦公室（OIG）存在一定的差異。一般下設審計事務處（OAS）、評估檢查處（OEI）、調查處（OI）、管理和政策處（OMP）及總監(jiān)察長律師處（OCIG）等處室。各處室由負責相關業(yè)務的副總監(jiān)察長負責，總監(jiān)察長助理主要協(xié)助進行審計、調查研究、監(jiān)督和質量保證以及政策、規(guī)劃方面的工作（戴國慶，2006）。監(jiān)察長辦公室（OIG）的審計重點是財務收支的合理性、合規(guī)性、效益性。

在申請過程中，根據《A-21通告》的規(guī)定，高校需向委托管理機構提交披露聲明（Disclosure Statement，DS 2），同時向高校的審計部門提交副本。在披露聲明（DS 2）中，要求披露間接成本的分配方法。

2.單一審計法案

美國有很多法案涉及科研經費監(jiān)管，包括《公共法》、《聯(lián)邦會計與審計法》、《總監(jiān)察長法案》等，作為對政府轉移支付監(jiān)督管理的重要組成部分，《單一審計法案》強調科研撥款的特殊性，值得進一步關注。

《單一審計法案》頒布于1984年，在1996年頒布《單一審計法修正案》，對1984年的《單一審計法》做了一些修正。1996年的《單一審計法修正案》規(guī)定凡每年從聯(lián)邦政府取得30萬美元以上財政援助的州政府和地方政府、學院、大學、醫(yī)院和其他非營利性機構，都必須接受年度審計。相對于1984年10萬美元的起審點，大約有99%的接受聯(lián)邦撥款的地方政府需要接受單一審計。此項審計由獨立審計師或州政府和地方政府的審計師執(zhí)行。

除此之外，1996年的《單一審計法修正案》不僅僅依據資助金額判斷是否需要審計，同時需要審計人員對項目的風險進行較為專業(yè)的評判。美國聯(lián)邦行政管理和預算局（OMB）擬定風險評判的標準。除了被審計人員判斷為低風險的項目外，需要對所有聯(lián)邦撥款金額大的項目和高風險的聯(lián)邦撥款金額小的項目執(zhí)行審計（胡繼榮等，2008）。較之于傳統(tǒng)的合規(guī)性審計，美國政府對轉移支付的審計主要在審查合同及財務等的基礎上對使用績效進行審計。

不僅有《單一審計法案》、《單一審計法案修正案》，1997年美國聯(lián)邦行政管理和預算局（OMB）又發(fā)布了有關審計詳細標準的《A-133通告》，這些共同構成美國單一審計制度，為有效實施審計提供了保證。

三、對我國的啟示

從我國政府主導下的科研管理制度看，科研活動的間接成本已經列入了相關政府部門或科學基金的考慮和資助范疇。如何進一步規(guī)范管理，可以從美國的經驗中得到以下幾點啟示：

（一）明確區(qū)分直接成本和間接成本

在項目上，我們應該明確間接成本的內涵，相比美國《A-21通告》中對于不允許計入科研成本的間接費用，比如招待費、校友活動費和壞賬損失等，都有較為細致明確的規(guī)定，我國既然已經將直接費用和間接費用分開，應該進一步明確間接成本的內涵和構成。比如哪些費用是可以在間接費用中列支的，哪些費用除特殊情況是不予報銷的，目前我們的規(guī)定在完善程度上與美國《A-21通告》中有很大差距，許多詳細解釋和規(guī)定工作亟待完善。

（二）改進間接成本比例設定方法

我國已經將科研項目的直接成本和間接成本進行區(qū)分，接下來應該重點關注如何科學制定間接成本比例的問題。美國制定的《A-21通告》可以為我國制定間接經費比例提供很好的參考，基于國際經驗，筆者認為可以采取兩種設定比例方式。

第一種方法，按照美國間接成本制度的方式，采用間接成本占修正后的直接成本總額的一定比例，采取與政府相關部門協(xié)商的方法。這種方法的前提是改變收付實現(xiàn)制的方式，以權責發(fā)生制為核算依據。強調對于比例計算的科學性，需要較高的技術水平與能力，就目前來說，權責發(fā)生制還未普遍實施，計算起來尚有一定難度。

第二種方法，橫向比較我國和美國一些大學在科研經費使用階段的差異，考慮到我國所處的特定發(fā)展階段和財政的現(xiàn)狀，尋找具有較強可比性的國外高校的撥款比例，進行試運行，然后根據運行結果進行調整。這種方式能夠在很大程度上避開我國間接成本直接計量的困難，并且考慮了大學的具體情況，能夠為大學提供合理的資金支持。但是這種方法需要對客觀環(huán)境和大學發(fā)展階段進行清晰的分析。

總之，第一種方法注重方法的模仿，第二種方法注重結果的借鑒。就我國當前的情況來說，無論哪種方法都會遇到資金方面的瓶頸，改革我國教育核算方式和增加撥款總額則成為兩種方式的基礎，否則無論是方法的模仿還是結果的借鑒都是無根之木，不能長久。

（三）減少對人員經費的限制

美國大學教師通常只拿9到10個月的工資，其余的工資可以在科研項目經費中列支，這樣很好地保證了項目經費的使用效率，也激勵了美國大學教師積極參與科研。在中國，由于大學教師通?？梢阅玫饺?2個月的全時工資，對于科研項目中自己的貢獻無法得到有效的體現(xiàn)，在很大程度上降低了科研的積極性。事實上，在2011年的《關于調整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經費管理辦法若干規(guī)定的通知》頒布之前的各種科研經費管理規(guī)定中，預算開支范圍只列明了“勞務費”和“專家咨詢費”兩項酬金性的支出。這兩項支出均不允許支付給包括課題負責人在內的整個有工資性收入的科研團隊成員，這使得工作在一線的科研人員付出了勞動卻不能獲得經濟收益，不得不借助其他手段，這往往成為審計中的問題所在。

因此，一方面我們應該減少對人員經費的限制，使激勵科研的因素得以發(fā)揮作用。目前我國已經通過設定“績效支出”調動科研團隊的積極性，但是5%的限制是否科學和有效還有待觀察，且績效支出的發(fā)放時間與考核時間存在矛盾。另一方面，也應該思考現(xiàn)有的工資模式是否應該與科研項目掛鉤，使科研人員合法取得科研項目的收益。

（四）建立健全科研管理內部控制

應強化科研、財務等管理部門在科研經費管理中的作用。目前國內已經有學者提出要提高科研項目的管理費、績效支出等，但是提高金額是一方面，如果管理跟不上，造成的浪費和腐敗的問題將是更嚴重的。不同的項目管理政策應該具有差異化，不能一刀切。同時，應做好源頭審核。國內高校應整合資源，建立全面風險管理體系，從科研項目管理的內在要求出發(fā)，設置相關職能機構或者安排相關負責人，定期開展審計。比如哈佛大學有專門的資助項目辦公室管理科研基金，建立了一整套較為完備的管理規(guī)章制度體系和較為系統(tǒng)的定期培訓制度，為科研管理人員提供了大量豐富的在線培訓資源，這些值得我們學習和借鑒。

另外，具有操作性的配套政策和監(jiān)督政策也應該抓緊出臺，并且針對不同類型的科研課題能夠采用的具體比例給出指導意見，改革科研經費的預算編報方法使其更具有可操作性，最終的目的是使良好的政策能夠具體得到落實。

（五）提高審計效率，統(tǒng)籌外部審計

美國政府采用單一審計的辦法，在很大程度上減輕了審計過程中的無效率等問題。我國也應該借鑒美國的經驗，對轉移支付審計采用統(tǒng)一的審計方法，統(tǒng)一審計時間和審計項目，避免對有些項目進行多次審計?！秵我粚徲嫹ò浮诽嵝盐覀冴P注統(tǒng)籌外部審計，在避免多次重復審計的同時，充分發(fā)揮內部審計和外部審計的作用。

除上述針對科研經費分配和管理的政策建議外，擴展經費來源也需要考慮，我國應該做到競爭性與非競爭性科研基金并重，政府、高校應該為企業(yè)、非政府組織對于科研的捐贈創(chuàng)造便利條件，拓寬科研經費來源。這樣才能夠最大程度地分散風險，使得以上的五種規(guī)范和改進科研經費使用及管理效率的方法真正發(fā)揮作用?！?/p>

【參考文獻】

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因此，一方面我們應該減少對人員經費的限制，使激勵科研的因素得以發(fā)揮作用。目前我國已經通過設定“績效支出”調動科研團隊的積極性，但是5%的限制是否科學和有效還有待觀察，且績效支出的發(fā)放時間與考核時間存在矛盾。另一方面，也應該思考現(xiàn)有的工資模式是否應該與科研項目掛鉤，使科研人員合法取得科研項目的收益。

（四）建立健全科研管理內部控制

應強化科研、財務等管理部門在科研經費管理中的作用。目前國內已經有學者提出要提高科研項目的管理費、績效支出等，但是提高金額是一方面，如果管理跟不上，造成的浪費和腐敗的問題將是更嚴重的。不同的項目管理政策應該具有差異化，不能一刀切。同時，應做好源頭審核。國內高校應整合資源，建立全面風險管理體系，從科研項目管理的內在要求出發(fā)，設置相關職能機構或者安排相關負責人，定期開展審計。比如哈佛大學有專門的資助項目辦公室管理科研基金，建立了一整套較為完備的管理規(guī)章制度體系和較為系統(tǒng)的定期培訓制度，為科研管理人員提供了大量豐富的在線培訓資源，這些值得我們學習和借鑒。

另外，具有操作性的配套政策和監(jiān)督政策也應該抓緊出臺，并且針對不同類型的科研課題能夠采用的具體比例給出指導意見，改革科研經費的預算編報方法使其更具有可操作性，最終的目的是使良好的政策能夠具體得到落實。

（五）提高審計效率，統(tǒng)籌外部審計

美國政府采用單一審計的辦法，在很大程度上減輕了審計過程中的無效率等問題。我國也應該借鑒美國的經驗，對轉移支付審計采用統(tǒng)一的審計方法，統(tǒng)一審計時間和審計項目，避免對有些項目進行多次審計。《單一審計法案》提醒我們關注統(tǒng)籌外部審計，在避免多次重復審計的同時，充分發(fā)揮內部審計和外部審計的作用。

除上述針對科研經費分配和管理的政策建議外，擴展經費來源也需要考慮，我國應該做到競爭性與非競爭性科研基金并重，政府、高校應該為企業(yè)、非政府組織對于科研的捐贈創(chuàng)造便利條件，拓寬科研經費來源。這樣才能夠最大程度地分散風險，使得以上的五種規(guī)范和改進科研經費使用及管理效率的方法真正發(fā)揮作用?！?/p>

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因此，一方面我們應該減少對人員經費的限制，使激勵科研的因素得以發(fā)揮作用。目前我國已經通過設定“績效支出”調動科研團隊的積極性，但是5%的限制是否科學和有效還有待觀察，且績效支出的發(fā)放時間與考核時間存在矛盾。另一方面，也應該思考現(xiàn)有的工資模式是否應該與科研項目掛鉤，使科研人員合法取得科研項目的收益。

（四）建立健全科研管理內部控制

應強化科研、財務等管理部門在科研經費管理中的作用。目前國內已經有學者提出要提高科研項目的管理費、績效支出等，但是提高金額是一方面，如果管理跟不上，造成的浪費和腐敗的問題將是更嚴重的。不同的項目管理政策應該具有差異化，不能一刀切。同時，應做好源頭審核。國內高校應整合資源，建立全面風險管理體系，從科研項目管理的內在要求出發(fā)，設置相關職能機構或者安排相關負責人，定期開展審計。比如哈佛大學有專門的資助項目辦公室管理科研基金，建立了一整套較為完備的管理規(guī)章制度體系和較為系統(tǒng)的定期培訓制度，為科研管理人員提供了大量豐富的在線培訓資源，這些值得我們學習和借鑒。

另外，具有操作性的配套政策和監(jiān)督政策也應該抓緊出臺，并且針對不同類型的科研課題能夠采用的具體比例給出指導意見，改革科研經費的預算編報方法使其更具有可操作性，最終的目的是使良好的政策能夠具體得到落實。

（五）提高審計效率，統(tǒng)籌外部審計

美國政府采用單一審計的辦法，在很大程度上減輕了審計過程中的無效率等問題。我國也應該借鑒美國的經驗，對轉移支付審計采用統(tǒng)一的審計方法，統(tǒng)一審計時間和審計項目，避免對有些項目進行多次審計?！秵我粚徲嫹ò浮诽嵝盐覀冴P注統(tǒng)籌外部審計，在避免多次重復審計的同時，充分發(fā)揮內部審計和外部審計的作用。

除上述針對科研經費分配和管理的政策建議外，擴展經費來源也需要考慮，我國應該做到競爭性與非競爭性科研基金并重，政府、高校應該為企業(yè)、非政府組織對于科研的捐贈創(chuàng)造便利條件，拓寬科研經費來源。這樣才能夠最大程度地分散風險，使得以上的五種規(guī)范和改進科研經費使用及管理效率的方法真正發(fā)揮作用?！?/p>

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