湖北第二師范學(xué)院 夏仕平 柯美錄

國內(nèi)外扶持科技型中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的財政政策體系比較研究*

湖北第二師范學(xué)院 夏仕平 柯美錄

科技型中小企業(yè)是一國科技創(chuàng)新的動力源，其憑借科技創(chuàng)新能力、科技成果轉(zhuǎn)化能力以及強大的就業(yè)吸收能力，在推動社會科學(xué)技術(shù)發(fā)展和保持整個社會穩(wěn)定的方面起著基礎(chǔ)性的作用。然而因其成長過程中固有的技術(shù)風(fēng)險、市場風(fēng)險等不確定因素，使逐利性資本對其望而卻步。為矯正這一市場失靈現(xiàn)象，各國中央政府或地方政府紛紛伸出“有形之手”，出臺了一系列政策，扶持本國或本地科技型中小企業(yè)的發(fā)展，財政政策在整個政策體系中居于核心地位。

一、國內(nèi)外扶持科技型中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的財政政策體系比較

通過文獻(xiàn)分析，目前國外沒有統(tǒng)一的科技型中小企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，不過財政對中小企業(yè)的創(chuàng)新行為支持的政策體系是清晰的。從體系的總體構(gòu)架上看，大致包括：直接撥款資助、貸款擔(dān)保、貸款貼息、權(quán)益投資和稅收優(yōu)惠等。

(一)直接撥款資助。

直接撥款資助一般圍繞某一國家或地區(qū)的中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)轉(zhuǎn)移、技術(shù)推廣等計劃展開。主要用于中小企業(yè)的研發(fā)、創(chuàng)新活動的資助，其目的是鼓勵創(chuàng)新，幫助解決企業(yè)在研發(fā)階段所遇到的資金緊缺問題。如美國小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃(SBIR)和小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移研究計劃(STTR)，加拿大產(chǎn)業(yè)研究支持計劃(IRAP)，法國企業(yè)創(chuàng)新計劃和創(chuàng)新企業(yè)項目競賽計劃，英國小企業(yè)研究計劃(SMART)和聯(lián)系計劃(LINK)，德國中小企業(yè)創(chuàng)新能力促進(jìn)計劃(PROINNO)等都主要采取這種方式。以美國為例，美國小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃(SBIR)，主要支持中小企業(yè)參與聯(lián)邦研究與開發(fā)計劃，支持企業(yè)起步或開發(fā)階段的創(chuàng)新活動。無償資助分三個階段實施，第一階段資助新技術(shù)研究，資助額最高10萬美元，期限為6個月；第二階段資助第一階段有潛力項目，資助額最高75萬美元，期限1～2年；第三階段商業(yè)化階段，SBIR不直接資助。美國小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移研究計劃(STTR)主要支持促進(jìn)中小企業(yè)與非營利研究機構(gòu)間的合作，支持研究機構(gòu)向中小企業(yè)的技術(shù)轉(zhuǎn)移項目，要求合作雙方共同申請。采取無償支持方式，也分三個階段進(jìn)行，第一階段資助企業(yè)的技術(shù)研發(fā)，最高資助額10萬美元，期限一年；第二階段資助項目來自第一階段，最高資助額50萬美元，期限可到兩年；第三階段研究成果市場化階段，STTR不直接資助。我國也有與上述國家類似的資助計劃，資助方向大致相同。如星火計劃、火炬計劃、科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金和科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等。

(二)信用擔(dān)保。

信用擔(dān)保是政府依托投資或擔(dān)保計劃為科技型中小企業(yè)創(chuàng)新融資提供支持的行為，旨在解決科技型中小企業(yè)融資難的問題。信用擔(dān)保中，政府可以直接為企業(yè)提供貸款擔(dān)保，也可以為貸款擔(dān)保機構(gòu)提供再擔(dān)保，也可以為風(fēng)險投資公司提供擔(dān)保。如美國、英國、日本、韓國和德國在財政政策體系中均有類似安排。以日本為例，日本設(shè)立的信用保證協(xié)會和中小企業(yè)信用保險公庫，采用地方擔(dān)保和政府再擔(dān)保的擔(dān)保兩種形式。首先在全國成立地方信用保證協(xié)會對中小企業(yè)擔(dān)保，然后再設(shè)立中小企業(yè)信用保險公庫，對保證協(xié)會再擔(dān)保，以此來增強中小企業(yè)從銀行融資的能力。我國從2006年起，中央財政在中小企業(yè)發(fā)展專項資金中也安排專門資金，對經(jīng)營管理規(guī)范、符合一定條件的擔(dān)保機構(gòu)開展的中小企業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)，按照擔(dān)保額的一定比例給予獎勵，并對擔(dān)保費低于銀行同期貸款基準(zhǔn)利率50%的業(yè)務(wù)給予一定比例的補助。

(三)財政貼息。

財政貼息主要有兩種方式：一是財政將貼息資金直接撥付給受益企業(yè)；二是財政將貼息資金撥付給貸款銀行，由貸款銀行以政策性優(yōu)惠利率向企業(yè)提供貸款，受益企業(yè)按照實際發(fā)生的利率計算和確認(rèn)利息費用。德國、法國、日本等國家是采用貼息貸款方式較多的國家。如德國1989～1994年設(shè)立了“新創(chuàng)立高技術(shù)企業(yè)風(fēng)險投資實驗計劃”，由德意志銀行向新創(chuàng)立的中小企業(yè)提供低息貸款，聯(lián)邦政府為貸款提供風(fēng)險擔(dān)保和支付利息，以幫助中小企業(yè)解決創(chuàng)業(yè)遇到的經(jīng)費困難。我國科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金和科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金也有類似做法。如科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金貸款貼息，就是對已具有一定水平、規(guī)模和效益的創(chuàng)新項目原則上采取貼息方式支持其使用銀行貸款，一般按貸款額年利息的50%～100%給予補貼，支持其擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。

(四)權(quán)益性投資。

權(quán)益性投資是一種政府行為的風(fēng)險投資，由政府設(shè)立風(fēng)險基金或政府與私人機構(gòu)共同出資組建風(fēng)險投資機構(gòu)，重點支持處于種子期和初創(chuàng)期的科技型中小企業(yè)。如加拿大國有發(fā)展銀行(BDC)、英國RVCF基金、新加坡技術(shù)開發(fā)基金、德國高技術(shù)小企業(yè)風(fēng)險投資計劃(BTU)和德國聯(lián)合投資計劃(BJTU)、法國種子基金等采取了此種方式。以法國為例，法國設(shè)立種子基金，向國家科技成果推廣署認(rèn)定的創(chuàng)新企業(yè)提供啟動資金，財政投入20%基金資本，銀行投入25%，私人資本必須占1/3以上。投入的種子資金最長12年，通過向其他基金轉(zhuǎn)讓、上市或被大集團(tuán)收購等方式退出。我國科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金和科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金也有類似的安排，采取兩種方式進(jìn)行權(quán)益性投資。第一種方式是階段參股，即引導(dǎo)基金向創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)參股，并按事先約定的條件，在一定期限內(nèi)推出；第二種支持方式是跟進(jìn)投資。即引導(dǎo)基金與創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)共同投資于初創(chuàng)期中小企業(yè)。

(五)稅收優(yōu)惠。

這是國家調(diào)控經(jīng)濟(jì)行為的重要手段之一，在整個財政政策體系中具有十分重要的意義。美國、英國、法國、日本、加拿大、韓國等稅收優(yōu)惠體系比較完整，有較多可供借鑒的地方。如法國、日本的研發(fā)經(jīng)費向前結(jié)轉(zhuǎn)，美國、加拿大研發(fā)經(jīng)費向后結(jié)轉(zhuǎn)，韓國提取自主研發(fā)準(zhǔn)備金，美國、馬來西亞給予再投資稅收減免，美國、英國、德國、日本、加拿大、澳大利亞的企業(yè)年金稅收抵扣，西班牙、馬來西亞、韓國的員工教育經(jīng)費稅前抵免，都比較有特色。我國的稅收優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在：研究開發(fā)費用所得稅前的加計扣除，研發(fā)的儀器設(shè)備加速折舊，高新技術(shù)企業(yè)的稅率優(yōu)惠，信用擔(dān)保機構(gòu)、科技園、孵化器的營業(yè)稅、所得稅、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的減免，捐贈的企業(yè)所得稅稅前扣除等。

二、比較小結(jié)與借鑒

從國內(nèi)外扶持科技型中小企業(yè)創(chuàng)新的財政政策體系比較可以看出，我國支持科技型中小企業(yè)創(chuàng)新的財政政策體系借鑒了國外的一些做法，體系比較完整，只是在體系保障、制度安排上有差異。需要加強立法，完善細(xì)節(jié)，增強財政政策支持的剛性。具體建議如下：

(一)完善立法，提高對科技型中小企業(yè)支持的持續(xù)性和保障性。

“立法先行”是發(fā)達(dá)國家支持和規(guī)范科技型中小企業(yè)發(fā)展的重要舉措，也是財政政策體系的支撐和保證。美國、日本、加拿大、韓國等都有專門的立法，且立法層次比較清晰。通過基本法立法，明確了科技型中小企業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃，使支持科技型中小企業(yè)的發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略層面，增強了對科技型中小企業(yè)支持的剛性。通過對知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、科技成果轉(zhuǎn)化等技術(shù)創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)立法，保障了參與技術(shù)創(chuàng)新活動的個人和機構(gòu)的權(quán)益，為科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新提供了良好的市場環(huán)境，通過對各項標(biāo)準(zhǔn)給予明確的規(guī)定，對各項政策的執(zhí)行進(jìn)行全面的監(jiān)督，確保了法律法規(guī)能夠落到實處,得到不折不扣的執(zhí)行。通過對法律、法規(guī)的補充完善，明確了相關(guān)支持政策的實施對象、實施程序和實施辦法，使各項政策能夠相互銜接，具有可執(zhí)行性和可操作性。我國對中小企業(yè)(包括科技型中小企業(yè))的立法較少，目前我國除了《中小企業(yè)法》是專門支持中小企業(yè)的立法以外，其他法律都是適用于所有企業(yè)的普遍立法，造成我國缺少適合中小企業(yè)，特別是科技型中小企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和在技術(shù)創(chuàng)新中有特殊作用的專業(yè)法律。而且從法律內(nèi)容來看，《中小企業(yè)法》只是從整體框架上提出促進(jìn)中小企業(yè)和科技型中小企業(yè)發(fā)展的原則性、指導(dǎo)性的政策思路，在具體實踐中缺乏明確的使用標(biāo)準(zhǔn)，也沒有與之配套的實施細(xì)則，各種財稅政策零散分布在各法規(guī)和部門的文件里，造成法律在實踐中缺乏約束力，法律條文的規(guī)定難以得到有效落實。就科技型中小企業(yè)而言，目前也沒有明確的界定，從有關(guān)省、市、自治區(qū)出臺的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)來看，差異較大。建立和完善財政支持科技型中小企業(yè)法律體系十分必要。一是要以《中小企業(yè)法》和《科技進(jìn)步法》為基礎(chǔ)，制定支持科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的專門法律，明確科技型中小企業(yè)的法律地位，規(guī)范政府和市場行為；二是要完善反壟斷和公平競爭方面的法律法規(guī)，保護(hù)科技型中小企業(yè)參與市場競爭的公平環(huán)境；三是要完善財稅政策支持科技型中小企業(yè)相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章，細(xì)化財政貼息、財政補貼、稅收優(yōu)惠、政府采購等政策措施；四是要完善融資方面的法律、法規(guī)和規(guī)章，為科技型中小企業(yè)的融資提供有力的法律保障。

(二)設(shè)立管理全部科技預(yù)算和協(xié)調(diào)各政府部門的科技工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。

合理和必要的管理機構(gòu)，是財政政策體系有序運行和有效運行的保障。如美國于1993年成立國家科技委員會，總統(tǒng)、副總統(tǒng)分別任主席和副主席。其下設(shè)9個專業(yè)委員會，分別負(fù)責(zé)全國科研、技術(shù)開發(fā)等事務(wù)。同時，又建立科學(xué)技術(shù)顧問委員會，為國家科技政策提供咨詢和建議，日本于2001年設(shè)立綜合科學(xué)技術(shù)會議，由內(nèi)閣總理大臣擔(dān)任主席，其他成員包括科學(xué)技術(shù)政策擔(dān)當(dāng)大臣、文部科學(xué)省大臣、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省大臣、財務(wù)省大臣等及各領(lǐng)域的專家共14人，打破了部門壁壘，擴(kuò)大了科技管理的范圍和權(quán)限。在我國科技部是科技宏觀管理部門，負(fù)責(zé)科技政策的制定和實施，但可列支科技支出預(yù)算的一級預(yù)算單位有科技部、中科院、教育部、國家發(fā)改委、工信部等十多個，呈多頭管理格局。這種多頭管理不僅分散了科技資金，加劇了科技型中小企業(yè)獲得財政資金支持的難度。而且部門間缺乏協(xié)調(diào)機制，使政府促進(jìn)科技型中小企業(yè)發(fā)展的科技政策的實施效果大打折扣，影響了科技型中小企業(yè)的發(fā)展。因此，設(shè)立管理全部科技預(yù)算和協(xié)調(diào)各政府部門的科技工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)十分必要。

(三)提高財政科技性支出比重；逐步降低技術(shù)創(chuàng)新基金中無償資助的比重，加大技術(shù)創(chuàng)新基金中貸款貼息、信用擔(dān)保、風(fēng)險投資的比重。

我國科技性財政支出占財政支出總額的比重，2007～2011年維持在4%以上，但從2012年開始下滑，2013年只有3.62%。過去只是絕對量偏小，現(xiàn)在相對量也下滑了，無論從中小企業(yè)的角度，還是科技型中小企業(yè)的角度，這種趨勢會弱化財政支持的力度。另外我國從1999年設(shè)立技術(shù)創(chuàng)新基金，至今已有15個年頭了，財政無償資助的比例一直在90%以上，2013年有所降低。貸款貼息比重過小，并有逐步降低的趨勢，資本金投入雖有較大增長，但比重仍不高。如果長此以往，將導(dǎo)致財政資金缺乏效率，增強企業(yè)對政府資助的依賴性。2011～2013年技術(shù)創(chuàng)新基金中各類資助方式占資助總額的比重見表1。

表1 2011～2013年技術(shù)創(chuàng)新基金中各類資助方式占資助總額的比重 %

資料來源：根據(jù)科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金官網(wǎng)數(shù)據(jù)整理，http://www.innofund.gov.cn/。

(四)明確政府在創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的定位，靈活運用引導(dǎo)基金的各種運作模式。

創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的設(shè)立主要是為了引導(dǎo)社會資本進(jìn)入市場，為處于種子期和起步期的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)提供資金支持。從國際參股基金運作來看，政府出資比例最好控制在50%以下，才能更好地發(fā)揮引導(dǎo)社會資本進(jìn)入創(chuàng)投企業(yè)的作用。然而，我國的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政府出資比例一般在60%左右，并且行政干預(yù)過多，不利于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的發(fā)揮。因此，在引導(dǎo)基金的發(fā)展中政府應(yīng)該明確其角色定位，即引導(dǎo)作用，而不應(yīng)干預(yù)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的具體經(jīng)營，也不應(yīng)過多地干預(yù)引導(dǎo)基金的運作。政府應(yīng)認(rèn)真落實階段參股、跟進(jìn)投資、風(fēng)險補助和投資保障的投入方式，增加償還性資助，政府購買服務(wù)等方式，充分發(fā)揮國家財政資金的引導(dǎo)放大作用。

(五)加大稅收優(yōu)惠政策的政策導(dǎo)向力度，完善稅收優(yōu)惠體系。

略)

*湖北省科技支撐計劃項目軟件科學(xué)研究成果之一，項目編號：2014BDF085。