■杜一薇 寧波大學(xué)法學(xué)院

摘 要：本文首先從理論角度探討召回制度設(shè)立的原因。通過比較2012年頒布的《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例》和2004年《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例》，探討《條例》的立法進(jìn)步之處以及立法背后的法律原理，再提出進(jìn)一步完善的建議。

關(guān)鍵詞：缺陷汽車產(chǎn)品；召回制度；《規(guī)定》；《條例》

自2004年《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例》實(shí)施，我國正式在立法上確立了缺陷汽車的召回制度。然而，無論是在立法層級還是法律的內(nèi)容方面，均存在著不足，這直接制約了召回制度應(yīng)有作用的發(fā)揮。因此，國務(wù)院于2012年頒布《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例》，這標(biāo)志著汽車領(lǐng)域的召回制度正在逐步借鑒國外經(jīng)驗(yàn)和結(jié)合國內(nèi)實(shí)際情況下走向完善。

一、召回制度設(shè)立之必要

召回制度的最大特點(diǎn)，在于其并非是調(diào)整平等主體關(guān)系的法律制度，而是建立在國家干預(yù)之上，是經(jīng)濟(jì)法這一部門法的一項(xiàng)特有制度。它體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法的一般價(jià)值：即對弱勢群體的傾斜保護(hù)和對社會整體經(jīng)濟(jì)秩序的規(guī)制調(diào)控。

召回制度是典型的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度，但除此之外，現(xiàn)代社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展賦予了其更大的調(diào)節(jié)功能。

首先，高額的召回費(fèi)用能夠促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)管理和規(guī)范生產(chǎn)。其次，它能夠規(guī)范市場競爭秩序，遏制“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象的蔓延。最后，該制度能在一定程度上調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)。

從我國汽車業(yè)現(xiàn)狀而言，雖然自主品牌汽車發(fā)展勢頭強(qiáng)盛，但同國外汽車相比，仍然有很多弊端。譬如：汽車質(zhì)量上仍有差距，主要表現(xiàn)在零部件質(zhì)量和裝配質(zhì)量；車內(nèi)環(huán)境污染嚴(yán)重，損害人體健康；同時(shí)汽車產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亦不合理。因此，完善我國的缺陷汽車產(chǎn)品召回制度，勢在必行。

二、與《規(guī)定》想比，《條例》的進(jìn)步之處

新出臺的《條例》同2004年的《規(guī)定》想比，在以下幾方面進(jìn)行了修改與完善：

1.法律層級提高

2004的《規(guī)定》是由國家質(zhì)檢總局、發(fā)改委、商務(wù)部、海關(guān)總署聯(lián)合發(fā)布，從法律淵源而言，其屬于部門規(guī)章，效力較低，缺乏權(quán)威性。由于汽車產(chǎn)品生產(chǎn)消費(fèi)過程中會涉及稅務(wù)、工商等其他部門，一旦《規(guī)定》與其它部門的規(guī)定相沖突，則會由于雙方均為同一層級的法律淵源，而使得《規(guī)定》的適用范圍受到限制。

而新《條例》則是國務(wù)院制定的法律文件，其作為行政法規(guī)，法律地位僅次于憲法和法律。顯然，當(dāng)其它部門規(guī)章和它有不同規(guī)定時(shí)，會因?yàn)樾ЯΦ膶蛹壍投鴥?yōu)先適用《條例》。這大大增強(qiáng)了缺陷汽車產(chǎn)品召回制度的權(quán)威性和規(guī)制性。

2.召回程序的調(diào)整

2004年《規(guī)定》特設(shè)一章規(guī)定主動(dòng)召回程序，而在新《條例》中，通篇?jiǎng)t不再出現(xiàn)“主動(dòng)召回”字眼。而僅在第八條中規(guī)定：對缺陷汽車產(chǎn)品，生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)依照本條例全部召回；生產(chǎn)者未實(shí)施召回的，國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)依照本條例責(zé)令其召回。當(dāng)然，從該條分析來看，雖然“主動(dòng)召回”概念不再出現(xiàn)，“生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)依照本條例全部召回”仍可理解為生產(chǎn)者基于自身考慮，在質(zhì)監(jiān)部門強(qiáng)制之前事實(shí)的召回為“主動(dòng)召回”。

但是，法律淡化“主動(dòng)召回”概念，顯然是有其立法考量的?？v觀國外，美國的召回程序分為一般召回程序和簡易召回程序（Fast Track Program）。其簡易召回程序是指如果企業(yè)主動(dòng)向美國消費(fèi)品安全委員會報(bào)告其產(chǎn)品的潛在缺陷，并在此后20個(gè)工作日內(nèi)自愿與美國消費(fèi)品安全委員會合作，提交并執(zhí)行合乎美國消費(fèi)品安全委員會要求的召回計(jì)劃，美國消費(fèi)品安全委員會的工作人員便可以不作出“實(shí)質(zhì)性產(chǎn)品危害”的結(jié)論。并且從實(shí)踐而言，美國將近一半的產(chǎn)品召回是通過簡易程序?qū)崿F(xiàn)的。

而反觀我國，2004年《規(guī)定》實(shí)施以來，我國汽車主動(dòng)召回卻數(shù)量有限。這其中有很多原因，高昂的召回費(fèi)用使得企業(yè)望而卻步，轉(zhuǎn)而通過以“優(yōu)惠服務(wù)”的名目悄悄派遣技術(shù)人員解決汽車缺陷問題，甚至與消費(fèi)者“私了”等，來企圖避免召回。生產(chǎn)者的召回意識不高亦為重要原因。雖然主動(dòng)召回從長遠(yuǎn)而言，是有利于社會整理效率的提高，也有助于廠商樹立良好的企業(yè)形象，但在目前，我國的實(shí)際環(huán)境卻使“主動(dòng)召回”機(jī)制作用有限，形同虛設(shè)。

因此，新《條例》淡化“主動(dòng)召回”的說法，能夠體現(xiàn)其立法考量：即首先確保存在缺陷的汽車產(chǎn)品能夠召回，而這主要還是通過質(zhì)檢總局的介入來實(shí)現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，確保國產(chǎn)汽車和進(jìn)口汽車的質(zhì)量，維護(hù)消費(fèi)者的安全權(quán)等權(quán)益。隨著我國汽車產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展和改革、生產(chǎn)商責(zé)任意識的加強(qiáng)以及未來我國汽車邁向國際市場的前景，在那種情況之下在重提“主動(dòng)召回”制度并予以一定的激勵(lì)措施，勢必會起到更好的實(shí)際效果。

3.監(jiān)管者職責(zé)的進(jìn)一步確定和細(xì)化

由于召回制度是國家干預(yù)的體現(xiàn)，監(jiān)管部門的職責(zé)和義務(wù)在召回制度的體系構(gòu)建中起到了舉足輕重的作用。然而公權(quán)力若沒有法律依據(jù)，或者導(dǎo)致職責(zé)的缺失，或者導(dǎo)致權(quán)力的濫用。政府行為應(yīng)當(dāng)遵從“法無規(guī)定則不可為”的理念，因此，立法明確規(guī)定監(jiān)管者的職責(zé)權(quán)限很有必要。

從比較法角度和召回制度應(yīng)有之義而言，監(jiān)管者的職責(zé)需要履行以下職責(zé)：調(diào)查缺陷、責(zé)令召回、過程監(jiān)督、信息公布和管理。

《條例》在規(guī)定質(zhì)監(jiān)部門展開缺陷調(diào)查時(shí)，可以進(jìn)入生產(chǎn)生產(chǎn)者、經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營場所進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查，查閱、復(fù)制相關(guān)資料和記錄，向相關(guān)人員了解。同《規(guī)定》相比，它明確了監(jiān)管者的行為方式，使得質(zhì)監(jiān)部門的調(diào)查活動(dòng)有法可循。同時(shí)，也限制了質(zhì)監(jiān)部門通過法未規(guī)定的其他途徑來擴(kuò)張其權(quán)力。

《條例》在信息公布和管理上規(guī)定了多個(gè)部門之間的“共享機(jī)制”，這是本次立法的一大特色。由于我國很多行政機(jī)關(guān)在實(shí)際履行職責(zé)時(shí)存在一定的職權(quán)交叉，各自為政的后果會使得管理混亂。不同于食品、藥品等，汽車產(chǎn)業(yè)因其復(fù)雜性會涉及到很多部門的監(jiān)管，如質(zhì)監(jiān)部門、交通管理部門、工商部門等等。而“共享機(jī)制”的成立，可以有效的加強(qiáng)各部門之間的溝通和信息交流，降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法質(zhì)量，更使得缺陷汽車產(chǎn)品的召回制度在實(shí)際操作中增強(qiáng)了可行性。

信息公布和管理上，《條例》相比較《規(guī)定》的另一進(jìn)步，就在于明確生產(chǎn)者向質(zhì)監(jiān)部門上報(bào)備案的內(nèi)容，這有利于監(jiān)管部門有效監(jiān)督，同時(shí)也為施加對生產(chǎn)者的處罰建立依據(jù)。

另外，在召回過程的監(jiān)督方面，《條例》規(guī)定了“組織與生產(chǎn)者無利害關(guān)系的專家對生產(chǎn)者消除缺陷的效果進(jìn)行評估”。中立與公正是評估機(jī)構(gòu)的應(yīng)有之義，而目前得到質(zhì)檢總局認(rèn)可、有能力進(jìn)行43項(xiàng)汽車強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)的幾家質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，均與制造商有隸屬關(guān)系。這會使得評估結(jié)果大打折扣。

4.罰則加重

2004年《規(guī)定》的作用有限，很大一部分原因在于懲罰過輕。根據(jù)《規(guī)定》第41條和42條，罰款最高只有3萬元。而且對于處罰情形規(guī)定不夠詳細(xì)。

針對這些缺陷，《條例》在罰則上做出了很大調(diào)整：

首先，處罰情形分類，并根據(jù)不同的情形，規(guī)定不同數(shù)額的罰款。

其次，罰款程度總體加重，出了規(guī)定絕對數(shù)額：最高可罰款100萬之外，還規(guī)定了比例數(shù)額：處缺陷汽車產(chǎn)品貨值金額1%以上10%以下的罰款。明顯體現(xiàn)了懲罰性賠償?shù)奶卣?。懲罰性賠償制度作為經(jīng)濟(jì)法中特有的責(zé)任形式，為很多國家在產(chǎn)品責(zé)任制度中所采納。例如美國的《統(tǒng)一產(chǎn)品責(zé)任示范法》。通過懲罰性賠償，可以給生產(chǎn)者以有效的威懾和警示作用，促進(jìn)其改善生產(chǎn)管理，提高汽車產(chǎn)品質(zhì)量，以更好實(shí)現(xiàn)召回制度的事先預(yù)防作用以及時(shí)候彌補(bǔ)效果。

最后，《條例》規(guī)定生產(chǎn)者不因召回而免除其他法律責(zé)任。

總之，通過明顯加重的處罰規(guī)定，《條例》必然是生產(chǎn)者意識到，召回不再是可有可無的“雞肋”，不再是可以僥幸逃脫的“枷鎖”，而變成一種具有高度懲處性質(zhì)的鞭策。

三、不足與完善之建議

當(dāng)然，若是從世界范圍內(nèi)看，新《條例》依舊存在著不足之處，因此，希望在《條例》已有框架基礎(chǔ)上在提出一些建議，使得缺陷汽車產(chǎn)品召回制度不斷完善，并且成為一種有效的模式為其他缺陷產(chǎn)品的召回提供借鑒。

1.制訂認(rèn)定缺陷的標(biāo)準(zhǔn)

《條例》第3條定義了“缺陷”內(nèi)涵，其核心是“不合理的危險(xiǎn)”，危險(xiǎn)屬于較為抽象的表述。而在該概念中，認(rèn)定“危險(xiǎn)”的“國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”則成為了至關(guān)重要的因素。然而《條例》中卻未對這些標(biāo)準(zhǔn)做出進(jìn)一步界定。而“目前我國汽車標(biāo)準(zhǔn)體系不完善，而且大多是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，缺乏強(qiáng)制性”。 因此，可以借鑒類似美國的做法，授權(quán)交通管理部門指定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，以確保標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性和全國覆蓋性。

2.適當(dāng)考慮環(huán)保因素

當(dāng)汽車的使用超過一定標(biāo)準(zhǔn)而對環(huán)境導(dǎo)致污染時(shí)，也應(yīng)該被認(rèn)定為產(chǎn)品存在缺陷。這在美國、日本等國家已成為現(xiàn)實(shí)。例如，美國環(huán)境局通過《大氣清潔法》監(jiān)控機(jī)動(dòng)車的排放。而我國的立法，無論是2004年的《規(guī)定》還是新出臺的《條例》，均對環(huán)境問題無所涉及。這恐怕是與我國國情相關(guān)。汽車產(chǎn)業(yè)的薄弱、自主研發(fā)能力的不足，如果過度強(qiáng)調(diào)環(huán)保因素會一定程度阻礙汽車的發(fā)展和競爭力。然而，這不應(yīng)當(dāng)是拒絕考慮環(huán)保因素的理由。立法具有導(dǎo)向作用，如果法律有所規(guī)定，則生廠商必然會引起一定程度的重視，進(jìn)而在其生產(chǎn)過程中改進(jìn)技術(shù)，研發(fā)新產(chǎn)品，以實(shí)現(xiàn)相關(guān)環(huán)保因素的要求，這不僅有助于保護(hù)環(huán)境，更能夠深化產(chǎn)業(yè)的調(diào)整和轉(zhuǎn)型。

因而，我認(rèn)為環(huán)境因素也因納入缺陷的范疇之內(nèi)，只是考慮到目前我國汽車產(chǎn)業(yè)實(shí)際情況，在對待這一類汽車產(chǎn)品缺陷時(shí)，不召回的罰則可略輕，從而起到引起生產(chǎn)者適當(dāng)注意的目的。待到汽車產(chǎn)業(yè)整體生產(chǎn)能力有所改善的情況之下，再度調(diào)整法律，加重罰則，使得環(huán)保因素真正成為考量缺陷的重要部分。以此，法律才能起到規(guī)制和指引的雙重功能。

3.完善信息披露制度

《條例》規(guī)定了應(yīng)當(dāng)建立缺陷汽車產(chǎn)品召回信息管理系統(tǒng)，并且要以便于公眾知曉的方式公布受理投訴的電話、電子郵箱和通信地址。我認(rèn)為，僅僅這樣的規(guī)定是不夠的，即應(yīng)當(dāng)制定具體細(xì)則來確保該召回信息管理系統(tǒng)能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)。而其中，對于該系統(tǒng)的管理很重要。只有加強(qiáng)管理、及時(shí)反饋，才能增加信息流動(dòng)的暢通性，提高公眾的參與積極性，進(jìn)而有效的監(jiān)管缺陷汽車產(chǎn)品。

首先，必須確定信息管理系統(tǒng)的管理者?；趪鴦?wù)院質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)全國缺陷汽車產(chǎn)品召回的監(jiān)督管理工作，因而可又其進(jìn)行管理。

其次，信息管理系統(tǒng)可謂分為內(nèi)外兩部分，《條例》雖有設(shè)計(jì)，但均不具體。

內(nèi)部系統(tǒng)，也就是《條例》規(guī)定的多部門之間的共享機(jī)制。但是，建立怎樣的共享機(jī)制，如何建立共享機(jī)制，這又是在《條例》生效之后所需進(jìn)一步要思考的內(nèi)容。而這些問題，可由國務(wù)院另行制定細(xì)則加以規(guī)定。

外部系統(tǒng)，則是監(jiān)管部門和公眾溝通的渠道。因此，系統(tǒng)管理者要及時(shí)處理公眾投訴信息。由于召回制度中的產(chǎn)品缺陷概念不同于一般產(chǎn)品瑕疵，其必須滿足“系統(tǒng)缺陷”，即同一批次、同一種產(chǎn)品普遍存在該不合理危險(xiǎn)時(shí)，方構(gòu)成缺陷。因此，分門別類管理以及認(rèn)定何種數(shù)量足以引起對汽車產(chǎn)品的缺陷評估，顯得尤為重要。此外，我覺得外部系統(tǒng)中應(yīng)設(shè)立兩項(xiàng)內(nèi)容：其一，法律咨詢與法律服務(wù)。很多消費(fèi)者的投訴可能是個(gè)別現(xiàn)象，在無法“觸發(fā)”召回機(jī)制之時(shí)，也應(yīng)保證其投訴得到合理的法律建議。其二，企業(yè)和質(zhì)監(jiān)部門聯(lián)合發(fā)布召回新聞。

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