審計處罰自由裁量權(quán)在合法性的前提下，是客觀存在的，但違背法律授權(quán)目的和意愿，處罰畸輕畸重等濫用審計處罰自由裁量權(quán)行為也造成了社會危害性，影響了審計的公信力。

一、審計處罰自由裁量權(quán)存在的主要形式、問題及原因

（一）審計處罰中自由裁量權(quán)存在的形式

審計處罰自由裁量權(quán)的表現(xiàn)形式

說明

1.事實認定 審計過程中查證、取證，以及確定違規(guī)違紀等方面存在一定程度的自由裁量權(quán)。

2.期限認定 法律法規(guī)規(guī)定了在一定時間范圍的處理處罰，本身就具有自由裁量的性質(zhì)。

3.審計處罰種類 審計處罰的形式包括通報、警告、沒收非法所得、罰款金額等多種自由裁量權(quán)。

4.違反具體行為性質(zhì) 我國法律法規(guī)中對事件的處理常常會有 “情節(jié)較重的”、“情節(jié)嚴重的”的表述，但界定標(biāo)準(zhǔn)具有一定的審計自由處罰權(quán)。

5.審計程序的選擇 審計處罰金額達到一定程度，可以選擇一定的審計程序。

6.處罰幅度 審計處罰自由裁量權(quán)在審計實踐中涉及最為廣泛，容易造成執(zhí)法人員的隨意性。

（二）審計處罰自由裁量權(quán)存在的主要問題

1．裁量主體的意識模糊。什么是自由裁量權(quán)，該怎樣正確行使，應(yīng)該遵循什么原則，希望解決什么問題，會造成什么影響等問題，可能大多數(shù)還是比較模糊的，容易導(dǎo)致裁量權(quán)的隨意性。

2．違法行使自由裁量權(quán)，處罰結(jié)果畸輕。主要表現(xiàn)在自由裁量范圍的下限以下作出處罰，對違反財經(jīng)紀律的行為起不到有效的懲戒作用。

3．審計處罰顯失公平和公正。前者指行政機關(guān)在同等條件下，對同等事實的處置過程中出現(xiàn)前后左右明顯不一致或截然相反的情形。后者是指行政機關(guān)在自由裁量時抱有不正當(dāng)?shù)哪康幕蛩叫钠?，在法定范圍、幅度?nèi)做出的違反社會普遍公認的一般標(biāo)準(zhǔn)的行為。表現(xiàn)在對不同被審計單位相同性質(zhì)的問題，處罰幅度不一致。

4．裁量權(quán)限過大，隨意變更處罰幅度和數(shù)額。包括在行使自由裁量權(quán)的行為方式、種類、幅度、時限的選擇上超越法律的限制性規(guī)定。表現(xiàn)在征求被審計單位意見的審計報告征求意見稿在適用自由裁量權(quán)提出處罰意見時，基本上是按上限提出處罰意見，而實際作出的處罰決定給予的處罰數(shù)額均比征求意見稿數(shù)額小，二者存在較大差異，處罰數(shù)額的變更存在隨意性。

5．裁量權(quán)的監(jiān)督相當(dāng)薄弱。對于審計處罰自由裁量權(quán)的監(jiān)督目前比較薄弱，這從審計機關(guān)目前實行的審計執(zhí)法責(zé)任追究情況，被審計單位向?qū)徲嫏C關(guān)提出的投訴、申請行政復(fù)議、提起行政訴訟的數(shù)量中可以得到一定的反映，基本沒有。

（三）審計處罰自由裁量權(quán)存在主要問題原因分析

1．法制不完善，審計處罰自由裁量權(quán)法規(guī)規(guī)定不統(tǒng)一。審計行政執(zhí)法中幾個常用法規(guī)對自由裁量權(quán)規(guī)定不統(tǒng)一，且幅度過大，造成審計機關(guān)和審計人員在審計處罰中自由裁量隨意性較大。

2．缺乏科學(xué)的審計處罰評價標(biāo)準(zhǔn)和體系。目前審計機關(guān)在審計處罰方面要求的最多的是程序一定要合法，適用法律法規(guī)一定要準(zhǔn)確，但對作出的審計處罰結(jié)果是否合理，卻沒有規(guī)定評價標(biāo)準(zhǔn)，而合理性原則也是自由裁量權(quán)重要原則之一，在法律法規(guī)賦予的自由裁量權(quán)幅度較大的情況下，合理性就顯得尤為重要。

3．現(xiàn)行法定審計管理體制對審計機關(guān)行使自由裁量權(quán)缺乏有效外部監(jiān)督。現(xiàn)行的審計管理體制是一種雙重管理體制，一方面，由于這種雙重的管理體制下審計機關(guān)的人事和經(jīng)費及主要審計工作要依賴于地方政府，上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的業(yè)務(wù)監(jiān)督處于一種只有責(zé)任沒有有效制約手段的狀況，導(dǎo)致審計系統(tǒng)內(nèi)部的審計執(zhí)法監(jiān)督軟弱。另一方面，凡涉及地方利益的審計處罰，或多或少會受地方政府干預(yù)，致使審計機關(guān)不能自主依法進行審計處罰。

4．審計人員的素質(zhì)有一定差距。審計機關(guān)成立30年來，雖然能力素質(zhì)有了大幅提高，但高標(biāo)準(zhǔn)衡量還有不少差距，在獨立、規(guī)范行使審計處罰自由裁量權(quán)方面還不能適應(yīng)需要。

二、規(guī)范審計處罰自由裁量權(quán)應(yīng)把握的主要問題

（一）法律目的。審計機關(guān)實施審計處罰自由裁量權(quán)要考慮處罰是否合乎法律目的，要以法律法規(guī)的立法目的和原則為指導(dǎo)，在法定的標(biāo)準(zhǔn)和幅度內(nèi)尋求一個最適宜的處罰幅度，避免導(dǎo)致濫用自由裁量權(quán)和內(nèi)容上不公正的審計處罰。

（二）平等對待原則。審計處罰自由裁量權(quán)要求的平等對待應(yīng)當(dāng)既包括不同場合的平等對待，也包括不同時間的平等對待。

（三）實施審計處罰必須以事實為依據(jù)，要考慮違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度，還要考慮處罰主體是否符合法律規(guī)定，其主觀方面是故意還是過失，審計違法行為一般是由故意行為所為。此外，從重、從輕、減輕或者免予處罰的，要有法定條件。

三、構(gòu)建規(guī)范審計處罰自由裁量權(quán)的制度體系

（一）完善立法控制。審計處罰自由裁量權(quán)來源于立法機關(guān)的授權(quán)，立法機關(guān)依據(jù)法定的立法權(quán)限和程序予以授權(quán)，是審計機關(guān)取得處罰自由裁量權(quán)的唯一渠道，因此，完善立法控制是規(guī)制審計處罰自由裁量權(quán)的第一道防線，也是從源頭上防止審計處罰自由裁量權(quán)濫用的緊迫需求，對此立法機關(guān)應(yīng)在立法時要適度授予處罰自由裁量權(quán)，盡可能收縮處罰自由裁量權(quán)，防止此類權(quán)限無限制擴大化的傾向；對經(jīng)論證必須設(shè)定的處罰自由裁量權(quán)，應(yīng)對其行使的條件、范圍、幅度等最大限度地作出準(zhǔn)確、科學(xué)的規(guī)定。

（二）完善審計層級監(jiān)督機制。國務(wù)院《全面推進依法行政決定》關(guān)于“切實加強行政系統(tǒng)內(nèi)部的層次監(jiān)督”和《全面推進依法行政實施綱要》中關(guān)于“創(chuàng)新層級監(jiān)督新機制”的要求，說明建立健全審計機關(guān)內(nèi)部經(jīng)常性的層級監(jiān)督機制十分必要。對審計機關(guān)實施處罰自由裁量權(quán)的監(jiān)督控制，從程序設(shè)計層面上講，應(yīng)當(dāng)建立或者完善處罰信息公開、處罰理由說明、回避、案卷評議、重大案卷備案審查等制度，探索建立審罰分離制度。

（三）完善審計責(zé)任追究制度。建立和完善審計項目質(zhì)量和執(zhí)法過錯責(zé)任制度是規(guī)范審計行為，提高依法審計水平和審計項目質(zhì)量的重要保障。審計機關(guān)應(yīng)沿著“責(zé)任界定--責(zé)任認定--責(zé)任追究--責(zé)任落實”的邏輯順序，構(gòu)建懲治濫用審計處罰自由裁量權(quán)行為的“問責(zé)鏈條”。審計責(zé)任追究核心是把各類法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的審計機關(guān)的職權(quán)統(tǒng)一視為職責(zé)，以責(zé)任制約權(quán)力，體現(xiàn)了審計執(zhí)法主體權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。

（四）制定審計處罰自由裁量權(quán)的行使細則。從國內(nèi)外規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的實踐看，審計機關(guān)制定審計處罰自由裁量權(quán)的行使細則，細化、量化后的處罰基準(zhǔn)以及不確定概念的界定等，對于控制審計處罰自由裁量權(quán)的運用具有重要的意義。細則的制定，是限制審計處罰自由裁量權(quán)的空間，減少執(zhí)法者的隨意性，防止權(quán)力濫用和專橫執(zhí)法的重要途徑，對于避免審計處罰自由裁量前后不一和專橫非常有效。鑒于行使細則的普遍適用性，應(yīng)當(dāng)規(guī)定行使細則以規(guī)章為載體，并在創(chuàng)制過程中為避免角色沖突的缺陷，確立擴大管理相對人廣泛參與，甚至司法機關(guān)適度介入的制度設(shè)計等。

（五）建立遵循先例制度。雖然我國不存在司法判例制度，但是在行政領(lǐng)域，為防止不一致的裁量，在一定范圍和程度內(nèi)統(tǒng)一行政裁量的方式和內(nèi)容，避免因法律不完備或法規(guī)復(fù)雜性導(dǎo)致適用困難時出現(xiàn)太多的時間和地區(qū)差異，建立遵循先例制度是有益的探索。因此，上級審計機關(guān)可將本級范圍內(nèi)的典型案例進行匯總歸納，以利于基層審計機關(guān)在具體執(zhí)法中對比參閱。基層審計機關(guān)在參閱當(dāng)中具體應(yīng)該考慮：第一，相同情況是否平等對待；第二，是否符合比例原則，責(zé)罰相當(dāng)；第三，是否前后一致，對兩個在主要方面相同的案件不能作出兩種截然不同的結(jié)果。

（六）建立審理制度。建立和推行審計項目審理制度是審計機關(guān)近年來提高審計質(zhì)量的重要舉措。審理是對審計業(yè)務(wù)部門實施的審計項目的審計過程及結(jié)果的正確性、合規(guī)性進行審查、核實、評價，并提出相應(yīng)意見的一種內(nèi)部監(jiān)督活動。審理制度符合審計項目“計劃、實施、監(jiān)督”權(quán)利分離的原則，進一步強化了審計質(zhì)量控制工作的全面性和針對性，對于審計自由裁量權(quán)的控制發(fā)揮著積極的作用。

（七）落實審計相對人權(quán)利保障機制。從規(guī)制審計處罰自由裁量權(quán)行使的需求來看，落實審計相對人權(quán)利保障機制，即落實相對人享有的知情權(quán)、陳述權(quán)、質(zhì)證與申辯權(quán)以及獲得救濟權(quán)等基本的程序性權(quán)利，對規(guī)范審計行為，控制審計權(quán)力的濫用具有極為重要的規(guī)制意義。《審計法實施條例》明確規(guī)定“審計機關(guān)在作出較大數(shù)額罰款的處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知被審計單位和有關(guān)人員有要求舉行聽證的權(quán)利”，為了切實維護被審計單位的合法權(quán)益，如果被審計單位對審計機關(guān)作出的審計決定不服，還可以分別按照《審計法實施條例》的第五十二條或第五十三條的規(guī)定，提請審計機關(guān)的本級人民政府裁決或者依法申請行政復(fù)議或行政訴訟。實踐己經(jīng)證明，行政程序是防止行政專橫和行政權(quán)利濫用的有效屏障。

（課題組成員：吳應(yīng)平 朱紅云 孫軍憲 朱理平）

審計處罰自由裁量權(quán)在合法性的前提下，是客觀存在的，但違背法律授權(quán)目的和意愿，處罰畸輕畸重等濫用審計處罰自由裁量權(quán)行為也造成了社會危害性，影響了審計的公信力。

一、審計處罰自由裁量權(quán)存在的主要形式、問題及原因

（一）審計處罰中自由裁量權(quán)存在的形式

審計處罰自由裁量權(quán)的表現(xiàn)形式

說明

1.事實認定 審計過程中查證、取證，以及確定違規(guī)違紀等方面存在一定程度的自由裁量權(quán)。

2.期限認定 法律法規(guī)規(guī)定了在一定時間范圍的處理處罰，本身就具有自由裁量的性質(zhì)。

3.審計處罰種類 審計處罰的形式包括通報、警告、沒收非法所得、罰款金額等多種自由裁量權(quán)。

4.違反具體行為性質(zhì) 我國法律法規(guī)中對事件的處理常常會有 “情節(jié)較重的”、“情節(jié)嚴重的”的表述，但界定標(biāo)準(zhǔn)具有一定的審計自由處罰權(quán)。

5.審計程序的選擇 審計處罰金額達到一定程度，可以選擇一定的審計程序。

6.處罰幅度 審計處罰自由裁量權(quán)在審計實踐中涉及最為廣泛，容易造成執(zhí)法人員的隨意性。

（二）審計處罰自由裁量權(quán)存在的主要問題

1．裁量主體的意識模糊。什么是自由裁量權(quán)，該怎樣正確行使，應(yīng)該遵循什么原則，希望解決什么問題，會造成什么影響等問題，可能大多數(shù)還是比較模糊的，容易導(dǎo)致裁量權(quán)的隨意性。

2．違法行使自由裁量權(quán)，處罰結(jié)果畸輕。主要表現(xiàn)在自由裁量范圍的下限以下作出處罰，對違反財經(jīng)紀律的行為起不到有效的懲戒作用。

3．審計處罰顯失公平和公正。前者指行政機關(guān)在同等條件下，對同等事實的處置過程中出現(xiàn)前后左右明顯不一致或截然相反的情形。后者是指行政機關(guān)在自由裁量時抱有不正當(dāng)?shù)哪康幕蛩叫钠?，在法定范圍、幅度?nèi)做出的違反社會普遍公認的一般標(biāo)準(zhǔn)的行為。表現(xiàn)在對不同被審計單位相同性質(zhì)的問題，處罰幅度不一致。

4．裁量權(quán)限過大，隨意變更處罰幅度和數(shù)額。包括在行使自由裁量權(quán)的行為方式、種類、幅度、時限的選擇上超越法律的限制性規(guī)定。表現(xiàn)在征求被審計單位意見的審計報告征求意見稿在適用自由裁量權(quán)提出處罰意見時，基本上是按上限提出處罰意見，而實際作出的處罰決定給予的處罰數(shù)額均比征求意見稿數(shù)額小，二者存在較大差異，處罰數(shù)額的變更存在隨意性。

5．裁量權(quán)的監(jiān)督相當(dāng)薄弱。對于審計處罰自由裁量權(quán)的監(jiān)督目前比較薄弱，這從審計機關(guān)目前實行的審計執(zhí)法責(zé)任追究情況，被審計單位向?qū)徲嫏C關(guān)提出的投訴、申請行政復(fù)議、提起行政訴訟的數(shù)量中可以得到一定的反映，基本沒有。

（三）審計處罰自由裁量權(quán)存在主要問題原因分析

1．法制不完善，審計處罰自由裁量權(quán)法規(guī)規(guī)定不統(tǒng)一。審計行政執(zhí)法中幾個常用法規(guī)對自由裁量權(quán)規(guī)定不統(tǒng)一，且幅度過大，造成審計機關(guān)和審計人員在審計處罰中自由裁量隨意性較大。

2．缺乏科學(xué)的審計處罰評價標(biāo)準(zhǔn)和體系。目前審計機關(guān)在審計處罰方面要求的最多的是程序一定要合法，適用法律法規(guī)一定要準(zhǔn)確，但對作出的審計處罰結(jié)果是否合理，卻沒有規(guī)定評價標(biāo)準(zhǔn)，而合理性原則也是自由裁量權(quán)重要原則之一，在法律法規(guī)賦予的自由裁量權(quán)幅度較大的情況下，合理性就顯得尤為重要。

3．現(xiàn)行法定審計管理體制對審計機關(guān)行使自由裁量權(quán)缺乏有效外部監(jiān)督?，F(xiàn)行的審計管理體制是一種雙重管理體制，一方面，由于這種雙重的管理體制下審計機關(guān)的人事和經(jīng)費及主要審計工作要依賴于地方政府，上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的業(yè)務(wù)監(jiān)督處于一種只有責(zé)任沒有有效制約手段的狀況，導(dǎo)致審計系統(tǒng)內(nèi)部的審計執(zhí)法監(jiān)督軟弱。另一方面，凡涉及地方利益的審計處罰，或多或少會受地方政府干預(yù)，致使審計機關(guān)不能自主依法進行審計處罰。

4．審計人員的素質(zhì)有一定差距。審計機關(guān)成立30年來，雖然能力素質(zhì)有了大幅提高，但高標(biāo)準(zhǔn)衡量還有不少差距，在獨立、規(guī)范行使審計處罰自由裁量權(quán)方面還不能適應(yīng)需要。

二、規(guī)范審計處罰自由裁量權(quán)應(yīng)把握的主要問題

（一）法律目的。審計機關(guān)實施審計處罰自由裁量權(quán)要考慮處罰是否合乎法律目的，要以法律法規(guī)的立法目的和原則為指導(dǎo)，在法定的標(biāo)準(zhǔn)和幅度內(nèi)尋求一個最適宜的處罰幅度，避免導(dǎo)致濫用自由裁量權(quán)和內(nèi)容上不公正的審計處罰。

（二）平等對待原則。審計處罰自由裁量權(quán)要求的平等對待應(yīng)當(dāng)既包括不同場合的平等對待，也包括不同時間的平等對待。

（三）實施審計處罰必須以事實為依據(jù)，要考慮違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度，還要考慮處罰主體是否符合法律規(guī)定，其主觀方面是故意還是過失，審計違法行為一般是由故意行為所為。此外，從重、從輕、減輕或者免予處罰的，要有法定條件。

三、構(gòu)建規(guī)范審計處罰自由裁量權(quán)的制度體系

（一）完善立法控制。審計處罰自由裁量權(quán)來源于立法機關(guān)的授權(quán)，立法機關(guān)依據(jù)法定的立法權(quán)限和程序予以授權(quán)，是審計機關(guān)取得處罰自由裁量權(quán)的唯一渠道，因此，完善立法控制是規(guī)制審計處罰自由裁量權(quán)的第一道防線，也是從源頭上防止審計處罰自由裁量權(quán)濫用的緊迫需求，對此立法機關(guān)應(yīng)在立法時要適度授予處罰自由裁量權(quán)，盡可能收縮處罰自由裁量權(quán)，防止此類權(quán)限無限制擴大化的傾向；對經(jīng)論證必須設(shè)定的處罰自由裁量權(quán)，應(yīng)對其行使的條件、范圍、幅度等最大限度地作出準(zhǔn)確、科學(xué)的規(guī)定。

（二）完善審計層級監(jiān)督機制。國務(wù)院《全面推進依法行政決定》關(guān)于“切實加強行政系統(tǒng)內(nèi)部的層次監(jiān)督”和《全面推進依法行政實施綱要》中關(guān)于“創(chuàng)新層級監(jiān)督新機制”的要求，說明建立健全審計機關(guān)內(nèi)部經(jīng)常性的層級監(jiān)督機制十分必要。對審計機關(guān)實施處罰自由裁量權(quán)的監(jiān)督控制，從程序設(shè)計層面上講，應(yīng)當(dāng)建立或者完善處罰信息公開、處罰理由說明、回避、案卷評議、重大案卷備案審查等制度，探索建立審罰分離制度。

（三）完善審計責(zé)任追究制度。建立和完善審計項目質(zhì)量和執(zhí)法過錯責(zé)任制度是規(guī)范審計行為，提高依法審計水平和審計項目質(zhì)量的重要保障。審計機關(guān)應(yīng)沿著“責(zé)任界定--責(zé)任認定--責(zé)任追究--責(zé)任落實”的邏輯順序，構(gòu)建懲治濫用審計處罰自由裁量權(quán)行為的“問責(zé)鏈條”。審計責(zé)任追究核心是把各類法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的審計機關(guān)的職權(quán)統(tǒng)一視為職責(zé)，以責(zé)任制約權(quán)力，體現(xiàn)了審計執(zhí)法主體權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。

（四）制定審計處罰自由裁量權(quán)的行使細則。從國內(nèi)外規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的實踐看，審計機關(guān)制定審計處罰自由裁量權(quán)的行使細則，細化、量化后的處罰基準(zhǔn)以及不確定概念的界定等，對于控制審計處罰自由裁量權(quán)的運用具有重要的意義。細則的制定，是限制審計處罰自由裁量權(quán)的空間，減少執(zhí)法者的隨意性，防止權(quán)力濫用和專橫執(zhí)法的重要途徑，對于避免審計處罰自由裁量前后不一和專橫非常有效。鑒于行使細則的普遍適用性，應(yīng)當(dāng)規(guī)定行使細則以規(guī)章為載體，并在創(chuàng)制過程中為避免角色沖突的缺陷，確立擴大管理相對人廣泛參與，甚至司法機關(guān)適度介入的制度設(shè)計等。

（五）建立遵循先例制度。雖然我國不存在司法判例制度，但是在行政領(lǐng)域，為防止不一致的裁量，在一定范圍和程度內(nèi)統(tǒng)一行政裁量的方式和內(nèi)容，避免因法律不完備或法規(guī)復(fù)雜性導(dǎo)致適用困難時出現(xiàn)太多的時間和地區(qū)差異，建立遵循先例制度是有益的探索。因此，上級審計機關(guān)可將本級范圍內(nèi)的典型案例進行匯總歸納，以利于基層審計機關(guān)在具體執(zhí)法中對比參閱?；鶎訉徲嫏C關(guān)在參閱當(dāng)中具體應(yīng)該考慮：第一，相同情況是否平等對待；第二，是否符合比例原則，責(zé)罰相當(dāng)；第三，是否前后一致，對兩個在主要方面相同的案件不能作出兩種截然不同的結(jié)果。

（六）建立審理制度。建立和推行審計項目審理制度是審計機關(guān)近年來提高審計質(zhì)量的重要舉措。審理是對審計業(yè)務(wù)部門實施的審計項目的審計過程及結(jié)果的正確性、合規(guī)性進行審查、核實、評價，并提出相應(yīng)意見的一種內(nèi)部監(jiān)督活動。審理制度符合審計項目“計劃、實施、監(jiān)督”權(quán)利分離的原則，進一步強化了審計質(zhì)量控制工作的全面性和針對性，對于審計自由裁量權(quán)的控制發(fā)揮著積極的作用。

（七）落實審計相對人權(quán)利保障機制。從規(guī)制審計處罰自由裁量權(quán)行使的需求來看，落實審計相對人權(quán)利保障機制，即落實相對人享有的知情權(quán)、陳述權(quán)、質(zhì)證與申辯權(quán)以及獲得救濟權(quán)等基本的程序性權(quán)利，對規(guī)范審計行為，控制審計權(quán)力的濫用具有極為重要的規(guī)制意義。《審計法實施條例》明確規(guī)定“審計機關(guān)在作出較大數(shù)額罰款的處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知被審計單位和有關(guān)人員有要求舉行聽證的權(quán)利”，為了切實維護被審計單位的合法權(quán)益，如果被審計單位對審計機關(guān)作出的審計決定不服，還可以分別按照《審計法實施條例》的第五十二條或第五十三條的規(guī)定，提請審計機關(guān)的本級人民政府裁決或者依法申請行政復(fù)議或行政訴訟。實踐己經(jīng)證明，行政程序是防止行政專橫和行政權(quán)利濫用的有效屏障。

（課題組成員：吳應(yīng)平 朱紅云 孫軍憲 朱理平）

審計處罰自由裁量權(quán)在合法性的前提下，是客觀存在的，但違背法律授權(quán)目的和意愿，處罰畸輕畸重等濫用審計處罰自由裁量權(quán)行為也造成了社會危害性，影響了審計的公信力。

一、審計處罰自由裁量權(quán)存在的主要形式、問題及原因

（一）審計處罰中自由裁量權(quán)存在的形式

審計處罰自由裁量權(quán)的表現(xiàn)形式

說明

1.事實認定 審計過程中查證、取證，以及確定違規(guī)違紀等方面存在一定程度的自由裁量權(quán)。

2.期限認定 法律法規(guī)規(guī)定了在一定時間范圍的處理處罰，本身就具有自由裁量的性質(zhì)。

3.審計處罰種類 審計處罰的形式包括通報、警告、沒收非法所得、罰款金額等多種自由裁量權(quán)。

4.違反具體行為性質(zhì) 我國法律法規(guī)中對事件的處理常常會有 “情節(jié)較重的”、“情節(jié)嚴重的”的表述，但界定標(biāo)準(zhǔn)具有一定的審計自由處罰權(quán)。

5.審計程序的選擇 審計處罰金額達到一定程度，可以選擇一定的審計程序。

6.處罰幅度 審計處罰自由裁量權(quán)在審計實踐中涉及最為廣泛，容易造成執(zhí)法人員的隨意性。

（二）審計處罰自由裁量權(quán)存在的主要問題

1．裁量主體的意識模糊。什么是自由裁量權(quán)，該怎樣正確行使，應(yīng)該遵循什么原則，希望解決什么問題，會造成什么影響等問題，可能大多數(shù)還是比較模糊的，容易導(dǎo)致裁量權(quán)的隨意性。

2．違法行使自由裁量權(quán)，處罰結(jié)果畸輕。主要表現(xiàn)在自由裁量范圍的下限以下作出處罰，對違反財經(jīng)紀律的行為起不到有效的懲戒作用。

3．審計處罰顯失公平和公正。前者指行政機關(guān)在同等條件下，對同等事實的處置過程中出現(xiàn)前后左右明顯不一致或截然相反的情形。后者是指行政機關(guān)在自由裁量時抱有不正當(dāng)?shù)哪康幕蛩叫钠?，在法定范圍、幅度?nèi)做出的違反社會普遍公認的一般標(biāo)準(zhǔn)的行為。表現(xiàn)在對不同被審計單位相同性質(zhì)的問題，處罰幅度不一致。

4．裁量權(quán)限過大，隨意變更處罰幅度和數(shù)額。包括在行使自由裁量權(quán)的行為方式、種類、幅度、時限的選擇上超越法律的限制性規(guī)定。表現(xiàn)在征求被審計單位意見的審計報告征求意見稿在適用自由裁量權(quán)提出處罰意見時，基本上是按上限提出處罰意見，而實際作出的處罰決定給予的處罰數(shù)額均比征求意見稿數(shù)額小，二者存在較大差異，處罰數(shù)額的變更存在隨意性。

5．裁量權(quán)的監(jiān)督相當(dāng)薄弱。對于審計處罰自由裁量權(quán)的監(jiān)督目前比較薄弱，這從審計機關(guān)目前實行的審計執(zhí)法責(zé)任追究情況，被審計單位向?qū)徲嫏C關(guān)提出的投訴、申請行政復(fù)議、提起行政訴訟的數(shù)量中可以得到一定的反映，基本沒有。

（三）審計處罰自由裁量權(quán)存在主要問題原因分析

1．法制不完善，審計處罰自由裁量權(quán)法規(guī)規(guī)定不統(tǒng)一。審計行政執(zhí)法中幾個常用法規(guī)對自由裁量權(quán)規(guī)定不統(tǒng)一，且幅度過大，造成審計機關(guān)和審計人員在審計處罰中自由裁量隨意性較大。

2．缺乏科學(xué)的審計處罰評價標(biāo)準(zhǔn)和體系。目前審計機關(guān)在審計處罰方面要求的最多的是程序一定要合法，適用法律法規(guī)一定要準(zhǔn)確，但對作出的審計處罰結(jié)果是否合理，卻沒有規(guī)定評價標(biāo)準(zhǔn)，而合理性原則也是自由裁量權(quán)重要原則之一，在法律法規(guī)賦予的自由裁量權(quán)幅度較大的情況下，合理性就顯得尤為重要。

3．現(xiàn)行法定審計管理體制對審計機關(guān)行使自由裁量權(quán)缺乏有效外部監(jiān)督?，F(xiàn)行的審計管理體制是一種雙重管理體制，一方面，由于這種雙重的管理體制下審計機關(guān)的人事和經(jīng)費及主要審計工作要依賴于地方政府，上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的業(yè)務(wù)監(jiān)督處于一種只有責(zé)任沒有有效制約手段的狀況，導(dǎo)致審計系統(tǒng)內(nèi)部的審計執(zhí)法監(jiān)督軟弱。另一方面，凡涉及地方利益的審計處罰，或多或少會受地方政府干預(yù)，致使審計機關(guān)不能自主依法進行審計處罰。

4．審計人員的素質(zhì)有一定差距。審計機關(guān)成立30年來，雖然能力素質(zhì)有了大幅提高，但高標(biāo)準(zhǔn)衡量還有不少差距，在獨立、規(guī)范行使審計處罰自由裁量權(quán)方面還不能適應(yīng)需要。

二、規(guī)范審計處罰自由裁量權(quán)應(yīng)把握的主要問題

（一）法律目的。審計機關(guān)實施審計處罰自由裁量權(quán)要考慮處罰是否合乎法律目的，要以法律法規(guī)的立法目的和原則為指導(dǎo)，在法定的標(biāo)準(zhǔn)和幅度內(nèi)尋求一個最適宜的處罰幅度，避免導(dǎo)致濫用自由裁量權(quán)和內(nèi)容上不公正的審計處罰。

（二）平等對待原則。審計處罰自由裁量權(quán)要求的平等對待應(yīng)當(dāng)既包括不同場合的平等對待，也包括不同時間的平等對待。

（三）實施審計處罰必須以事實為依據(jù)，要考慮違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度，還要考慮處罰主體是否符合法律規(guī)定，其主觀方面是故意還是過失，審計違法行為一般是由故意行為所為。此外，從重、從輕、減輕或者免予處罰的，要有法定條件。

三、構(gòu)建規(guī)范審計處罰自由裁量權(quán)的制度體系

（一）完善立法控制。審計處罰自由裁量權(quán)來源于立法機關(guān)的授權(quán)，立法機關(guān)依據(jù)法定的立法權(quán)限和程序予以授權(quán)，是審計機關(guān)取得處罰自由裁量權(quán)的唯一渠道，因此，完善立法控制是規(guī)制審計處罰自由裁量權(quán)的第一道防線，也是從源頭上防止審計處罰自由裁量權(quán)濫用的緊迫需求，對此立法機關(guān)應(yīng)在立法時要適度授予處罰自由裁量權(quán)，盡可能收縮處罰自由裁量權(quán)，防止此類權(quán)限無限制擴大化的傾向；對經(jīng)論證必須設(shè)定的處罰自由裁量權(quán)，應(yīng)對其行使的條件、范圍、幅度等最大限度地作出準(zhǔn)確、科學(xué)的規(guī)定。

（二）完善審計層級監(jiān)督機制。國務(wù)院《全面推進依法行政決定》關(guān)于“切實加強行政系統(tǒng)內(nèi)部的層次監(jiān)督”和《全面推進依法行政實施綱要》中關(guān)于“創(chuàng)新層級監(jiān)督新機制”的要求，說明建立健全審計機關(guān)內(nèi)部經(jīng)常性的層級監(jiān)督機制十分必要。對審計機關(guān)實施處罰自由裁量權(quán)的監(jiān)督控制，從程序設(shè)計層面上講，應(yīng)當(dāng)建立或者完善處罰信息公開、處罰理由說明、回避、案卷評議、重大案卷備案審查等制度，探索建立審罰分離制度。

（三）完善審計責(zé)任追究制度。建立和完善審計項目質(zhì)量和執(zhí)法過錯責(zé)任制度是規(guī)范審計行為，提高依法審計水平和審計項目質(zhì)量的重要保障。審計機關(guān)應(yīng)沿著“責(zé)任界定--責(zé)任認定--責(zé)任追究--責(zé)任落實”的邏輯順序，構(gòu)建懲治濫用審計處罰自由裁量權(quán)行為的“問責(zé)鏈條”。審計責(zé)任追究核心是把各類法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的審計機關(guān)的職權(quán)統(tǒng)一視為職責(zé)，以責(zé)任制約權(quán)力，體現(xiàn)了審計執(zhí)法主體權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。

（四）制定審計處罰自由裁量權(quán)的行使細則。從國內(nèi)外規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的實踐看，審計機關(guān)制定審計處罰自由裁量權(quán)的行使細則，細化、量化后的處罰基準(zhǔn)以及不確定概念的界定等，對于控制審計處罰自由裁量權(quán)的運用具有重要的意義。細則的制定，是限制審計處罰自由裁量權(quán)的空間，減少執(zhí)法者的隨意性，防止權(quán)力濫用和專橫執(zhí)法的重要途徑，對于避免審計處罰自由裁量前后不一和專橫非常有效。鑒于行使細則的普遍適用性，應(yīng)當(dāng)規(guī)定行使細則以規(guī)章為載體，并在創(chuàng)制過程中為避免角色沖突的缺陷，確立擴大管理相對人廣泛參與，甚至司法機關(guān)適度介入的制度設(shè)計等。

（五）建立遵循先例制度。雖然我國不存在司法判例制度，但是在行政領(lǐng)域，為防止不一致的裁量，在一定范圍和程度內(nèi)統(tǒng)一行政裁量的方式和內(nèi)容，避免因法律不完備或法規(guī)復(fù)雜性導(dǎo)致適用困難時出現(xiàn)太多的時間和地區(qū)差異，建立遵循先例制度是有益的探索。因此，上級審計機關(guān)可將本級范圍內(nèi)的典型案例進行匯總歸納，以利于基層審計機關(guān)在具體執(zhí)法中對比參閱。基層審計機關(guān)在參閱當(dāng)中具體應(yīng)該考慮：第一，相同情況是否平等對待；第二，是否符合比例原則，責(zé)罰相當(dāng)；第三，是否前后一致，對兩個在主要方面相同的案件不能作出兩種截然不同的結(jié)果。

（六）建立審理制度。建立和推行審計項目審理制度是審計機關(guān)近年來提高審計質(zhì)量的重要舉措。審理是對審計業(yè)務(wù)部門實施的審計項目的審計過程及結(jié)果的正確性、合規(guī)性進行審查、核實、評價，并提出相應(yīng)意見的一種內(nèi)部監(jiān)督活動。審理制度符合審計項目“計劃、實施、監(jiān)督”權(quán)利分離的原則，進一步強化了審計質(zhì)量控制工作的全面性和針對性，對于審計自由裁量權(quán)的控制發(fā)揮著積極的作用。

（七）落實審計相對人權(quán)利保障機制。從規(guī)制審計處罰自由裁量權(quán)行使的需求來看，落實審計相對人權(quán)利保障機制，即落實相對人享有的知情權(quán)、陳述權(quán)、質(zhì)證與申辯權(quán)以及獲得救濟權(quán)等基本的程序性權(quán)利，對規(guī)范審計行為，控制審計權(quán)力的濫用具有極為重要的規(guī)制意義?！秾徲嫹▽嵤l例》明確規(guī)定“審計機關(guān)在作出較大數(shù)額罰款的處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知被審計單位和有關(guān)人員有要求舉行聽證的權(quán)利”，為了切實維護被審計單位的合法權(quán)益，如果被審計單位對審計機關(guān)作出的審計決定不服，還可以分別按照《審計法實施條例》的第五十二條或第五十三條的規(guī)定，提請審計機關(guān)的本級人民政府裁決或者依法申請行政復(fù)議或行政訴訟。實踐己經(jīng)證明，行政程序是防止行政專橫和行政權(quán)利濫用的有效屏障。

（課題組成員：吳應(yīng)平 朱紅云 孫軍憲 朱理平）