袁 松， 蔣 驊

(浙江師范大學 法政學院，浙江 金華 321004)*

針對農(nóng)村公共品供給中的“政府失靈”問題，學界已有諸多討論。多數(shù)人將其歸因于財政轉(zhuǎn)移支付制度的不健全，各級政府的財權事權劃分不合理。[1][2]也有學者側(cè)重于科層制系統(tǒng)本身的自利性，認為財政支農(nóng)資金的整合、涉農(nóng)部門的大部制改革確有必要，但自上而下的壓力型決策體制必然造成農(nóng)村公共品的供求錯位，[3]只有健全和發(fā)展基層民主，建立與完善農(nóng)民的利益表達機制才是改善農(nóng)村公共品供給的關鍵。[4]應該說，這些富于批判性的研究揭示了現(xiàn)行農(nóng)村公共品供給體制的結(jié)構性問題，但缺憾是“破有余而立不足”，無法在現(xiàn)實國情的框架內(nèi)通過理論分析提出具有建設性與可操作性的有效方案。

在制度經(jīng)濟學中，公共產(chǎn)品因排他性程度的高低、使用群體的界限是否封閉等因素存在政府供給、俱樂部(協(xié)會)供給、社區(qū)性群體供給和私人自我供給等多種形式。[5]但在現(xiàn)階段的中國農(nóng)村尤其是中西部農(nóng)村，政府的公共財政供給仍然是最主要的路徑。究其原因，一方面，城鄉(xiāng)間的人口流動弱化了農(nóng)村的傳統(tǒng)組織紐帶，伴隨著市場化而深入的利己主義使得村莊社區(qū)逐漸原子化，[6]分散小農(nóng)難以基于共同需求而自發(fā)組織起來；另一方面，由于大多數(shù)村莊的集體經(jīng)濟空殼化，以及經(jīng)濟精英的流失，“村級組織所能掌控的經(jīng)濟資源稀缺”，[7]依靠村集體投資、村民自籌、社會捐助等形式難以滿足龐大的農(nóng)村公共品需求。

稅費改革后，國家向農(nóng)村提供了大量的財政轉(zhuǎn)移支付，農(nóng)村公共品供給的總量有所改善，村莊因資源凈輸出而急劇衰敗的跡象得到緩解。然而，從學界的調(diào)查與研究來看，大量財政支農(nóng)資金的使用效率不高且欠失公平;[8]農(nóng)民最需要的公共物品仍然不足，而需求較少或并不需要的公共產(chǎn)品卻大量過剩；[9]局部地區(qū)資源高度集中，而偏遠的、沒有“關系”的地區(qū)則相對邊緣化。[10]

一、農(nóng)村公共品項目：效率為何低下？

當前，國家通過轉(zhuǎn)移支付向農(nóng)村下滲資源的途徑主要有三種：一是把部分資金以補貼的形式直接打入農(nóng)戶的賬戶，再由農(nóng)戶通過“一事一議”來完成公共品的自我供給；二是由分立的部門將資金指標通過所屬的“條條”逐級下?lián)?，并由縣級對口部門以項目投資的方式來使用；三是由縣(區(qū))政府承接、整合部分下?lián)苜Y金，并予配套，再決定資源的具體流向。在上述三種方式中，后兩種都需要鄉(xiāng)村兩級每年向相關部門申請項目資金。

當國家以綜合直補等形式發(fā)給農(nóng)戶時，這些資金實際上成為與公共經(jīng)費的性質(zhì)完全不同的私人收入，因為此時再從農(nóng)戶那里收錢辦事是極其困難的。[11]且不論在一些嚴重原子化的農(nóng)村地區(qū)(如兩湖平原)不再可能，即使是在華北、華南等有一定集體行動能力的村莊，讓農(nóng)戶集資建設公共品也已越來越難。[12]這其中的一個重要原因是：當前的公共品供給體系中并沒有劃定和公布政府供給與私人自愿的集體供給之間的界限，換句話說，關于公共財政供給與民間自發(fā)供給范圍的信息是缺失的：當一項工程有可能依靠財政資金來完成時，再向農(nóng)民集資的正當性便越來越弱。特別是在當前公共品供給的結(jié)構不均衡之時，某村由政府投資建成某項工程的消息迅速傳播開來，理性的農(nóng)民當然不愿意再由自己籌資來提供村莊的公共品。

而當由鄉(xiāng)村組織向各部門申請項目經(jīng)費時，一方面，所有的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村都有想出名目申請盡可能多項目的積極性；另一方面，由于部門林立，同一性質(zhì)的支農(nóng)資金又分散在各個部門之中，鄉(xiāng)村組織對哪些部門、有什么項目、有多少資金可供申請的相關信息并不全然知悉。這樣一來，上級政府的各部門在接收項目申請時就會發(fā)生信息壅塞，進而無法甄別各村最需要什么項目經(jīng)費、需要多少。在現(xiàn)實運作中，從申請到審批的過程存在大量憑“關系”分配的“灰色”空間：項目靠“跑”，資金靠“爭”現(xiàn)象比比皆是。最后，那些公關能力較強，“人脈”較廣的中心鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村得到了大量資源，甚至還有用同一項工程向不同部門申請項目的現(xiàn)象。相比之下，一些位置較偏、“上面沒人”的鄉(xiāng)村，公共品短缺的狀況愈加嚴重。

各部門在決策自身所掌控的特定資金輸往何處時，是由該部門依照當年的工作思路來作出決斷的，基本上無需農(nóng)民表達偏好。但是，各部門所掌握的關于數(shù)百個村莊的具體信息卻是匱乏的，而各個村莊的公共品需求的差異又非常巨大。在這種“自上而下”進行決策的情況下，供給與需求的錯位就很容易發(fā)生。與此類似，當由基層政府作為資金整合使用的基本單元時，局部性的、短期內(nèi)可以顯示政績的“××示范基地”、“典型示范村”應運而生，這些“政績工程”、“面子工程”在應對上級檢查時非常奏效，但卻與農(nóng)民的真實利益關系不大。

因此，“要達到公共產(chǎn)品的最優(yōu)供給，就必須考慮消費者對公共產(chǎn)品的需求狀況”。[13]由于公共產(chǎn)品的供求雙方之間存在著天然的信息不對稱，供給者在決策中容易輕視消費者的需求，倘若此時消費者又無法對供給者的安排表達意見，那么公共品的供求就難以達致均衡。但是，在政府供給模式中，人力相對有限的政府部門又不可能與千千萬萬個分散的小農(nóng)實現(xiàn)有效溝通，這就意味著農(nóng)民必須以一定的組織形式和載體將偏好及意見整合起來，整合的規(guī)范化程度越高，溝通就越有效。然而，問題恰恰在于，在社會加劇流動的狀態(tài)下，農(nóng)民正面臨著集體行動的困境，自愿合作的穩(wěn)定性與可持續(xù)性難以保證。對于這種“政府主導效率堪憂，小農(nóng)又難以自發(fā)組織”的局面，鄭風田等學者無奈地稱之為農(nóng)村公共品投資體制改革中的“雙重兩難”。[14]

二、信息平臺建設：浙江蕭山農(nóng)村的實踐

那么，在公共財政作為農(nóng)村公共品供給主體的現(xiàn)實前提下，是否存在提高供給效率，改善結(jié)構性失衡的可能呢？杭州市蕭山區(qū)在實踐中的探索可以作為一個思考的起點。

蕭山農(nóng)村的信息化工作始于2005年浙江省啟動的“農(nóng)民信箱萬村聯(lián)網(wǎng)”工程，該項目實施的初衷是活躍農(nóng)村經(jīng)濟，方便各類農(nóng)產(chǎn)品的市場及科技信息的發(fā)布與接收，同時注冊用戶也可通過信箱或手機短信向政府部門反映民情民意。此后，區(qū)政府每年都要通過各種形式實施信息化技能培訓，做到每村至少有一個較熟練的電腦信息員，一個固定場所，一臺上網(wǎng)電腦，一個固定電話，一套服務制度和一個信息發(fā)布欄。[15]2009年，浙江省委組織部開始在全省遠程黨教系統(tǒng)的基礎上，聯(lián)合經(jīng)信委及電信等部門啟動了農(nóng)村信息平臺的建設工作，將鄉(xiāng)村政務、商務活動整合為一個綜合性的服務平臺，該平臺對外實現(xiàn)了各村的網(wǎng)站域名訪問，對內(nèi)可利用農(nóng)民信箱進行基層政務管理。

客觀地講，綜合信息平臺建設之初并非是著眼于優(yōu)化農(nóng)村公共品供給，而是想依托因工業(yè)發(fā)展而迅速增長的地方財力進一步助推農(nóng)業(yè)發(fā)展，幫助農(nóng)民致富，并在此基礎上促進基層辦公自動化，提高行政效率。然而，該平臺的搭建卻在無形中改善了當?shù)剞r(nóng)村公共品的供求錯位與結(jié)構失衡問題。以下，我們來分析這個效果是如何實現(xiàn)的。

圖1 公共品信息平臺運行機制示意圖

如圖1，由于綜合信息平臺內(nèi)集成了區(qū)內(nèi)各村(居)網(wǎng)頁和政府相關部門板塊，各村可以在政府制定年度項目預算前通過政務管理的內(nèi)網(wǎng)系統(tǒng)以郵件的形式傳達本村的公共品需求。政府各部門收集相關信息后制定出當年的項目指標，并把項目類型、所屬部門、資金額度、審批時限等信息公布在網(wǎng)站上。各村信息員看到消息后通知村委及時遞交申請書，其后，各種項目的審批進度、資金存量、已落實對象、承包方、監(jiān)理方等信息也會及時在內(nèi)網(wǎng)公布。村民看到審核結(jié)果后可以在各部門的留言窗口中表達意見，網(wǎng)上也公布了部門領導的電子郵箱和辦公室電話，方便大家投訴或舉報。社會公眾包括村民、施工企業(yè)、媒體記者及法律人士等如果以實名的方式申請到帳號，可以直接登錄查詢公共品項目實施的相關信息，或者通過各村的信息員代為檢索。登錄帳號用實名制申請，其目的在于讓留言者對自己的言論負責，保證監(jiān)督的嚴肅性與有效性。

上述運行機制的逐步確立引起了基層政治生活的一些變化。首先，公開的利益表達途徑能夠激發(fā)村民參與和討論公共品需求的熱情。蕭山區(qū)黨灣鎮(zhèn)慶豐村的村支書說，“以前到了該填表申請項目的時候幾名村干部加一下班就可以，反正只是個形式”，但是現(xiàn)在必須召集黨員和村民代表開會，因為“申請書填的什么村民可以(在網(wǎng)上)看到，(村干部)自己再怎么填人家總有話講，只有開會決定的才沒什么好說的”。通過信息員(大學生村官)和信息網(wǎng)絡這種“直通”的表達機制，村民們感受到自己的意見也具有真實的影響力?！艾F(xiàn)在，村里開會實質(zhì)性的內(nèi)容多了起來：今年是想安路燈還是裝污水管，要申請土地整理還是農(nóng)田水利，哪些要求排在前面，哪些排在后面……這些事情老百姓很愿意討論。”

其次，在政府各部門與鄉(xiāng)村基層組織之間建立了流暢的溝通渠道。上級的工作思路可以結(jié)合民情，而下級在申請項目資金時也可以把握政策和形勢。村委會在整合了村民的需求偏好之后及時向上反饋，并且反饋的內(nèi)容也儲存在開放式的公共平臺上，公眾可以根據(jù)信息公開目錄進行查閱，這使得各部門在制定項目規(guī)劃時不能與村民的偏好有太大的偏離。同時，村民也可以通過信息平臺了解政策意圖，知曉本年度各類公共品項目的總體分布，從而在遞交項目申請時更有針對性，提高命中率。

再次，各鎮(zhèn)(街道)、村之間的項目競爭透明化，項目指標的分配較為公平。例如，筆者調(diào)查時碰到這樣一件事：一名村主任打電話給鄰村的村支書表達不滿，認為該村去年已爭取到農(nóng)業(yè)部門的糧食生產(chǎn)功能區(qū)塊項目，這個項目本身就包含了水利設施的配套，因此不應再申請水利部門的農(nóng)田水利設施改造項目，否則他要向有關領導反映。這名村主任之所以不滿，是因為他自己所在的村急需一筆水利建設資金。這則案例可以體現(xiàn)出競爭透明化的一個重要作用，那就是遏制項目申請中的投機現(xiàn)象，提高資金的使用效率，因為政府各部門對村內(nèi)具體情況不了解，但村與村之間卻可能比較熟悉。由于有公開便捷的網(wǎng)絡平臺，申請方通過占據(jù)信息優(yōu)勢而重復套取項目的可能性大為降低。

最后，通過信息平臺可以建立一種監(jiān)督和問責機制。由于上級官員及社會人士隨時都有登錄查詢的可能，且項目的申請者可以投訴和舉報，這使得政府各部門的審批結(jié)果不能顯失公正。項目審批與實施情況通過信息平臺予以公布的意義還在于，它沖擊了各部門進行績效評估時以工程完成量為主要衡量指標的慣例，加入了項目資金的整體分配是否均衡這一新的參數(shù)，從而在一定程度上杜絕了那種集中能量“壘大戶”的“面子工程”。

三、學理分析：信息的公開反饋與交易費用的降低

為什么信息平臺的建設能夠起到優(yōu)化公共品供給效率的作用呢？這可以用供給過程中的交易費用來解釋。交易在本質(zhì)上可以理解為產(chǎn)權的轉(zhuǎn)移，而轉(zhuǎn)移過程包括物質(zhì)交換和信息交換。[16]在真實世界的交易中，完全信息假設不可能存在，由于行動主體的有限理性和信息不充分，各種交易活動需要耗費大量的費用。如果從合約的角度來審視供給過程，那么交易費用就包括合約簽訂之前、簽訂過程中以及簽訂之后的各種信息搜尋費用、決策費用、執(zhí)行與監(jiān)督費用，當然，最大的費用是非最優(yōu)合約的效用損失。[17]整個過程中，交易費用越高，則供給效率越低。

在政府供給農(nóng)村公共品的常規(guī)模式中，政府部門要了解一定時間段和空間范圍內(nèi)數(shù)量巨大的農(nóng)民對公共品的高度差異化的需求，需要花費巨量的信息搜集成本。在政府系統(tǒng)內(nèi)部條塊分割的情況下，供給過程變得更加復雜，信息費用劇增。更為重要的是，由于公共品的消費者無需付費，占據(jù)了地方性信息優(yōu)勢的需求者尤其是基層組織的代理人會通過操控信息來為自身牟利。要抑制這種行為，最直接的方式是動員群眾進行民主投票，但其費用無疑是高昂的。為了減少或避免信息搜集中投入的精力和成本，各部門互相推諉，結(jié)果是信息搜集工作走了過場，供給方案高度偏離均衡狀態(tài)。而在決策和執(zhí)行過程中，還要警惕供給方的道德風險。此種決策方式雖然使供給方達成合約的費用較低，但卻因供求錯位帶來了更高的效率損失，并且還要付出政治合法性上的代價。正是因為總體交易費用過高，政府中各層級、各部門作為供給方又想規(guī)避投入的時間和精力，這導致了公共品投資體制改革始終動作緩慢，農(nóng)民的組織化工作缺乏政府引導，而這反過來又進一步加大了交易費用，加劇了非最優(yōu)合約的效率損失。

公共品信息平臺建立之后，能夠使需求方的信息反饋變得暢通，而且讓供求雙方的信息互動得以公開化。信息反饋暢通的好處是需求方的利益偏好得以主動表達，而不是由供給方來被動收集，從而大大節(jié)約了信息搜集費用。而公開透明的結(jié)果是，所有的動作都要接受社會公眾的查詢、質(zhì)疑和監(jiān)督：盡管真正來“找茬”的人少之又少，但只要這種可能性存在，對于供求雙方都是一種無形的壓力。政府各部門通過信息優(yōu)勢來尋租的空間被大大壓縮，因為明顯失衡的分配結(jié)果在公之于眾的情況下必須要給出說法。同樣，基層代理人操控信息以自利的行徑也能得到監(jiān)控，因為信息平臺在上下之間搭建了一條直達的通道，知情人的參與和舉報的便捷化使得代理人的信息優(yōu)勢不復存在。所以，信息的公開反饋可以抑制公共品供給過程中的敗德行為，節(jié)省決策和執(zhí)行過程中的交易費用，促成供需的對接與總體結(jié)構的均衡。

不過，技術平臺的搭建只是公共品供給效率提高的必要條件，其能夠發(fā)揮作用的關鍵還在于促進公共品需求主體的組織化。依托現(xiàn)有的組織體系強化了農(nóng)民的政治參與，這是信息化平臺能夠節(jié)約交易費用的重要緣由。常規(guī)供給方式中“政府失靈”的根本原因在于相關職能機構與分散小農(nóng)的交易成本太高，但農(nóng)民要實現(xiàn)組織化完全可以依托既有的村民自治體系。中國農(nóng)村并不缺乏村民代表會議等民主化的制度，但缺的是使其運轉(zhuǎn)起來的條件和動力。從蕭山的案例來看，在信息反饋的公開平臺形成以后，農(nóng)民不再覺得自己“人微言輕”，“有意見反映也沒用”的保守意識得以扭轉(zhuǎn)，尤其是在自己熟悉的村莊內(nèi)部，對與切身利益有關的公共品問題表達訴求、參與討論的積極性明顯增加。從這個意義上講，農(nóng)民的組織能力和參與意識是可以在實踐中慢慢培養(yǎng)的，資源輸入和信息公開就是一種行之有效的促進因素。誠如科恩所言，“民主不僅是一種政治形式，它更多的是通過提供有利于參與、交往和表達的條件來促進公民自由討論的一種社會和制度框架”。[18]

四、公共品信息化供給的可推廣性

公共品的信息化供給是否具有可推廣性？誠然，浙江蕭山農(nóng)村的特殊性在于當?shù)氐某擎?zhèn)化與工業(yè)化程度較高，政府財力雄厚，能夠支撐起構建綜合性信息服務平臺的成本，能夠持續(xù)投資保證其順利運轉(zhuǎn)。而且，信息平臺的使用要求農(nóng)民具有一定的電腦操作技能，有足夠的耐心應付繁瑣的注冊流程，從而保證網(wǎng)絡及短信平臺的使用率。

不過，正如前文所述，蕭山地區(qū)的信息平臺建設之所以成本較高，是因為它構建之初并非僅著眼于農(nóng)村公共品供給。如果我們根據(jù)公共品信息化運作的機理對其進行簡化，那么在硬件設施上，所需的僅是在縣(區(qū)、市)級行政區(qū)域建成一個面向公共品供需雙方的網(wǎng)站，每個村莊有一臺能夠聯(lián)網(wǎng)的電腦即可。而在操作技能方面，并不需要每個村民都能掌握，每個村如果有一到兩個具備中高級文化水平的信息員，能夠把村里開會討論的結(jié)果輸入網(wǎng)絡平臺，并且能夠替那些參政意識強的村民代為查詢信息和輸出意見。國家正在全面推開的大學生村官計劃是對公共品信息平臺建設的最大支持。從長遠來看，受過義務教育又在城市有過多年闖蕩經(jīng)歷的農(nóng)民工在返鄉(xiāng)以后接受短期培訓也能勝任信息員的工作。

因此，基礎設施與人員培訓并不是公共品的信息化供給能否推廣的制約因素。關鍵問題在于，公共品信息平臺的啟動需要地方政府自身切實做到供給—需求信息的全面公開，將公共品供給項目的公平程度作為一項新的考核指標，并能夠在建成初期經(jīng)受住激增的工作量以及各方的質(zhì)詢與批評，這一點，不僅需要相關工作人員的責任意識和奉獻精神，也需要地方執(zhí)政者的決心與勇氣。

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