李輝杰

摘要：伴隨著社會轉型速度的不斷加快，政府逐漸退出一些宏觀和中觀的職能領域，我國的社會結構也正發(fā)生著深刻的變化，傳統(tǒng)的以政府為單一供給主體的公共服務供給模式已無法滿足當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。對于此情況，本文通過分析在當前社會背景下找出一些問題，針對這些存在問題，提出一些相應的解決措施。即需要在政府和社會組織的共同努力下，在不斷提高自身能力的同時，推進我國政府向社會組織購買公共服務的規(guī)范化進程，不斷的提升公共服務供給質量以及效率。

關鍵詞：政府購買;社會組織;公共服務一、我國政府向社會組織購買公共服務的概述

（1）社會組織的內涵和特征

在社會科學中社會組織有廣義、狹義之分。廣義的社會組織包括兩個類別，一個是社會基層組織,另外一個就是工商注冊的非營利組織。社會組織是社會的基本元素，有各種各樣的形式，總體來說具有以下基本特征：公益性、整合性、志愿性、自治性、規(guī)范性和開放性。

（2）政府向社會組織購買公共服務的動因

我國政府向社會組織購買公共服務，既是適應了當前我國社會經(jīng)濟發(fā)展的趨勢，也是由政府自身職能的轉移和隨著市場經(jīng)濟體制的完善所帶來的社會組織的新的特點決定的，具體原因主要有以下幾個方面：

1、公共服務多元化供給模式的興起和發(fā)展

隨著我國市場經(jīng)濟體制的不斷發(fā)展與完善，為社會組織的發(fā)展提供了廣闊的空間與基礎。自20世紀80年代以來，隨著公民治理理論的興起，治理儼然成為最有效的治理工具，其主張“少一點統(tǒng)治，多一點治理”，用全球治理代替單純的國家合作，通過國際政府間組織、各種形式的治理機制實現(xiàn)對全球問題的“沒有政府的治理”。傳統(tǒng)的政府單一的公共產(chǎn)品供給模式暴露出了越來越多的問題，如壟斷、資源浪費等。多元化供給模式就是指為了實現(xiàn)公共服務的供給效率，政府、市場和社會組織等多元主體采取一定的運行機制共同作用，從而實現(xiàn)公共服務的有效供給。作為一種公共服務供給的新方向，公共服務多元化供給模式不論是在在內容、形式，還是在運作、效果上都呈現(xiàn)出了多元化的特征。

2、政府在公共服務供給中的失靈

首先，我國政府一元主體化供給明顯。由于過去的經(jīng)濟體制導致政府是公共服務供給領域中的唯一主體，政府包辦了所有宏觀、中觀或者微觀層面的公共服務的全面提供，由此必然會導致我國的公共服務會存在著供給質量差效率低下、成本過高等一系列問題；其次，我國正處于社會轉型期，公民需求的不斷提升，呈現(xiàn)了多樣化的特點，而政府本身也存在資金或者專業(yè)技術上的有限性。因此，難以滿足公民的需求，政府在公共服務領域中呈現(xiàn)出失靈的狀態(tài)。

3、社會組織本身具有參與提供公共服務的優(yōu)勢

首先，社會組織由于其專業(yè)性和貼近群眾的特性，在滿足社會公眾的不同需求之上有很大的針對指向性。自改革開放之后，社會經(jīng)濟的快速發(fā)展使得公眾對社會公共服務的需求與日俱增，所需求的內容也呈現(xiàn)出多樣性和多層次性，政府已經(jīng)無法滿足大眾多元化的需求，而社會組織以社會需求為導向，種類和功能都呈現(xiàn)多元化的特性，可以很好的滿足大眾多元化的需求；其次，社會組織具有高度的自治性和規(guī)范性，這就使得社會組織在組織結構、組織體制和活動方式上更加的靈活高效，因此，在向社會公眾提供公共服務時，比政府和市場更具有效率、質量和成本優(yōu)勢。

（3）當前我國政府向社會組織購買公共服務的種類和領域

政府在購買公共服務的時候，其方式可以歸納為兩類：直接購買和間接購買。政府與社會組織以授權委托、合同外包的方式確定購買公共服務事項稱為直接購買；政府對公共服務消費者或公共服務生產(chǎn)者進行補貼的方式，稱為間接購買。其中，合同外包根據(jù)其競爭程度又可分為三種方式：競爭性購買、談判式購買及指定性購買。主要領域集中在行業(yè)性服務，主要包括統(tǒng)計分析、業(yè)務咨詢、行業(yè)調查等；社區(qū)服務，主要包括工藝技能培訓、外來人口管理等；行政性服務，比如社會組織特定咨詢、再就業(yè)教育培訓、家庭收養(yǎng)的評估審核等等。

二、當前我國政府向社會組織在購買公共服務中所存在的問題

（1）法律法規(guī)體系的不健全。迄今為止，我國還沒有一部完善的法律法規(guī)能夠從法律層面上支持政府向社會組織購買公共服務。只有地方或者部門出臺了一些法規(guī)。這樣的話，政府向社會組織購買公共服務的時候，沒有很強力的法律支持和支撐，這勢必會影響到政府在向社會組織購買公共服務后所產(chǎn)生的作用。

（2）實施運行體制不健全，購買標準界定不清，購買的程序稍顯凌亂，不規(guī)范，合作的隨機、隨意性很大。在當前，我國的公共服務類型還沒有相對明晰的標準體系，什么樣的公共服務符合要求，什么樣的公共服務不符合，這在不同地區(qū)的政府所制定的標準中存在著很大的差異，有些地方政府甚至將私人服務也納入了購買內容中。此外，政府與社會組織未能有效對接，尚未建立合作伙伴關系。公開競爭未成為一半原則，公開招標的競爭性購買在我國還非常少。購買的程序缺乏透明性、競爭性以及明確的購買標準。

（3）社會組織自身能力的缺乏，購買行為“內部化”，社會組織成了政府部門的延伸。由于過去我國的政治經(jīng)濟體制的影響我國社會組織一直跟政府有著密切的聯(lián)系，尚未形成明確的區(qū)分界限，很多社會組織是由以前的政府部門轉化或發(fā)展而來的，這樣極易形成政府購買行為的內部化。使得政府與社會組織在實際運行中缺乏約束力的契約關系。由此導致社會組織提供公共服務的規(guī)范性和長遠性很難得到充分保障，同時表現(xiàn)出濃厚的行政化色彩，缺乏獨立性。

（4）服務評估體系的缺失和監(jiān)督體系的不到位，服務成本存在不確定因素，難以控制。當前，我國政府在公共服務供給中的監(jiān)管制度還亟待完善，服務成本難以控制。評估機制需要有一套專業(yè)的評估機制來全面獲知社會組織所提供的公共服務的效果和問題，但當前的評估機制還遠不成熟。在評估人員方面，評估人員組成缺乏專家學者、社會公共人員的參與，而主要以政府人員為主，因此，評估結果很容易受到外界因素影響，缺乏客觀性、公正性。在評估的標準上，現(xiàn)在還沒有形成一套詳細的、系統(tǒng)的評估標準體系。在政府購買公共服務的過程中，缺乏獨立的第三方監(jiān)管機制，因為公共服務的提供者與接受公共服務的一方之間存在著信息不對稱現(xiàn)象，很容易影響公共服務提供的公平性，因此需要獨立的第三方監(jiān)管機構對信息和競爭機制進行積極有效的監(jiān)督以及評估。

三、完善我國政府向社會組織購買公共服務體系的對策

（1）制定和完善政府購買公共服務的法律機制，建立起發(fā)展的長效機制

從目前來看，我國政府向社會組織購買公共服務，仍然存在著全國性的法律法規(guī)依據(jù)不足的情況。而地方常常只有行政法規(guī)，缺乏普遍的約束力，因此應逐步進行我國政府購買公共服務的制度和法律建設。總的來說就是要以立法為基礎，清晰界定公共服務多元參與主體的權利與義務。修訂《政府采購法》，將公共服務購買納入政府采購范圍，并對購買程序、內容、經(jīng)費預算、方式等做出規(guī)定。政府和社會組織各司其責。

（2）轉變政府職能，創(chuàng)新政府購買公共服務的體制

公共服務的特殊性，使其區(qū)別于一般的消費品，政府部門既不能管的過寬、過嚴，也不能完全依靠社會組織。政府應為社會組織自治能力的提升提供良好的政策環(huán)境，從而有選擇地退出一些直接控制的領域，把職能轉移給社會組織，從而保持與社會組織之間良好的合作互補，互惠互利的關系。政府要不斷地保障好、實現(xiàn)好社會組織的獨立性，在其提供公共服務中的每一項環(huán)節(jié)中，保持政府與社會組織之間的法治性。這就需要政府花大力氣培養(yǎng)社會組織，在規(guī)定落實各種社會組織的經(jīng)營和管理自主權的同時，逐步剔除各種社會組織的行政職能，為其在法律規(guī)定范圍內的活動中提供更加廣闊的領域和空間，促進社會組織自身的發(fā)展。

（3）加強相關配套機制的建設財政保障機制。首先，政府要設立購買公共服務的專項資金賬戶，建立購買公共服務的可持續(xù)性的職能轉移機制；其次，設立專項的資金增長保障機制；再次，把機制列入常規(guī)管理，編制預算，確保政府購買公共服務的科學性、透明性、公開性。

3、建立針對政府購買公共服務的監(jiān)督管理機制。監(jiān)督管理機制的建立有利于促進政府購買公共服務以及社會組織提供公共服務的公平性和效率。首先，充分發(fā)揮公眾媒體的外部監(jiān)督作用，媒體和公眾對政府購買公共服務的監(jiān)督是其應有的社會責任和義務，針對政府購買公共服務的每個環(huán)節(jié)進行有效的監(jiān)督，參與對政府購買公共服務效果的評估；其次，要建立政府購買公共服務的專家監(jiān)督和第三方監(jiān)督機制，專家監(jiān)督相對于其他監(jiān)督機制具有專業(yè)性、技術性的優(yōu)勢，因此在對政府購買公共服務的科學性和效率性上有話語權，而獨立的第三方監(jiān)督機構可以保證政府購買公共服務的公平公正性；再次，要充分發(fā)揮政府以及社會組織內部監(jiān)督的作用，其中包括政府和社會組織的互相監(jiān)督，政府和社會組織內部橫向監(jiān)督即其他部門對購買社會組織公共服務部門的監(jiān)督和縱向監(jiān)督即組織內部上對下的監(jiān)督。

（4）進一步優(yōu)化社會組織自身能力，促進社會組織的不斷發(fā)展。首先，政府要改革雙重管理體制。社會組織是提供公共服務的重要參與主體，自治是社會組織參與公共服務，與政府展開平等協(xié)商對話的基礎，這就要求政府改革雙重管理體制，從體質上保障社會組織脫離對政府的依賴，對社會組織的進行“后置管理”，給予社會組織在內部管理和活動內容上更大的自主權，拓展其自立和自治的空間；其次，政府要制定優(yōu)惠措施來支持社會組織的發(fā)展，從西方國家的經(jīng)驗來看，在保證社會組織獨立性的基礎上，資金支持尤為重要，需要加強資金支持，注重引導社會組織加強自身能力建設。一方面要提高專業(yè)化水平，廣納賢才，提升項目運作能力。另一方面要健全完善內部治理結構，規(guī)劃財務管理，降低運行成本，提高資金的使用效率，提高決策的科學水平；最后要加強社會組織公信力建設，做到信息公開透明；再次，要打造有助于社會組織發(fā)展的社會環(huán)境。目前來看我國的社會公益事業(yè)發(fā)展還存在很多的不足，企業(yè)和社會對公益事業(yè)的關注和參與意識還不是很強，社會大環(huán)境在一定程度上限制了社會組織的發(fā)展，因此，政府和其他市場組織要通過各種渠道大力倡導公益事業(yè)，提高公眾對社會組織的關注和參與度，形成有利于社會組織發(fā)展的社會大環(huán)境。

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