摘要：我國集體林權制度改革是為了實現(xiàn)生態(tài)文明，也是為了增加林農收入；集體所有的商品林、公益林都被納入了林權制度改革，然而公益林承擔了更多的生態(tài)功能，公益林承包戶的承包經營權相應也受到了更多的限制。目前，市場化形式與計劃型體制的矛盾、經濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾、政策需求與政策缺位之間的矛盾是限制集體公益林承包戶實現(xiàn)其經濟權利的瓶頸，應正視國情、厘清法定邊界、重視利益協(xié)調，通過落實主體改革、深化配套改革、完善森林生態(tài)效益補償制度，依法保障公益林承包戶的經濟權利，實現(xiàn)經濟、生態(tài)和社會的共同發(fā)展。

關鍵詞：集體林權制度改革；公益林；承包經營權；經濟權利；開發(fā)性環(huán)境利用權；環(huán)境權；森林生態(tài)效益補償；公益林管護

中圖分類號：F326.22；DF463文獻標志碼：A文章編號：16748131（2014）03004007

森林是重要的環(huán)境要素，也是重要的經濟資源。為了解放林業(yè)生產力，2003年起，在中共中央、國務院的推動下，以“明晰產權、減輕稅費、放活經營、規(guī)范流轉”為主要內容的集體林權制度改革在各省市區(qū)逐步展開。集體林權制度改革貫徹農村家庭聯(lián)產承包責任制，即在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地承包經營權和林木所有權，通過家庭承包方式落實到集體經濟組織的農戶。此次林權改革，將集體所有的商品林與公益林都納入了改革的范疇。但是，與商品林相比，公益林發(fā)揮著更重要的生態(tài)功能，其開發(fā)使用受到了更多的限制。所以，相較于商品林承包戶，公益林承包戶的經濟權利更為有限，保障其經濟權利也就更為迫切和重要。一、集體林權制度改革背景下的公益林保護問題

1．公益林是集體林權制度改革的重要客體

按照國家林業(yè)局《公益林與商品林分類技術指標》中的界定，公益林是指以維護和創(chuàng)造優(yōu)良生態(tài)環(huán)境、保持生態(tài)平衡、保護生物多樣性等滿足人類社會的生態(tài)需求和可持續(xù)發(fā)展為主體功能，主要提供公益性、社會性產品或服務的森林、林木、林地。按照森林主導功能分類，公益林主要是指防護林和特種用途林。集體林權制度改革雖然實行商品林、公益林分類經營管理，但是，公益林承包戶與商品林承包戶一樣，都是集體林地的承包經營主體，他們權利的核心是林地承包經營權。林地承包經營權，就是在堅持集體所有制、不改變林地用途的前提下，承包戶對其承包的林地，享有林地使用權和林木所有權，其主要內容為“經營權、處置權和收益權”。公益林在集體林地里占據了相當大的比例，例如，安徽省集體林地面積418.33萬公頃，森林面積360.07萬公頃，其中，防護林面積85.76萬公頃，特用林面積7.35萬公頃，分別占23.82%、2.04%；歙縣、金寨、霍山等山區(qū)縣，生態(tài)公益林面積更是占到了林業(yè)用地的六成以上。可見，公益林是集體林權制度改革的重要客體，保障公益林承包戶的經濟權利，是林權制度改革應有之義，更是檢驗其是否成功的重要標準。

2．林權制度改革強化了對公益林的保護

集體林權制度改革的目標是在保護生態(tài)的前提下，兼顧實現(xiàn)森林資源生態(tài)、經濟和社會三大效益。基于社會對森林生態(tài)和經濟的兩大需求，集體林權制度改革實行林業(yè)分類經營，按照森林主導功能的差異，將森林分為生態(tài)公益林與商品林。公益林位于重要的生態(tài)區(qū)域，是土壤保護、空氣凈化、水源涵養(yǎng)所不可或缺的綠色屏障，是重點保護的生態(tài)資源。公益林的開發(fā)，強調“生態(tài)優(yōu)先、嚴格保護、科學經營、合理利用”的原則?；谶@一原則，公益林承包戶與商品林承包戶相比，在經營權、處置權和收益權方面就受到了更多的限制。首先，公益林承包戶不可自主決定經營方向和經營模式，只能在不破壞林地生態(tài)功能的前提下，依法合理利用林地資源，比如開發(fā)林下種養(yǎng)業(yè)、利用森林景觀發(fā)展森林旅游業(yè)等。公益林的采伐是被禁止的，只能經批準進行撫育、更新性質的采伐。其次，公益林的流轉是受到嚴格控制的，經批準允許流轉的公益林，也堅決不能夠改變公益林的性質?！渡仲Y產抵押登記辦法（試行）》中還明確規(guī)定“可用于抵押的森林資源資產為商品林中的森林、林木和林地使用權?！惫媪植豢梢杂糜诘盅?。最后，經營公益林的收益來源相對有限，主要是帶有管護性質經營行為的間接經濟產出，比如風景區(qū)經營性收入的利益分成、管護公益林獲得的一定補償金等。吳楠：集體公益林承包戶經濟權利保障的瓶頸與突破3．保護公益林與保障公益林承包戶經濟權利是能夠協(xié)調一致的經濟發(fā)展和生態(tài)保護往往是存在一定矛盾的（謝眾 等，2013），集體林權制度改革的核心價值就是要解決這看似不可調和的矛盾，實現(xiàn)市場經濟條件下的森林資源合理配置，滿足社會對森林不同功能的多樣性需求。林地乃林農立身之本，林權制度改革的基本準則之一就是“確保農民得到實惠”，集體林權制度改革的指導性政策文件——《中共中央、國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》中強調，要“堅持農村基本經營制度，堅持依法辦事，確保農民平等享有集體林地承包經營權，確保農民得實惠、生態(tài)受保護，確保改革規(guī)范有序?！北Ｗo公益林與保障公益林承包戶的經濟權利是并行不悖的，是可以協(xié)調的。公益林承包戶的經濟權利雖然受到諸多的限制，但是國家尊重其經濟權利，并且在不斷努力實現(xiàn)其經濟權利。首先，農村土地承包經營制度遵循“依法、自愿、有償”的原則。公益林承包戶并不是被動的，是可以根據成本收益的經濟原理對承包行為做出主動選擇的。如果大多數(shù)村民對公益林確權到戶持反對態(tài)度，也可以不確權到戶，組織集體人員進行管護。其次，國家支持發(fā)展符合生態(tài)規(guī)律的林業(yè)新興產業(yè)，比如森林旅游、野生動植物的繁育與利用等。同時，國家大力支持林業(yè)研究、林業(yè)科技推廣、創(chuàng)新林業(yè)發(fā)展模式，《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）規(guī)定：“國家推廣林業(yè)先進技術……在森林管理方面成績顯著的單位或者個人，由各級人民政府給予獎勵?！弊詈螅瑸榱丝隙?、鼓勵公益林承包戶對公益林的管護，縮小承包戶間的經濟差距，體現(xiàn)公平，國家專門設立了“森林生態(tài)效益補償基金”；《森林法》中明確了公益林的經營者有獲得森林生態(tài)效益補償?shù)臋嗬６?、限制集體公益林承包戶實現(xiàn)經濟權利的瓶頸林地承包經營權是用益物權。作為以物的使用、收益為內容的用益物權，是現(xiàn)代物權法以“利用”為中心的物權觀念的主要載體，著眼于財產的使用價值，可稱之為“使用價值權”（王利明，2002）?？梢哉f，林地承包經營權的重點內容就是承包戶如何“利用”承包的林地和林木，如何實現(xiàn)承包經營的收益。當前，集體林權制度改革主體改革部分已經基本完成，改革進入深水區(qū)，每向前一步都伴隨著利益的博弈和體制的突破。尤其是集體公益林承包戶經濟權利的實現(xiàn)面臨一定的困境，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1．市場化形式與計劃型體制的矛盾

集體林權制度改革的目的是實現(xiàn)林農的自主經營權，搞活林業(yè)經濟，解放林業(yè)生產力。從本質上說，集體林權制度改革就是將市場機制充分引入林業(yè)經濟，明晰產權關系，建立現(xiàn)代林業(yè)產權制度，實現(xiàn)森林資源資產化、資本化。而在我國土地公有制基礎上產生的用益物權，具有一些公有制的特點，在土地使用權中具有某些政府管理的因素，尤其是林業(yè)，經常被喻為“計劃經濟最后的堡壘”。有的地方政府簡單提出“公益林管嚴管死、商品林放開搞活”的口號；現(xiàn)實中更是將公益林經營當管護，卻沒能把公益林管護當經營，林地與林農的利益并沒有因林權制度改革而聯(lián)系得更緊密。

首先，存在改革表面化的現(xiàn)象。土地承包經營的基礎是產權，集體林權制度改革的首要任務就是“明晰產權”。此次林權制度改革之前，一些地方的山林已流轉，這些流轉給當?shù)剜l(xiāng)、村帶來了收入，卻導致了實施林權制度改革的事實不能，相當一部分林地、林木由于種種原因未能完成確權發(fā)證工作。為了達標、爭優(yōu)，一些基層機構虛報數(shù)字和材料，數(shù)據與事實并不相符；一些地方，林權證書擺放在鄉(xiāng)、村的庫房里，村民從未見過林權證，更沒有真正成為林地的承包戶。

其次，集體決策虛位化。集體林地屬于集體經濟組織，集體經濟組織處置集體財產應當根據各地社情、林情，保持自主性，尊重成員的意見，發(fā)揮集體決策的優(yōu)勢。然而，實踐中，“均林到戶”還是“分股不分山”并不是村民自己說了算，林權制度改革具體方案都是主管部門來定。村組面對上級要求盡快勘界發(fā)證的壓力、農民的不積極態(tài)度和山林勘界的實際困難，或采取“分權不分林”“分股不分林”，或采取林權證“集體戶口”等方式來完成林權制度改革任務。

最后，公益林承包戶基本沒有自主經營權。承包戶若要將“產權”轉化為“利益”，把“資源”轉變?yōu)椤百Y本”，必須實現(xiàn)自主經營權。而對于林地和林木，尤其是公益林，承包戶既不能決定其使用方式，也無法決定其流轉，還不能將其進行抵押，就連因此而獲得的經濟補償也是微乎其微。

2．經濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾

首先，當前的經濟發(fā)展水平滿足不了林農的個人發(fā)展需求。土地是農民可以利用的最重要的生存和生產資料，是農民獲得經濟和生活發(fā)展的保障。林農，包括公益林承包戶和商品林承包戶，都希望承包的林地和林木能夠實現(xiàn)經濟價值，提高他們的生活水平。現(xiàn)階段，我國林業(yè)生產方式還相對落后，林業(yè)產業(yè)整體素質偏低，經濟增長方式粗放，林農經營林地主要是通過采伐樹木、販賣木材獲取收入。而公益林的采伐受到嚴格的控制，所以，公益林并沒有給承包戶帶來多少經濟收入，真正經營公益林的農戶很少。

其次，地方經濟指標與生態(tài)文明指標尚未得到協(xié)調?！笆藢萌腥珪痹凇吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，在地方政府和干部績效考核上，不能以GDP為重，生態(tài)環(huán)境保護要被納入考核指標?！傲謽I(yè)大縣”往往是“財政小縣”，林業(yè)對于山區(qū)縣的經濟拉動非常重要。在林業(yè)生產并不發(fā)達的階段，經濟發(fā)展與環(huán)境保護既有和諧的一面，也有沖突的一面。保護環(huán)境是一種利益，發(fā)展經濟也是一種利益，發(fā)展經濟優(yōu)先還是保護環(huán)境優(yōu)先？從全國來看，集體公益林占到了集體林業(yè)用地的一半，一些重點山區(qū)縣公益林比例更高，如安徽的霍山縣生態(tài)公益林占林業(yè)用地的733%（余濱，2012）。公益林的經濟價值是否需要開發(fā)？如何開發(fā)？地方政府必須厘清思路。

最后，公益林經營與管護混淆不分。按照國家規(guī)定，除了一級國家公益林，在不破壞森林生態(tài)系統(tǒng)功能的前提下，可以依據條件開展林下種植養(yǎng)殖和森林游憩等非木質資源開發(fā)與利用?？梢?，公益林的發(fā)展并不是一味的“堵和禁”，是將保護生態(tài)與發(fā)展民生相結合，實現(xiàn)“用和育”的良性互動，保障生態(tài)安全，也兼顧興林富民。如果一味強調“管”，林農得不到經濟效益或者經濟效益畸低，那他們自然不希望自己的林地被劃為公益林；而對于林地被劃為公益林的林農，管護積極性也不會高，公益林的管護質量自然難以提高。長此以往，將產生與我們保護公益林的初衷南轅北轍的效果。

3．政策需求與政策缺位之間的矛盾

權利只有得到行使，才能夠實現(xiàn)權利的價值。公益林承包戶經營管護公益林，需要清楚地認識自己的權利和義務；國家亦有責任適時出臺相關政策，幫助公益林承包戶更好地實現(xiàn)自己的經濟權利。當前，對公益林保護的政策日臻完善，保障公益林承包戶經濟權利的政策卻相對缺乏。

一是缺少科技激勵政策。生態(tài)經營是科學經營，對技術要求很高。國家鼓勵林業(yè)科技創(chuàng)新，大力發(fā)展林業(yè)新興產業(yè)；可是，目前在生態(tài)公益林的發(fā)展中科技貢獻率并不高，科技推廣明顯不足，技術人員也相當缺乏，林業(yè)“大資源、小產業(yè)、低效益”的現(xiàn)狀并沒有得到改變。例如，2011年，安徽省林業(yè)產值突破了1 000億元，其中，林下經濟產值50億元，森林生態(tài)旅游與休閑服務產值近100億元，代表林業(yè)新興產業(yè)的林下經濟和森林生態(tài)旅游產出只占林業(yè)總產出的10%。

二是配套改革缺乏具體舉措。如果沒有具體的配套改革措施，“興林富民”“綠色增長”都只能是空中樓閣，流于口號。比如，《森林法》規(guī)定違法進行采種、采脂活動的，要依法賠償或被處以罰款。但是我國《森林法》和相關法律并沒有規(guī)定如何才是合法采種、采脂，也沒有統(tǒng)一的關于采種、采脂的技術指導性文件。

三是補償政策遲遲沒有推進。2004年，國家正式設立了中央財政森林生態(tài)效益補償基金，對提供生態(tài)效益的公益林進行補助。但是經過多年的發(fā)展，森林生態(tài)效益補償仍然停留在管護補助的層面，“補償水平低、資金籌措難”的狀況并沒有得到改善。例如，安徽省集體所有的公益林補償標準為每年每畝10元，去掉0.25元的公共管護支出，直接補助到戶的只有9.75元。而按照2012年安徽省的惠農政策，種糧農民每年每畝耕地可獲得的補貼為：農資綜合補貼57元、良種補貼10元、糧食直接補貼（不少于）10元，還可另外獲得農機補貼、政策性農業(yè)保險、新型農民培訓以及就業(yè)技能培訓。雖然從2013年起，安徽省集體所有的公益林補償標準從10元提高到了15元，但與種糧補貼相比，差距仍然很大。三、實現(xiàn)集體公益林承包戶經濟權利的對策建議

1．整體思路

權利是“法律允許的自由，是法律所承認和保障的利益。”（張文顯，2002）集體公益林承包戶的經濟權利主要就是林地承包經營權。目前，集體公益林承包戶行使林地承包經營權受到了很多限制，這些限制實質上是人類關于環(huán)境經濟利益與生態(tài)利益分配的沖突，最終都可歸結為環(huán)境權與開發(fā)性環(huán)境利用權之間的沖突（王社坤，2011），這種權利沖突是社會資源稀缺性和人的自然屬性內在張力的必然結果（何志鵬，2011）。化解公益林保護和實現(xiàn)公益林承包戶經濟權利的沖突和矛盾，應當把握住以下幾個原則：

（1）正視國情

法律不是或不僅僅是邏輯，因此邏輯的論證是不夠的，更重要的是現(xiàn)實（蘇力，1996）。馬克思說過：“權利的產生和發(fā)展與人類的歷史是緊密相關的，與社會格局須臾不可分?！睓嗬菤v史的、社會的，權利發(fā)生在人與人的關系之中，是一種社會建構，無時無刻不受到社會條件的制約。集體公益林承包戶經濟權利的界定、確認與實現(xiàn)，取決于當前我國社會發(fā)展的現(xiàn)實條件。我國當前的最大的現(xiàn)實，總的來說是正處于社會主義初級發(fā)展階段，具體而言就是：經濟水平不高，生產力不夠發(fā)達，人民生活尚未全面進入小康。國家推進集體林權制度改革，一個主要的目標就是造福山區(qū)，幫助林農走出貧困。同時，我國的經濟發(fā)展已經引發(fā)出一定的環(huán)境問題，民眾對于環(huán)境保護的認識與要求越來越高，國家有義務維護公共環(huán)境安全。所以，集體林權制度改革還需要實現(xiàn)另一個重要的目標——生態(tài)安全。環(huán)境利用行為是人類生存發(fā)展的必然要求，不可能絕對禁止。具體到承包戶承包經營公益林的問題，環(huán)境權人沒有權利要求公益林承包戶不從事環(huán)境利用行為，公益林承包戶也不得超出合理限度開發(fā)利用其承包經營的林地。在具體權利發(fā)生沖突時，要仔細分析具體情境、具體原因以及具體沖突的程度。實現(xiàn)公益林承包戶的經濟權利，必須正確處理好公共利益與個人利益、生存利益與商業(yè)利益的關系，保護合法利益，抑制非法利益，努力實現(xiàn)利益最大化、損害最小化。

（2）厘清法定邊界

權利沖突就是指兩個或者兩個以上同樣具有法律上之依據的權利，因法律未對它們之間的關系做出明確的界定所導致的權利邊界的不確定性、模糊性，而引起它們之間的不和諧狀態(tài)、矛盾狀態(tài)（王克金，2004）。立法機關是一個天然的利益協(xié)調部門，法律的首要功能就是確定社會成員之間的關系，以表明社會允許什么行為、禁止什么行為（霍貝爾，1993）。權利間發(fā)生沖突的基本原因就是法律沒有能夠厘清這些權利的邊界，解決權利間沖突最基本的工作就是要在法律上盡可能地明確相互沖突的權利的邊界和范圍。具體到公益林承包戶經濟權利和公眾環(huán)境權利的沖突問題，就是要著重考慮兩個方面：一是解決公益林承包戶經濟權利的法律確認問題，通過立法，完善其內容，明確其范圍、種類和責任；二是各權利對相對權利、相關法益的損害程度和是否存在替代機會的可能性（王克金，2010）。同時，我們必須認識到，制度不可能涵蓋全部的生活，這也就是哈耶克所洞見的“理性不及”。由于制度的滯后性和語言表達的有限性，法律規(guī)定不可能做到面面俱到，涇渭分明。完全詳列的權利會陷入不可知論，而且完全固定地理解權利會失去解釋力，權利將僅僅是爭論之中哪一方占據優(yōu)勢的結論，而不是前提（何志鵬，2011）。

（3）重視利益協(xié)調

邊沁、耶林、麥考密克、拉茲等法學家一直強調權利是表征利益的范疇?！拔覀冎饕峭ㄟ^把我們所稱的法律權利賦予主張各種利益的人來保障這些利益的?！保嫷?，1984）所謂利益，就是指一個人應該享有的和可以享有的有利于、有益于自己的物質的或精神的事物。權利是一種主客觀相結合的產物，其內容就是利益和價值（劉作翔，2002）。從這一“功利化”原則來看，權利沖突實質上就是利益沖突，化解權利沖突就是協(xié)調權利主體之間的利益。所以，僅僅在法律文本上承認公民或法人有權利遠遠不夠，對法律活動來說，也許重要的不是承認權利，而在于如何恰當?shù)嘏渲脵嗬?，并因此給予恰當?shù)木葷ㄌK力，1996）。諾貝爾經濟學獎獲得者科斯曾經使用經濟學方法對污染問題進行過分析，總結出權利經常會出現(xiàn)在一種相互性的境地，簡言之就是發(fā)生沖突的權利相互交織，難以全部實現(xiàn)，只能實現(xiàn)一個或者各自實現(xiàn)一部分。法律應當按照一種能避免較為嚴重損害的方式來配置權利，考慮不同權利背后的利益，進行取舍，實現(xiàn)動態(tài)的利益平衡。具體到公益林承包戶經濟權利實現(xiàn)的問題，首先要確定公益林承包戶經濟利益的合理范圍，通過權利的形式將其合法化，幫助林農實現(xiàn)自身生存與發(fā)展的需要；其次，要尊重權利主體的意思自治，發(fā)揮市場主體的主動性，借助市場機制完成利益分配（陳林生，2012）；最后，國家要擔負起公共責任，充分進行利益衡量，采取合法有效的“市場干預”，比如實行禁伐但是給予合理的生態(tài)效益補償。

2．具體舉措

（1）落實主體改革

明晰產權是集體林權制度改革，也是保障公益林承包戶經濟權利的基礎。明晰產權，應當做到：

一是盡量厘清“四至”?！八闹痢鼻宄墙缍謾嗟那疤帷Ａ值亍八闹痢苯缍ù_實存在較多的困難，能夠技術解決的要盡快解決，不能技術解決的要想辦法變通，盡量解決。在技術不能解決“四至”問題時，可以要求相鄰林權權利人對相鄰界限等林權證內容進行書面協(xié)商確認，將書面確認書作為林權檔案內容之一進行保存。如果日后發(fā)生爭議，相鄰林權人的書面確認可以作為解決爭議的依據。

二是尊重民主決策。林地承包經營涉及集體成員的切身利益，各地林情、社情有所不同，具體實施方案應當充分尊重民意。公益林承包到戶要承包者自愿，承包方案也應經過村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意。決定不承包到戶的公益林資源可以納入紀委推進的陽光工程，還應當確定具體管護人，以落實公益林管理的權責。

三是完善考核標準。主體改革的驗收，究竟應當以什么為標準？確權發(fā)證率固然很重要，但是不能一味追求書面的確權發(fā)證率。政府發(fā)證了，但是沒有發(fā)到林農手上，或者干脆弄虛作假，應付驗收，這些情況都是存在的。在主體改革基本成功之時，有必要開展“主體改革回頭看”的工作，鞏固成果，解決遺留問題。

（2）深化配套改革

傳統(tǒng)的發(fā)展觀總是把發(fā)展經濟與保護環(huán)境割裂開，認為發(fā)展經濟與保護環(huán)境是矛盾的。但事實上，這兩種利益并不完全是矛盾的，是可以綜合平衡、統(tǒng)籌協(xié)調的。實踐中，很多情況下環(huán)境問題不是發(fā)展過程本身引起的，而是由發(fā)展不足引起的。

一是重塑發(fā)展觀?？朔h(huán)境危機，選擇新的發(fā)展道路，核心內容就是要把環(huán)境與經濟因素結合在決策層，以和諧方式處理發(fā)展經濟和保護環(huán)境的沖突。政府部門對此承擔著直接的責任和義務，要使其政策、項目既要考慮生態(tài)保護，也要充分考慮經濟發(fā)展的現(xiàn)實需求，實現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展綜合決策。

二是完善法律制度。聯(lián)合國《21世紀議程》指出：“在使環(huán)境與發(fā)展的政策轉化為行動的過程中，國家的法律和規(guī)章是最重要的工具?！比欢?，我國相關法律仍具臨時性和不完整的特點，缺少必要的制度上的設置。拿公益林經營來說，與其密切相關的基礎工作，比如森林培育和森林科學經營的評價標準、森林經營科技創(chuàng)新的激勵舉措、森林經營人才的管理等，這些重要的內容都沒有明確的表述，更沒有相關具體的規(guī)范條例。

三是法律、政策合理化。及時清理、修改和完善現(xiàn)行的規(guī)范，使之更加合理，有利于承包戶靈活經營。公益林經營規(guī)范應當講究科學性、保持連貫性。比如經營規(guī)范可以區(qū)分區(qū)域、區(qū)分樹種、區(qū)分季節(jié)，林下養(yǎng)殖、采種、采脂等要盡快出臺管理規(guī)范，便于基層執(zhí)法人員掌握。

（3）完善森林生態(tài)效益補償制度

多年來，雖然我國設立了森林生態(tài)效益補償基金，但是實踐中的森林生態(tài)效益補償在實質上只能稱之為公益林的“管護補助”。要完成“管護補助”向“生態(tài)補償”的過渡，我們必須解決以下幾個問題：

一是補償?shù)臉藴省Ｉ鷳B(tài)效益補償簡單而言就是自然資源有償使用，即自然資源使用人或生態(tài)受益人在合法利用自然資源過程中，對自然資源所有權人或對生態(tài)保護付出代價者支付相應費用的制度（曹明德， 2010）。生態(tài)補償是對具有生態(tài)價值的對象進行保護的投入，也是對保護主體為了保護環(huán)境而放棄發(fā)展機會的彌補。生態(tài)補償是有衡量標準的，標準就是補償主體對生態(tài)服務的需求。森林生態(tài)效益補償應當反映出公益林生態(tài)產出的正確價值，體現(xiàn)其經濟效益。同時，應當根據不同林區(qū)、不同林種設定不同的補償標準，實現(xiàn)補償公平化、合理化。

二是資金的來源。森林生態(tài)效益補償基金設立已有十年，但公益林生態(tài)效益補償標準并沒有顯著提高，其中一個很重要的因素就是缺乏資金。國家是負有生態(tài)補償責任的主體，這一點是確定的，但是國家并不是唯一的責任主體。按照“誰受益、誰補償”的生態(tài)效益補償原則，生態(tài)受益者除了國家，還可以是具體的法人、機關、社會組織或者自然人。通過區(qū)域、產業(yè)、水源流向，都可以確定補償責任主體，確定了責任主體，就能夠更加合理地落實補償資金（趙云峰 等，2012）。

三是權責的管理。生態(tài)受益者支付費用，是因為生態(tài)服務提供者提供了生態(tài)服務，受益者與服務提供者的權利義務是雙向的、互動的，生態(tài)服務提供者只有提供了生態(tài)服務才能夠得到收益。對公益林承包戶而言，獲得補償是因為進行了公益林管護，為生態(tài)產出付出了勞動；如果沒有進行管護，就沒有權利獲得補償。完善生態(tài)效益補償制度，必須明確生態(tài)效益補償法律關系各方的權利義務，不能顧此失彼。

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Bottleneck and Breakthrough for Economic Right Guarantee

of Contracted Households of Collective ForestWU Nan

(Anhui Academy of Social Sciences, Anhui Hefei 230053, China)

Abstract: Chinas collective forest right reform aims to realize ecological civilization and to increase the income of forest farmers, therefore, the commodity forest and publicbenefiting forest with collective ownership are brought into forest right system reform, however, publicbenefiting forest takes more ecological function so that the contracted rights of the households for publicbenefiting forest are limited accordingly. Currently, the bottleneck for contracted households of collective publicbenefiting forest to realize their economic rights is the contradiction between marketoriented forms and planningeconomic system, the contradiction between economic development and environment protection and the contradiction between policy demand and policy shortage, as a result, China should face the national situation, clarify legal borders, emphasize benefit coordination, and realize collaborative development between economy and ecology as well as society by implementing main body reform, by deepening matched reform, by perfecting forest ecological benefit compensation system and by legally protecting the economic rights of contracted households of the publicbenefiting forest.

Key words:collective forest right reform; publicbenefiting forest; contracted business right; economic right; developmentstyle environment exploitation right; environment right; forest ecological benefit compensation; supervision on publicbenefiting forest

CLC number：F326.22；DF463Document code：AArticle ID：16748131（2014）03004007

（編輯：南北，段文娟）