嚴海玲

摘 要：當今中國是一個農(nóng)業(yè)大國并且已經(jīng)進入老齡化社會，老齡化問題帶來的就是養(yǎng)老問題，如何建立和完善養(yǎng)老保險體系，值得我們思考。對拉薩墨竹工卡縣農(nóng)村養(yǎng)老保險存在的問題及其深層次原因進行分析，并提出相應(yīng)的對策與建議。

關(guān)鍵詞：墨竹工卡縣；農(nóng)村；養(yǎng)老保險；問題；對策

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）01-0086-03

墨竹工卡縣位于西藏自治區(qū)中部、拉薩河中上游、米拉山西側(cè)?？偯娣e5 512平方千米，全縣總?cè)丝?1 850人，其中農(nóng)業(yè)人口39 203人，下轄1個鎮(zhèn)，15個鄉(xiāng)，149個村民委員會。 墨竹工卡縣從1998年開展農(nóng)村養(yǎng)老保險試點工作，已初步建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，截至2012年12月，全縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部開展了農(nóng)村養(yǎng)老保險工作，參保人數(shù)達5 176人占全縣人口的12.3%，基金積累總額達5 143萬元。

一、拉薩墨竹工卡縣養(yǎng)老保險存在的問題

（一）傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念根深蒂固

該縣是一個農(nóng)業(yè)縣，95%以上是農(nóng)村人口，他們的思想就是傳統(tǒng)的認為：當自己年老之時由自己的兒女贍養(yǎng)（養(yǎng)兒防老）。社會養(yǎng)老保險周期長，他們怕政策有變，怕到時候兌現(xiàn)不了，很多人對養(yǎng)老保險的保障作用認識不清，怕上當受騙。

（二）經(jīng)濟發(fā)展水平不高，農(nóng)村居民投保能力有限

由于西藏地區(qū)農(nóng)村之間發(fā)展不平衡，個人之間收入差距大。多數(shù)人收入水平仍然偏低，據(jù)墨竹工卡縣統(tǒng)計局抽樣調(diào)查資料，2008—2012年該縣農(nóng)村居民人均純收入由過去的1 577元增加到2 253元，增加22.8%，年均遞增4.4%。扣除物價因素，年均實際增長4.7%，農(nóng)村人均收入水平與拉薩市城關(guān)區(qū)比差距很大。收入與支出相抵之后，所剩無幾，可見個人投保能力較弱。

（三）養(yǎng)老保險工作不到位及其管理體制不順暢

該縣養(yǎng)老保險工作主要依靠當?shù)卣膭趧优c社會保障局進行宣傳，但是他們?nèi)狈σ欢ǖ闹贫纫罁?jù)來實施養(yǎng)老保險工作的落實，養(yǎng)老保險規(guī)章制度中存在一些漏洞。例如，該縣某些政府部門甚至認為農(nóng)村養(yǎng)老保險是增加農(nóng)民負擔(dān)，將養(yǎng)老保險列入減輕農(nóng)民負擔(dān)的措施之一而要求停辦，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保險制度陷入徘徊局面，從而造成各個方面的界定模糊。另外，“民政不管，社保不接”，這個問題突出，2008年機構(gòu)改革至今，該區(qū)多數(shù)地縣級單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)還未劃轉(zhuǎn)，形成勞動保障部門沒有接、民政部門不好管的狀況，造成不少地方管理工作斷檔。

（四）養(yǎng)老保險覆蓋面窄和投入資金太少及其資金發(fā)放不到位

據(jù)調(diào)查了解墨竹工卡縣參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的只有5 176人，占全縣人口的12.3%。從參保對象看，主要是村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、民辦教師及部分農(nóng)業(yè)人口、大部分農(nóng)業(yè)人口均未參加養(yǎng)老保險，基金共濟性較差，抗風(fēng)險能力較低。另外每年投入養(yǎng)老保險的資金較少，2012年該縣財政收入5.73億元，用于農(nóng)村居民養(yǎng)老保險投入資金133萬元，比2007年增長3.54%，但在發(fā)放過程中存在一些問題，比如，資金落實存在資金不到位或者經(jīng)辦人員欺瞞謊報現(xiàn)象時有發(fā)生，沒有做到養(yǎng)老保險資金的完全發(fā)放。

二、拉薩墨竹工卡縣農(nóng)村養(yǎng)老保險存在問題的原因分析

（一）經(jīng)濟發(fā)展水平不高

農(nóng)業(yè)是該縣的第一產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟效應(yīng)沒有其他產(chǎn)業(yè)那么顯著，經(jīng)濟的發(fā)展需要土地，而土地的征用來自于對集體土地的征用。以拉薩市城關(guān)區(qū)2012經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)與該縣2012年上半年數(shù)據(jù)比較可以發(fā)現(xiàn)：該縣第一產(chǎn)業(yè)增加值完成1 055.92萬元，與去年持平；第二產(chǎn)業(yè)達到1 844.08萬元，比去年同期增長13.68%；第三產(chǎn)業(yè)達到2 800萬元，比去年同期增長18.74%。而拉薩市城關(guān)區(qū)經(jīng)濟一直保持著良好的發(fā)展態(tài)勢，2012年上半年，城關(guān)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實現(xiàn)總產(chǎn)值738.25萬元，完成年度計劃的41.01%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)收入達720.79萬元，同比增長了10.35%；多種經(jīng)營收入實現(xiàn)5 688.35萬元，完成年度計劃的56.88%；實現(xiàn)稅收42.98萬元，同比增長11.6%；利稅總額188.61萬元，同比增長55.01%。根據(jù)以上數(shù)據(jù)可以看出，雖然墨竹工卡縣2012年經(jīng)濟有所發(fā)展，但是與同一地域（拉薩城關(guān)區(qū)）經(jīng)濟比較還是有一定差距。

（二）養(yǎng)老保險工作執(zhí)行中缺少專業(yè)法律支持

國家保障全體農(nóng)民老年基本生活的制度，是政府的一項重要社會政策。但實際上，這項農(nóng)村社會保險法律在保障農(nóng)村居民基本養(yǎng)老權(quán)益，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定方面并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。其次，缺乏相關(guān)的法律法規(guī)進行有效規(guī)范，現(xiàn)行的社會保障法規(guī)政策中至今沒有一部綜合的關(guān)于養(yǎng)老保險的專門法律，全國立法中對養(yǎng)老保險的規(guī)定也很少且很籠統(tǒng)?！犊h級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》頒布后的一系列全國性養(yǎng)老保險立法中，在適用范圍上大多未對保障對象作明確列舉，缺乏可操作性。

（三）保障水平偏低

自1998年該縣開展農(nóng)村養(yǎng)老保險以來，到2012年底，全縣有近5 000人參加了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，十年間共累計收入保險基金3 000余萬元，2012年向近5 000參保人發(fā)放了近300萬元養(yǎng)老金，人均60元。按此計算，月均養(yǎng)老金僅為5元。 不禁試問，這樣的保障水平如何滿足農(nóng)村老年人的基本養(yǎng)老生活需要？如何達到保障農(nóng)村老年人基本生活的目的？

三、建立拉薩墨竹工卡縣農(nóng)村養(yǎng)老保險體系應(yīng)遵循的基本原則

（一）自我保障為主，集體調(diào)劑為輔，國家給予政策扶持原則

正因為農(nóng)村養(yǎng)老保險以自我保障為主，依靠自己家庭力量進行養(yǎng)老保障，但是不排除困難家庭的養(yǎng)老能力，光靠自己難以養(yǎng)老，這就必須依靠集體救助，和國家予以政策上的優(yōu)惠，鼓勵人人參保，降低參保門檻。

（二）政府組織與農(nóng)民自愿相結(jié)合原則

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險就其性質(zhì)而言屬于社會保險范疇。強制性是社會保險的最基本的屬性。而從中國農(nóng)村現(xiàn)實情況看，由于經(jīng)濟發(fā)展不平衡，農(nóng)民收入不穩(wěn)定，中國的一些貧困地區(qū)尚不具備開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的條件，因此在全國統(tǒng)一強制實施不符合中國國情。政府組織引導(dǎo)體現(xiàn)政府行為，主要是做好組織發(fā)動和宣傳群眾的工作，而不是靠強迫命令。群眾自愿就是在政府的組織宣傳教育啟發(fā)下，通過提高認識達到的自愿，而不是自流。政府組織引導(dǎo)和群眾自愿參加是辯證統(tǒng)一關(guān)系，二者不可偏廢。endprint

（三）養(yǎng)老保險與家庭贍養(yǎng)、土地保障以及社會救助等形式相結(jié)合原則

農(nóng)村養(yǎng)老保險程度的高低，取決于家庭經(jīng)濟狀況，以及賴以生存的土地是否得到保障和社會救助水平的高低所決定的。因此必須牢牢把握住三者之間的緊密聯(lián)系使之結(jié)合，為進一步提高農(nóng)村養(yǎng)老保險水平而努力。

四、拉薩墨竹工卡縣養(yǎng)老保險體系建設(shè)的思考

針對上述墨竹工卡縣養(yǎng)老保險所存在的一系列問題，在調(diào)查了解問題之后，從而對以后墨竹工卡縣養(yǎng)老保險體制的建立和完善提供一些行之有效的建議。

（一）理清政府社保部門責(zé)任職能劃分，促進經(jīng)濟發(fā)展

針對上述所提及的“民政不管，社保不接”這一問題，造成這一問題的根源就是社保部門的責(zé)任和職能劃分不清，導(dǎo)致互相推諉，養(yǎng)老保險的工作程序混亂等一系列政府工作問題就必須調(diào)整政府部門的職能和責(zé)任，做到各負其責(zé)，防止部門職能重疊，同時重新審視農(nóng)村養(yǎng)老保險工作，在實踐中想辦法，在創(chuàng)新中找出路，繼續(xù)理順體制，穩(wěn)定隊伍，管好基金，搞好調(diào)研，做好整頓規(guī)范。逐步把農(nóng)村養(yǎng)老保險納入社會保障體系，使農(nóng)民的社會保障方面也像城市居民一樣享受國民待遇。另一方面該縣政府應(yīng)當切實促進經(jīng)濟發(fā)展，出臺一系列旨在帶動當?shù)剞r(nóng)牧民群眾的致富新政策，起到帶頭人的作用，家庭經(jīng)濟上去了，為養(yǎng)老保險資金的籌集提供了有力保障，也減輕了政府的負擔(dān)。

（二）政府應(yīng)加強宣傳和扶持力度

針對該縣養(yǎng)老保險所存在的傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念根深蒂固這一突出問題，首先是政府對養(yǎng)老保險政策的宣傳力度不夠。農(nóng)村居民對國家出臺的養(yǎng)老保險政策知之甚少，因此政府必須落實養(yǎng)老保險政策，具體做法是經(jīng)常和廣泛的對農(nóng)牧民群眾的宣傳教育，使他們根深蒂固的傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念發(fā)生改變，農(nóng)村養(yǎng)老保險的實施必須以強制性通過國家立法才能得以保證，另一方面社會化養(yǎng)老的主體是社會，是以社會運作的方式實現(xiàn)的，而能夠代表社會管理的主導(dǎo)者是政府。在實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險時強調(diào)個人應(yīng)承擔(dān)義務(wù)是對的，但是不能以此為理由推卸政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。缺少政府扶持是農(nóng)牧民群眾缺乏投保熱情的原因之一。因此，針對目前農(nóng)牧民群眾補助過小，政府扶持不力的狀況下，應(yīng)當考慮如何提高農(nóng)牧民群眾補助的比重以及加大政府扶持力度。只有這樣，才能使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險真正具有社會保險所應(yīng)有的“社會性”和“福利型”，才能調(diào)動農(nóng)牧民群眾投保的積極性。從總體要求滿足中國的基本國情，農(nóng)牧民群眾和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基本需要。最終以政府組織引導(dǎo)與農(nóng)牧民自愿參加相結(jié)合的方法使該縣人民群眾了解養(yǎng)老保險意義和目的。

（三）加強養(yǎng)老保險管理監(jiān)督，提高管理效率

社會保障制度的良性運行，社會保障宏觀關(guān)系的正確處理，必需建立健全的社會保障監(jiān)控機制。在養(yǎng)老保險機制的運行中必須由監(jiān)督機制來引導(dǎo)，由于該縣管理機制的不完善，帶來一系列養(yǎng)老保險問題，充分說明了必須要加強管理監(jiān)督機制，而完善管理體制必須做到：

首先要建立統(tǒng)一的管理機構(gòu)，實施集中統(tǒng)一管理。比如，墨竹工卡縣政府應(yīng)當成立農(nóng)村養(yǎng)老保險委員會，通過統(tǒng)一的管理機構(gòu)，建立統(tǒng)一的方針政策，使養(yǎng)老保險各個方面做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一，促使養(yǎng)老保險功能的有效發(fā)揮。

其次要明確職責(zé)，實行分級管理。農(nóng)村養(yǎng)老保險的行政管理，業(yè)務(wù)與基金管理，要相互分離。政府主要負責(zé)行政和業(yè)務(wù)管理。其中政府主管部門的行政性管理，不涉及具體管理的操作和實施。主要是管理政策、規(guī)劃、制度、標準、程序、監(jiān)督、協(xié)調(diào)，部門權(quán)限以及改革方案的設(shè)計和修訂等。政府職能部門主要實施具體的業(yè)務(wù)管理，執(zhí)行具體的管理政策，主要包括：管理資金收繳發(fā)放與調(diào)劑，保障實施效果的信息收集、反饋、分析與運用，負責(zé)保障項目的事實與運作，為保障對象提供服務(wù)。

再次要強化監(jiān)督機制是農(nóng)村養(yǎng)老保險的主要組成部分，其監(jiān)督的內(nèi)容主要包括監(jiān)督國家制定的各項養(yǎng)老保險法規(guī)、政策、制度等的貫徹執(zhí)行情況。同時對養(yǎng)老保障各項基金收支、投資與管理過程進行監(jiān)督。就監(jiān)督主體而言，包括國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督和各級權(quán)力機關(guān)尤其是人大、政協(xié)的監(jiān)督、政府自身的監(jiān)督，比如，上級政府社會保障職能部門對下級政府相應(yīng)的業(yè)務(wù)管理部門和基金運營機構(gòu)的監(jiān)督。而社會監(jiān)督可以由新聞媒體及群眾監(jiān)督，還可以考慮在該縣農(nóng)村養(yǎng)老保險委員會下設(shè)監(jiān)督專門工作委員會（政府代表村委會群眾代表所組成）對農(nóng)村養(yǎng)老保險的運作實施監(jiān)督，對行政管理部門和具體實施部門的工作實施監(jiān)督。

最后應(yīng)該注重提高管理效率，就是要針對不同的農(nóng)村養(yǎng)老保險項目明確勞動保障和財政、稅務(wù)、人事等政府有關(guān)職能部門之間的管理職能，明確不同的管理內(nèi)容和重點，避免出現(xiàn)相互推諉或受利益驅(qū)使爭管的局面，并使管理程序規(guī)范化，在該縣農(nóng)村養(yǎng)老保險委員會統(tǒng)一協(xié)調(diào)下進行有序管理，共同促進養(yǎng)老保險事業(yè)的發(fā)展。其次，職能部門要轉(zhuǎn)變管理觀念和工作作風(fēng)，農(nóng)村養(yǎng)老保險不僅范圍廣、政策性強，而且涉及到農(nóng)村經(jīng)濟和社會的方方面面，這就必然要求行政管理人員理論水平、政策水平與業(yè)務(wù)素質(zhì)真正體現(xiàn)務(wù)實的工作作風(fēng)和服務(wù)為民的思想，不斷改進管理方法和手段，最終提高管理效率。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]endprint