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        財政金融化模式:地方債治理新路徑

        2014-08-06 09:22:26小康曹偉
        小康 2014年1期
        關(guān)鍵詞:財政資金投融資債務(wù)

        文|《小康》記者 曹偉

        責編 鄂efan@chxk.com.cn

        自2013年開始,地方政府債務(wù)進入集中償還期,其中53%的地方債務(wù)將于2013年底前到期。

        審計署最新公布稱2012年末全國地方債務(wù)余額10.88萬億元,截至2012年底,債務(wù)余額與GDP的比率為36.7%。地方債局部風險較大。

        中央政府已在不同場合表示要嚴控債務(wù)風險。特別是,中央組織部于近期印發(fā)的《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部政績考核工作的通知》,把政府負債作為政績考核的重要指標,強化任期內(nèi)舉債情況的考核、審計和責任追究。并提出,考核積極化解歷史遺留問題的情況,把是否存在“新官不理舊賬”、“吃子孫飯”等問題作為考核評價領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部履職盡責的重要內(nèi)容。而剛剛閉幕的中央城鎮(zhèn)化工作會議也提出,建立多元可持續(xù)的資金保障機制。

        地方債急劇增長背后所累積的金融和財政風險已成為影響我國經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展的一顆“毒瘤”。

        化解這樣一個規(guī)模龐大、錯綜復雜的地方債務(wù)問題,同時又要滿足地方政府持續(xù)的融資需求并非易事。對此,專家們在受訪時均指出,如何科學有效地化解巨大的地方政府存量債務(wù),合理控制未來的政府負債形式與規(guī)模,使地方政府財政狀況逐步恢復正常狀態(tài),是影響未來5~10年我國財政與金融發(fā)展格局的重要問題。

        地方債風險擴大與公共經(jīng)濟需求左右為難

        目前審計署對地方政府債務(wù)的審計范圍,除了融資平臺債務(wù),還包括地方政府債券、國債轉(zhuǎn)貸、外債轉(zhuǎn)貸、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、其他財政轉(zhuǎn)貸債務(wù)中確定由財政資金償還的債務(wù)、地方政府糧食企業(yè)和供銷企業(yè)政策性掛賬。

        2011年審計署公告顯示,各地共有6576個融資平臺公司,而央行2011年6月1日發(fā)布的《2010年中國區(qū)域金融運行報告》顯示,截至2010年年末,全國共有地方政府融資平臺1萬余家。

        由此可見,審計署審計范圍包括的融資平臺,比央行統(tǒng)計數(shù)少了3000多家,直接縮小了債務(wù)審計的范圍。

        盡管如此,目前,地方政府在直接債務(wù)上主要的融資方式,除了國債,還是利用土地抵押開展的銀行貸款。土地財政成為當前地方財政中最核心的內(nèi)容。政府的還債來源幾乎全部依賴土地出讓收入,到目前已進入集中還貸期。

        對此,一些省份的財政預算報告已經(jīng)顯露出擔憂。如浙江省財政預算報告稱,“地方政府性債務(wù)進入還貸高峰期,一些市縣財政資金調(diào)度的壓力較大”;而湖南省預算草案則直接指出,“償債壓力很大,一些地方政府投融資平臺公司運行存在隱患,財政潛在風險不容忽視”。

        “目前上萬家政府投融資平臺,是地方政府債務(wù)的主要來源。過去數(shù)年間,地方政府設(shè)立融資平臺企業(yè)的行為逐漸無序化,既不講求科學的治理結(jié)構(gòu),也不遵循市場化的經(jīng)營規(guī)則,把土地資源當做‘護身符’?!必斦控斦茖W研究所研究員孔志峰向《小康》記者指出,這樣最終的結(jié)果,是這種企業(yè)化的債務(wù)風險,最終成為財政的債務(wù)風險和金融風險。

        孔志峰聯(lián)合多位專家于2013年發(fā)布的《解決地方政府債務(wù)風險研究報告》(以下簡稱《報告》)中指出,投融資平臺的概念本身即違反市場規(guī)律,因為設(shè)立平臺的唯一目標就是融資,根本不顧及財政承受能力、項目投資效益、企業(yè)經(jīng)營風險等問題。而這些問題在長達數(shù)年的時間里,被不斷推高的土地價格所掩蓋,目前已經(jīng)到了快蓋不住的程度。

        在近些年不斷被曝光的案例中,有的平臺企業(yè)為了達到向銀行融資的目的,不惜采用將土地“一女多嫁”甚至做假賬的手段;而部分銀行在強大的利益吸引與內(nèi)部效益考核面前,扮演了“睜一只眼閉一只眼”的角色?!斑@種情況已經(jīng)使部分地方債務(wù)直接演變成了未來的金融風險?!笨字痉逯赋?。

        2010年國務(wù)院發(fā)布了19號文件,對地方投融資平臺進行了清理整頓。銀監(jiān)會、證監(jiān)會等也發(fā)文收縮地方融資平臺企業(yè)銀行貸款規(guī)模。但從實際執(zhí)行情況看,一方面,如果徹底卡斷地方政府投融資平臺的融資渠道,不僅將導致一批在建的項目停工,影響地方公共經(jīng)濟的發(fā)展,而且會導致資金鏈的斷裂,使地方的債務(wù)風險直接轉(zhuǎn)化為真正的債務(wù)危機。

        此外,地方發(fā)展公共經(jīng)濟的需求,仍然需要政府投融資平臺發(fā)揮作用,提供融資功能。因此,在嚴格執(zhí)行19號文件的同時,地方投融資平臺一方面積極向商業(yè)化的方向發(fā)展,形成真正的公共治理結(jié)構(gòu)和企業(yè)化管理機制。同時政府在縮減銀行貸款渠道的同時,采取了信托、債券、銀行業(yè)內(nèi)部影子銀行等直接債務(wù)的方式,以及通過向子公司提供擔保等隱性債務(wù)的方式,繼續(xù)履行著政府投融資平臺的功能。

        “地方政府投融資平臺的這種‘拆東墻補西墻’的方式,在未來的發(fā)展中,必將長期地以不同的方式存在。”孔志峰指出,其實這樣反而加大了地方政府負債的資金成本,雖然可以在時間上短暫延緩資金鏈崩盤的危險,但卻使整個不良債務(wù)規(guī)模變得越來越大,最終可能危及整個國家財政的穩(wěn)定。

        財政資金的金融化管理

        在參與《報告》研究的過程中,研究者們均認為,公共經(jīng)濟的發(fā)展將是升級轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。因此,盡管已經(jīng)存在著占全國GDP總額已達三分之一左右的地方政府債務(wù),但未來地方債務(wù)仍將受公共經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求和不可根除的地方政府無限制負債投資的慣性思維影響,而呈現(xiàn)更為快速增長的態(tài)勢。

        “要確保新時期經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級,必須發(fā)展公共經(jīng)濟。”在中國財政學會公司合作研究專業(yè)委員會副秘書長張超英看來,在目前政府的財力結(jié)構(gòu)下,發(fā)展公共經(jīng)濟的主要手段,仍然是債務(wù)。因此,要從根本上消除地方債務(wù)或者不允許地方政府增加債務(wù)規(guī)模,既不現(xiàn)實,也很困難?!拔ㄒ坏霓k法,就是采取一種符合社會主義市場經(jīng)濟要求的新的政府投融資模式,來取代現(xiàn)有的制度,從而在徹底化解地方債務(wù)的同時,確保公共經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,確保公共經(jīng)濟為整個經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級提供更多的公共服務(wù)?!?/p>

        政府投融資體系形成以來,一直是建立在國家信用的基礎(chǔ)上。從目前對地方債務(wù)管理的改革思路,以及新一輪財政管理體制改革的方案中不難發(fā)現(xiàn),對地方債的管理,仍然還是要采用建立在國家信用基礎(chǔ)上的財政工具。

        “從幾十年政府投融資體制的發(fā)展過程可以看到,在不可能消除中央政府對地方政府債務(wù)兜底的情況下,僅僅采取財政工具,是很難化解這一問題的。”孔志峰向記者解釋道,我們認為,必須“跳出財政看財政”,換一個角度,來尋找化解地方政府債務(wù)的方法。

        記者查閱發(fā)現(xiàn),在英語中,財政與金融都是被稱作“finance”。而《報告》中就認為,從債務(wù)的角度講,無論是財政性資金,還是銀行資金;無論是政府債務(wù),還是銀行債務(wù)、企業(yè)債務(wù),其最終的表現(xiàn)形式,都是資金的運行過程。因此,盡管財政資金與金融資金在性質(zhì)上存在著巨大的差別,但在表現(xiàn)方式上,卻都是一種資金的運用。

        當然,不論從哪個角度講,財政作為每個國家自有資金量最大的經(jīng)濟主體,運用金融對資金的管理模式來管好財政資金,才能真正發(fā)揮財政資金在宏觀金融運行中的正面作用。

        同時,通過在資金層面與金融機構(gòu)的合作,才能從根本上解決財政資金現(xiàn)行管理體制中的很多問題。

        《報告》中還專門指出,財政資金的金融化管理,是指運用金融機構(gòu)管理資金的方式方法,來提升財政資金的管理能力。這些金融方式的應(yīng)用,不僅不會混淆財政資金與銀行資金的性質(zhì)差異,而且,通過金融工具的有效運作,可以形成良好的財政金融互動機制,用金融的思維來管理、運用財政資金,從而建立金融化財政管理體系,真正提高財政管理資金的能力,從而達到財政管理精細化和科學化的目標。

        探索產(chǎn)業(yè)基金加金融租賃模式

        如何從最容易市場化的領(lǐng)域入手,形成成熟模式,再逐步推廣,無疑是最簡單快捷有效的改革路徑。

        《報告》運用“產(chǎn)業(yè)基金+金融租賃”模式改造現(xiàn)有的財政投融資模式,希望通過這一模式,來化解地方政府現(xiàn)有的債務(wù)問題,并用上述模式替代地方政府借債,來解決未來發(fā)展中公共經(jīng)濟投資問題。

        “我們按照現(xiàn)行的財政管理體制改革和金融體制改革的路徑,研究形成了以產(chǎn)業(yè)基金加金融租賃為主要金融工具,來替代現(xiàn)有的政府投融資平臺,形成金融化的財政管理體制,化解現(xiàn)有的和未來的政府負債問題的一整套方案?!笨字痉褰忉尩?。

        首先要明確政府投融資的范圍。如果從財政資金的金融化屬性來講,只要能帶來資金增值、并不影響財政資金使用效率的領(lǐng)域,都應(yīng)該歸屬為政府投融資領(lǐng)域。

        例如,目前我國的政府行政事業(yè)單位的辦公用房,基本上都屬于“行政用地”,屬于政府公共資產(chǎn)。即使有多余的用房出租,也屬于非轉(zhuǎn)經(jīng),要上交財政。在這樣的體制下,政府辦公大樓和一些事業(yè)單位的辦公用房越來越豪華,已經(jīng)成為地方政府管理中的“一道風景線”,不僅影響了財政成本,在一定程度上還影響了黨群關(guān)系。

        在現(xiàn)有體制下,要解決樓堂館所的建設(shè)問題,唯一的辦法,就是通過行政手段搞幾不準,同時,在預算資金上不予安排。但在目前公共部門(政府、事業(yè)單位、非政府組織等)資金來源多渠道、各類部門“混合經(jīng)濟”(政府與事業(yè)單位、非政府組織混崗、混合辦公)的情況下,這些措施是根本解決不了問題的。專家們認為,要化解這一問題,還得從財政的資金屬性入手。

        對此,孔志峰指出,在政府投融資創(chuàng)新模式下,行政事業(yè)單位的辦公大樓,將視同一般的寫字樓,進行績效化管理。除了必須體現(xiàn)政府形象的“政府大樓”外,其他政府部門、事業(yè)單位、非政府組織的辦公大樓,均按照商務(wù)化辦公樓的價值,進行價值評估,并將這些辦公大樓的性質(zhì)從“政府用地”、“政府用房”轉(zhuǎn)化為“商業(yè)用地”、“商業(yè)用房”。在此基礎(chǔ)上,由政府的資產(chǎn)管理部門(一般歸市政府的機關(guān)服務(wù)中心)按照市場化的價格,向事業(yè)單位、政府部門和非政府組織收取租金。再通過預算的再分配,按照“三定方案”確定的編制和配房標準,分配辦公用房租金指標。

        通過這樣的辦法,在不增加財政支出壓力的情況下,可以較好地解決長期以來政府部門辦公樓超標和人員超編的問題:假設(shè)某事業(yè)單位目前使用的辦公樓達到了五星級的標準,且人員超編100人,而財政則僅僅按三星級的標準,下達租房指標,那么,該單位完全可以通過將原辦公樓整體出租的辦法,改住到三星級,甚至三星標準以下的辦公樓,用現(xiàn)有人員的辦公樓租金,解決超編人員的辦公用房問題。

        此外可以將基金管理公司替代投融資平臺成為政府投融資主體。

        “以目前政府投融資平臺為主體開展政府投融資活動,已經(jīng)證明有著巨大的風險。從發(fā)展的角度看,只有把這些政府投融資主體真正的企業(yè)化,才能從根本上化解目前存在的矛盾?!薄秷蟾妗穮⑴c人之一,成都投資控股集團有限公司、英國皇家特許測量師李彬?qū)Α缎】怠酚浾弑硎尽?/p>

        目前,政府投融資平臺中最大的舉債,就是土地儲備融資。以此為基礎(chǔ),地方政府完全可以建立起一個“土地儲備基金”,以土地儲備后的增值為還款來源,通過基金管理公司的運行,來籌集土地儲備資金,并用基金投資的方式,引導相關(guān)產(chǎn)業(yè)合理利用土地。如果說,用基金管理公司替代現(xiàn)有的政府投融資平臺,其主要的作用是通過金融化的管理方式,解決政府建設(shè)公共經(jīng)濟的資金來源問題,同時,為公共經(jīng)濟的市場化、公司化運行奠定制度基礎(chǔ),那么,引入金融租賃公司,則是在政府投資公共經(jīng)濟領(lǐng)域中,強化其投資能力的一種重要手段。

        因此,在基金管理公司為政府投融資平臺、盤活地方政府的財政性資金的基礎(chǔ)上,金融租賃公司作為物權(quán)的管理者、盤活地方政府的財政性資產(chǎn),通過上述兩個平臺的有機組合,就能形成比較完整的政府投融資創(chuàng)新模式的操作平臺。

        此外,由基金管理公司、金融租賃公司替代原來的政府投融資平臺,使政府投融資平臺改制為真正的企業(yè),成為承擔公共經(jīng)濟運行的主體。在此基礎(chǔ)上,形成新型的政府投融資管理體系。

        利用這一模式,推進財政資金的金融化管理,真正按照市場經(jīng)濟的客觀要求,對財政管理體制進行改造,充分發(fā)揮財政的資金屬性,使這一地方中最大的“資金人”在金融、產(chǎn)業(yè)、社會事業(yè)發(fā)展等方面,都能發(fā)揮出最大的作用。從而走出目前就財政論財政的怪圈,真正實現(xiàn)財政管理體制的改革。

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