于寧

評(píng)估行政審批制度改革的成效，鞏固行政審批制度改革成果，是不斷推進(jìn)制度創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新的必然要求，也是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然路徑。當(dāng)前，我們要繼續(xù)研究的主要問(wèn)題有：

深入探索：優(yōu)化行政審批流程

通過(guò)深化行政審批制度改革，不斷地轉(zhuǎn)變政府職能和優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)體系規(guī)范化和政府職能科學(xué)化，有效提高公共服務(wù)水平、提升公共行政效能，增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力。

2014年3月，國(guó)務(wù)院審改辦按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于公開(kāi)國(guó)務(wù)院各部門(mén)行政審批事項(xiàng)等相關(guān)工作的通知》要求，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)所保留的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行了統(tǒng)一匯總，各部門(mén)目前正在實(shí)施的行政審批事項(xiàng)共計(jì)1235項(xiàng)。中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)的權(quán)力“清單”進(jìn)行公開(kāi)，并在匯總清單查詢頁(yè)下方，為社會(huì)監(jiān)督和征求建議提供平臺(tái)，進(jìn)一步推動(dòng)行政審批事項(xiàng)的取消和下放。

對(duì)于各部門(mén)依然保有的行政審批事項(xiàng)，要進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范，并積極探索優(yōu)化行政審批事項(xiàng)流程的相關(guān)工作，更好地建設(shè)服務(wù)型政府。優(yōu)化行政審批流程，要鼓勵(lì)政策創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新和治理方式創(chuàng)新，吸收地方行政審批體制改革的有益嘗試，借鑒地方實(shí)踐的有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)流程優(yōu)化和流程再造開(kāi)展多方探索。如，一些地方政府在行政體制改革過(guò)程中所實(shí)踐的集中辦公模式，以精簡(jiǎn)行政審批為導(dǎo)向，以提高行政效率為目標(biāo)，將職能相近、權(quán)責(zé)相近的一些部門(mén)職能進(jìn)行有效集中。積極推進(jìn)行政審批的網(wǎng)上辦公嘗試，是推動(dòng)行政審批體制改革的現(xiàn)代化探索，也是行政體制改革不斷現(xiàn)代化、科學(xué)化、透明化的路徑選擇。

創(chuàng)新監(jiān)管：完善糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制

完善糾錯(cuò)和問(wèn)責(zé)機(jī)制對(duì)鞏固行政審批制度改革成效具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。建立健全公示制度，加強(qiáng)對(duì)于行政審批制度改革的多元監(jiān)管。行政審批事項(xiàng)取消和下放之后，要確保行政審批事項(xiàng)下放的效力，長(zhǎng)時(shí)間地實(shí)施一般不再新設(shè)審批事項(xiàng)的原則，防止“明減暗增”、隨意增設(shè)等情況的出現(xiàn)。創(chuàng)新行政審批制度管理機(jī)制，必須建立健全公示制度。深化行政審批制度改革，必須對(duì)兩方面信息進(jìn)行及時(shí)公示：一方面要摸清現(xiàn)有行政審批事項(xiàng)的細(xì)目清單，“曬”出權(quán)力家底。國(guó)務(wù)院今年計(jì)劃再取消或下放行政審批事項(xiàng)200項(xiàng)以上。各地方政府所擁有的行政審批事項(xiàng)卻仍然有20000余項(xiàng)，地方政府也要像中央政府一樣，對(duì)自身權(quán)力家底進(jìn)行全面核查，并及時(shí)向社會(huì)公布。另一方面，要“晾”出行政審批制度改革的具體目標(biāo)與要求，對(duì)下放權(quán)力的實(shí)踐效果要及時(shí)進(jìn)行檢查總結(jié)，同時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，并積極探索切實(shí)有效接受社會(huì)和媒體輿論監(jiān)督的方式和方法。

必須完善糾錯(cuò)和問(wèn)責(zé)機(jī)制。只有建立科學(xué)、規(guī)范的糾錯(cuò)機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制，才能夠打消改革者的疑慮，才能夠鼓勵(lì)改革者不斷解放思想、創(chuàng)新方式，改革才能夠真正取得激發(fā)活力、增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力的效果。

由廣州市政協(xié)委員曹志偉提出的行政審批“萬(wàn)里長(zhǎng)征圖”，去年在中央編辦進(jìn)行展示。有些媒體甚至將此次行政審批制度改革稱為“一張圖引發(fā)的改革”，充分顯示了政協(xié)、人大對(duì)于行政審批制度改革的推動(dòng)作用。各級(jí)政協(xié)和人大，應(yīng)該根據(jù)《憲法》和法律賦予的權(quán)力，繼續(xù)對(duì)各級(jí)政府的行政審批制度改革進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。

鞏固合作：推動(dòng)行政審批部門(mén)聯(lián)動(dòng)

此次行政審批制度改革，由單一部門(mén)主導(dǎo)或者是簡(jiǎn)單的部門(mén)間合作是不能完成的。因此，在處理前置審批事項(xiàng)的改革中，要通過(guò)加強(qiáng)部門(mén)間的合作溝通和協(xié)調(diào)配合，推動(dòng)行政審批制度改革聯(lián)動(dòng)機(jī)制的形成。

部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制可以更直觀地顯示行政審批事項(xiàng)的流程關(guān)系，積極探索行政審批事項(xiàng)的流程再造和流程優(yōu)化。部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立，打破了部門(mén)利益隔閡，有益于提升行政審批制度改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性。

部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建立之后，通過(guò)行政審批辦理系統(tǒng)的資料共享與系統(tǒng)聯(lián)通，對(duì)每一項(xiàng)行政審批事項(xiàng)適用限時(shí)辦結(jié)。一個(gè)部門(mén)對(duì)于某一事項(xiàng)的行政審批效率，將對(duì)其他部門(mén)的行政審批效率產(chǎn)生直接影響，做到層層限時(shí)，層層倒逼。行政審批效率在部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的倒逼之下，便會(huì)形成創(chuàng)新提升的壓力，也可以有效地防止部門(mén)之間推諉卸責(zé)現(xiàn)象的產(chǎn)生。

推動(dòng)評(píng)估：打造行政審批指標(biāo)體系

行政審批制度改革的評(píng)估工作，必須堅(jiān)持政府職能轉(zhuǎn)變和治理能力現(xiàn)代化的兩個(gè)指導(dǎo)原則。

從時(shí)間維度上考量，要對(duì)行政審批取消、下放之前后，分別進(jìn)行評(píng)估，并進(jìn)行對(duì)比考察。如果行政審批下放并沒(méi)有帶來(lái)政府執(zhí)行力的提高和公信力的提升，也沒(méi)有節(jié)約政府行政成本，行政審批的取消、下放便沒(méi)有取得預(yù)期的效果；如果行政審批取消、下放確實(shí)能夠帶來(lái)行政效率的提高和行政成本的下降，便可以進(jìn)一步深化推進(jìn)改革。

從空間維度上考量，要對(duì)改革前后的政府部門(mén)進(jìn)行行政效率與行政成本的客觀評(píng)估。空間維度上的改革主體便涉及到不同層級(jí)的政府和相關(guān)的政府部門(mén)。權(quán)力下放的政府部門(mén)由于職能的壓縮與下放，其規(guī)模、效率、成本等因素都會(huì)受到相應(yīng)的影響；同樣，權(quán)力接收的部門(mén)由于承載更多的政府職能和審批事項(xiàng)，其行政成本可能會(huì)有所上升。如果行政審批權(quán)力的下放，導(dǎo)致行政成本上升，卻沒(méi)有形成行政效率的提升，行政審批制度改革也很難說(shuō)取得了成績(jī)。

就目前的評(píng)估環(huán)節(jié)而言，存在兩個(gè)大的問(wèn)題有待進(jìn)一步研究和探討。首先是評(píng)估主體的專(zhuān)業(yè)性、客觀性和獨(dú)立性。政府是推動(dòng)行政審批制度改革的主體，凡是與政府部門(mén)存在直接利害關(guān)系的評(píng)估組織，都難以保持其客觀性和獨(dú)立性。而民間的相對(duì)獨(dú)立的評(píng)估性主體由于其資金的限制、數(shù)據(jù)的可獲取程度的限制等因素，在專(zhuān)業(yè)性建設(shè)上存在著較為明顯的不足。第二個(gè)問(wèn)題就是評(píng)估指標(biāo)體系的建立。對(duì)于行政審批制度改革的流程、效果進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，需要建立多套客觀、現(xiàn)實(shí)的評(píng)估指標(biāo)體系，這既是評(píng)估機(jī)構(gòu)、第三方組織所應(yīng)該致力研究的工作，也是政府部門(mén)行政審批制度改革科學(xué)化、規(guī)范化水平提升的具體要求。國(guó)內(nèi)對(duì)于新西蘭、澳大利亞新公共管理改革的研究很多，但對(duì)其改革考核評(píng)估的具體指標(biāo)體系和評(píng)估指標(biāo)體系的研究顯然不足。

完善法制：確保權(quán)責(zé)明確、職能科學(xué)

行政審批事項(xiàng)的取消下放和調(diào)整，直接涉及到部門(mén)職能的增減和機(jī)構(gòu)的調(diào)整。因此，無(wú)論是行政審批事項(xiàng)的下放單位，還是行政審批事項(xiàng)的接收部門(mén)，都要對(duì)部門(mén)職能的調(diào)整和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化進(jìn)行研究，必須與行政審批制度改革的進(jìn)程相協(xié)調(diào)，這些改革都集中反映在“三定”規(guī)定的調(diào)整和修訂上。

職能的增加和減少、下放和接收都直接影響到機(jī)構(gòu)編制體制的革新與變革，如何處理原有的機(jī)構(gòu)編制，都要經(jīng)過(guò)各級(jí)地方編制管理部門(mén)的跟進(jìn)研討和參與決策。這樣才能夠有效控制機(jī)構(gòu)編制規(guī)模膨脹的趨勢(shì)，不斷優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，構(gòu)建政府權(quán)責(zé)體系，促進(jìn)政府職能科學(xué)化。

另外，改革最先涉及到的法律便是《行政許可法》。即如何處理改革深化過(guò)程中改革與法律的關(guān)系問(wèn)題，使改革有法可依。當(dāng)前，我國(guó)行政審批制度改革在某些地區(qū)和部門(mén)，依然帶有濃重的運(yùn)動(dòng)式改革的色彩，在行政審批事項(xiàng)取消下放和調(diào)整數(shù)量上存在著浮夸攀比，其深層次原因是理念上受行政執(zhí)行體制的傳統(tǒng)影響和法制建設(shè)的不夠完善。相對(duì)于改革推進(jìn)的速度而言，法制建設(shè)的速度則顯得相對(duì)滯后。將行政審批制度改革的成果不斷地法制化，并及時(shí)對(duì)部門(mén)“三定”規(guī)定進(jìn)行研究和修訂，使其與行政審批制度改革的步伐能夠協(xié)調(diào)一致，才能夠有效保障改革成果。

（作者為中國(guó)機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)執(zhí)行副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)、研究員）