采寫(xiě)/朱敏

改革需要執(zhí)行力

采寫(xiě)/朱敏

今天，中國(guó)即將進(jìn)入一個(gè)全新的經(jīng)濟(jì)升級(jí)周期。2013年11月份召開(kāi)的中共十八屆三中全會(huì)，對(duì)“全面深化改革”的路線圖和時(shí)間表給出了較為清晰的答案?？梢哉f(shuō)，無(wú)論各界如何評(píng)價(jià)，至此，改革的邏輯已然闡明，改革的方案塵埃落定。接下來(lái)的故事，是如何將其系統(tǒng)性地落實(shí)和執(zhí)行。

在后三中全會(huì)時(shí)期，中國(guó)國(guó)內(nèi)各階層，尤其是各級(jí)政府，唯有真正掌握這門(mén)改革的學(xué)問(wèn)，方知如何執(zhí)行和具體落實(shí)“全面深化改革”方案，如何拆解難破的利益之局和觀念之結(jié)？

身為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心高級(jí)研究員、中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)泰斗的吳敬璉，這位83歲的學(xué)術(shù)權(quán)威，向我們揭示了新一輪改革方案中各項(xiàng)改革措施和思路出臺(tái)背后的根源。他說(shuō)：“中國(guó)的改革在這30多年中，很多改革都是這樣磕磕碰碰，但因?yàn)樗较蚴钦_的，不怕慢、不起眼，往前進(jìn)，不要倒退，倒退就麻煩了?！?/p>

行政改革：監(jiān)管事前應(yīng)轉(zhuǎn)為事后

為什么轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式舉步維艱呢？為什么腐敗問(wèn)題三令五申，而且說(shuō)要造成亡黨亡國(guó)，可是它卻繼續(xù)蔓延而變得十分猖獗呢？根本的問(wèn)題在于體制——

吳敬璉：市場(chǎng)因?yàn)橛行畔⒉粚?duì)稱(chēng)，因?yàn)橛蟹N種原因，是需要監(jiān)管的，但過(guò)去監(jiān)管的辦法有很大問(wèn)題。

過(guò)去監(jiān)管辦法是事前監(jiān)管為主——許你做才能做。事前監(jiān)管主要的辦法是審批，這個(gè)弊病很大，這種例子很多，比如說(shuō)，我們用了很大努力，要把風(fēng)險(xiǎn)投資和私募基金這一套建起來(lái)，中間就有一條就是創(chuàng)業(yè)板，創(chuàng)業(yè)板建立以來(lái)，它碰到一個(gè)很大的問(wèn)題，就是審批制度。

有審批制以來(lái)，按原來(lái)人民銀行副行長(zhǎng)吳曉靈同志的說(shuō)法，我們要讓它能夠退出，但是搞了幾個(gè)月之后，她跟我說(shuō)：現(xiàn)在出了問(wèn)

題，叫做臨門(mén)一腳，你不讓我入股，對(duì)不起，你上不了，讓我入股我有板塊很快就上市了。因?yàn)樾姓徟刂频暮車(chē)?yán)，供求關(guān)系就使得上市價(jià)格非常高。風(fēng)險(xiǎn)投資和私募基金有好幾年幫助你改進(jìn)，然后賺了錢(qián)他退出再搞別的，一上去馬上就跑了，而且有時(shí)候把一些重要人員都帶跑了。

所以，市場(chǎng)監(jiān)管要從事前監(jiān)管為主轉(zhuǎn)向事后監(jiān)管為主，要從實(shí)質(zhì)性審批轉(zhuǎn)到合規(guī)性監(jiān)管，因?yàn)橐?guī)則在這里，違反了規(guī)則在運(yùn)行過(guò)程中就管你處罰你。這個(gè)行政審批講的每一項(xiàng)，大概都有具體的措施，這個(gè)文件、審批到什么程度，還要通過(guò)各方面的討論。定了以后，就需要打破阻力，要讓它轉(zhuǎn)型。

壟斷：改革是為公有制經(jīng)濟(jì)添活力

現(xiàn)在他們的理由就是十六大提出的“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”，毫不動(dòng)搖的發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動(dòng)搖的支持引導(dǎo)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，他們抓住第一句，就是要發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，怎么發(fā)展呢——

吳敬璉：國(guó)有企業(yè)壟斷，從頭到尾一直有一個(gè)口號(hào)貫徹，但是內(nèi)容變了，就叫做國(guó)有為主導(dǎo)。

從80年代中期就是這個(gè)口號(hào)，一直到現(xiàn)在，但是對(duì)它的解釋?zhuān)幸粋€(gè)變化的歷程。

國(guó)有制的高級(jí)解釋?zhuān)巧鐣?huì)主義必須追求的目標(biāo)，如果不照這個(gè)辦法辦，像中國(guó)這樣改革以來(lái)國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重不斷降低，就是戈?duì)柊蛦谭蚴降膹?fù)制。有人在十五大上提出這種意見(jiàn)，但沒(méi)有被采納。

江澤民總書(shū)記十五大報(bào)告中很重要的一條，就是確立基本經(jīng)濟(jì)制度，這個(gè)基本經(jīng)濟(jì)制度是什么呢？是公有制為主體多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。這個(gè)話也是老話，而且文件里面也有這句話，國(guó)有還是要占主導(dǎo)地位，但這次的解釋比十四屆三中全會(huì)的解釋更加開(kāi)放、更加靈活，它講到國(guó)有制為主導(dǎo)，就是國(guó)有經(jīng)濟(jì)要控制，但只要控制關(guān)系經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。

十五次代表大會(huì)這個(gè)話，關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的關(guān)鍵領(lǐng)域是什么呢？又發(fā)生了爭(zhēng)論，比如說(shuō)，一個(gè)很大的爭(zhēng)論就是電信，電信當(dāng)然是關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的關(guān)鍵領(lǐng)域，應(yīng)該國(guó)有，但當(dāng)時(shí)實(shí)際情況已經(jīng)變成了兩分天下，像華為和中興，而且華為從來(lái)就是一個(gè)私營(yíng)企業(yè)，中興后來(lái)改制了。所以，到了1999年十五屆四中全會(huì)，就把關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)一步規(guī)定，規(guī)定為三個(gè)行業(yè)一個(gè)領(lǐng)域。

三個(gè)行業(yè)：第一關(guān)系國(guó)家安全的行業(yè)；第二是自然壟斷行業(yè)，這個(gè)有點(diǎn)爭(zhēng)論；第三是提供公共品和公益性的行業(yè)，這個(gè)是不賺錢(qián)的行業(yè)；第四是一個(gè)領(lǐng)域，這個(gè)領(lǐng)域叫做高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和重要產(chǎn)業(yè)中的骨干企業(yè)，據(jù)說(shuō)這個(gè)在起草組就爭(zhēng)論了很厲害。這以后在世紀(jì)之交改革里面，其實(shí)證明了這三個(gè)行業(yè)和一個(gè)領(lǐng)域中有一些也不需要國(guó)有控制。

改革在世紀(jì)之交其實(shí)進(jìn)了很大一步，剩下來(lái)把國(guó)有控股的事情做好，都要變成多元的公司，二級(jí)公司在世紀(jì)之初到了集團(tuán)公司的時(shí)候就卡住了。理由就是十六次代表大會(huì)提出的“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”，毫不動(dòng)搖的發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動(dòng)搖的支持引導(dǎo)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，他們抓住第一句，就是要發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，怎么發(fā)展呢？發(fā)展國(guó)有經(jīng)濟(jì)。

土改：完全放開(kāi)需要時(shí)間

如果土地開(kāi)放了，或者征購(gòu)價(jià)不高，差價(jià)拿不到，利益就會(huì)受損，這個(gè)有實(shí)際困難，2013年土地出讓金一線城市大幅度增長(zhǎng)，如果它們沒(méi)有這筆錢(qián)2013年就露餡了——

吳敬璉：城市土地是82憲法開(kāi)始規(guī)定全是國(guó)有的，在城市化過(guò)程中，就有一個(gè)征購(gòu)。農(nóng)村土地是集體，基本是干部做主拿出來(lái)，而且按照國(guó)家的規(guī)定，它是按照農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)值決定土地價(jià)值。于是，城市用地就變成國(guó)有了，政府就掌握了大量的、最重要的資源，因?yàn)橥恋厥且磺猩娴幕A(chǔ)，而且差價(jià)如此之大。于是，政府在資源配置中的作用就變得很大。

政府投資于資本密集型的重化工業(yè)和城市建設(shè)，通過(guò)形象工程、征集工程提升自己的經(jīng)濟(jì)地位，于是就來(lái)了一個(gè)潮流，這個(gè)潮流引用了一個(gè)過(guò)時(shí)的理論，就是工業(yè)化后期，叫做重化工業(yè)化階段。所以各省，就要趕上這個(gè)潮流。于是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變發(fā)生了倒退，往回走，這個(gè)事情到現(xiàn)在還沒(méi)有完，恐怕歷史上沒(méi)有一個(gè)國(guó)家投資率到了我們這個(gè)程度，接近50%的投資率，我們“大躍進(jìn)”的時(shí)候和日本高速增長(zhǎng)時(shí)期，投資率也是提高的，但沒(méi)有超過(guò)34%，成效不大，它造成的結(jié)果到現(xiàn)在已經(jīng)非常嚴(yán)重。

關(guān)于土地制度是否全面放開(kāi)的問(wèn)題，要走到什么程度很難說(shuō)，因?yàn)榉磳?duì)聲音很強(qiáng)。有兩種反對(duì)，一種反對(duì)是管農(nóng)業(yè)的同志，認(rèn)為這會(huì)沖擊18億畝紅線。當(dāng)然在我來(lái)說(shuō)，我覺(jué)得沒(méi)有問(wèn)題，美國(guó)也有用途管制，完全放開(kāi)了用途管制也還是有的，但是這個(gè)阻力很大，特別是近年來(lái)我們對(duì)土地的依存度，大豆基本上依靠進(jìn)口，糧食現(xiàn)在也有問(wèn)題，當(dāng)然不光是土地問(wèn)題，還有安全問(wèn)題、污染問(wèn)題。另外是各級(jí)地方政府，各級(jí)地方政府有利益問(wèn)題，而且有負(fù)債率，現(xiàn)在負(fù)債率很高，許多地方看起來(lái)很繁榮，其實(shí)資不抵債，不過(guò)我們沒(méi)有像美國(guó)這樣地方政府破產(chǎn)。

如果土地開(kāi)放了，或者征購(gòu)價(jià)不高，差價(jià)拿不到，利益就會(huì)受損，這個(gè)有實(shí)際困難，2013年土地出讓金一線城市大幅度增長(zhǎng)，如果它們沒(méi)有這筆錢(qián)2013年就露餡了。所以，處理上走到什么程度，這就需要像十八大說(shuō)的：不但要有勇氣，還得要有智慧。我不是這方面的專(zhuān)家，北大的周其仁教授寫(xiě)了很多，他有很多實(shí)際的調(diào)查，也提了很好的意見(jiàn)，不知道領(lǐng)導(dǎo)們是否采納。

金融：存款保險(xiǎn)制度是把雙刃劍

金融系統(tǒng)就是人身體的循環(huán)系統(tǒng)、市場(chǎng)的循環(huán)系統(tǒng)，金融市場(chǎng)的落后，就使得整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不可能有效率，不管是勞動(dòng)力市場(chǎng)、土地市場(chǎng)、資本市場(chǎng)都太落后了。所以要強(qiáng)調(diào)，整個(gè)市場(chǎng)體系要建立起來(lái)，不但是商品市場(chǎng)，而且包括要素市場(chǎng)。所以這些都是非常切中當(dāng)前存在的弊病，但要做到這一點(diǎn)并不容易——

吳敬璉：要放開(kāi)商品價(jià)格和利率、匯率等要素價(jià)格，商品價(jià)格現(xiàn)在大體上放開(kāi)，但是有一些生產(chǎn)資料的價(jià)格還是按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的辦法，規(guī)定價(jià)格，這就鼓勵(lì)了高耗能、高污染的生產(chǎn)活動(dòng)得到了好處，刺激了損耗我們的可貴資源、破壞環(huán)境的一些行動(dòng)。

我們一定要建立存款保障制度，沒(méi)有存款保障制度，競(jìng)爭(zhēng)一加強(qiáng)，銀行一到底就麻煩了。

但是存款保障制度本身是雙刃劍，你如果是一般性的全部賠付的話，就造成了銀行經(jīng)營(yíng)者的道德風(fēng)險(xiǎn)，就是反正國(guó)家賠償，我隨便怎么弄。所以它的推行是一項(xiàng)很細(xì)致的工作。另外一方面，會(huì)使得現(xiàn)在銀行的利益格局發(fā)生很大變化，現(xiàn)在我們存貸利差很大。

在現(xiàn)在格局下，其實(shí)我們實(shí)際壞賬率很高，但是表現(xiàn)出來(lái)的壞賬并不高。利差大有一定原因，出現(xiàn)變動(dòng)會(huì)有什么影響，我們還要做很多考慮，來(lái)防范大改革中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)過(guò)去的改革經(jīng)驗(yàn)，在一個(gè)很緊的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下推出改革風(fēng)險(xiǎn)比較大。以銀行的狀況，就是貨幣超發(fā)、負(fù)債太高，資產(chǎn)負(fù)債表里隱藏著很大的風(fēng)險(xiǎn)，在這種情況下，一方面要保證出臺(tái)的時(shí)候適度，另外一方面還要預(yù)做一些準(zhǔn)備。

第一，現(xiàn)在各個(gè)地方好像出現(xiàn)了比全國(guó)海量投資還要厲害的情況，這個(gè)要制止，這個(gè)東西會(huì)造成很大的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，靈活運(yùn)用經(jīng)濟(jì)措施，穩(wěn)住宏觀經(jīng)濟(jì)。我們的宏觀部門(mén)就是兩個(gè)，一個(gè)是財(cái)政部，一個(gè)是中央銀行，這兩個(gè)有充分的能力運(yùn)用它們的手段。比如說(shuō)2013年6月的時(shí)候，出現(xiàn)“錢(qián)荒”，中央銀行把握一條，要對(duì)商業(yè)銀行施加壓力，說(shuō)我可能不救你了，但是它還要觀察，不要造成系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)，造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)它就要出手了，穩(wěn)住它，不要出現(xiàn)大的問(wèn)題。

第三，負(fù)債率過(guò)高和資不抵債的企業(yè)和政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該實(shí)行債務(wù)重組，比如說(shuō)最近一個(gè)問(wèn)題引起了大家的討論，就是鐵道部有3萬(wàn)億的債務(wù)，怎么辦？現(xiàn)在它變成企業(yè)了，第一要求活命，那當(dāng)然最后就落到財(cái)政身上。另外一種意見(jiàn)是你有凈資產(chǎn)，你應(yīng)該出售凈資產(chǎn)，出售股權(quán)。還有是有些地方一貫的找財(cái)政部，要求給它錢(qián)，說(shuō)日子太窮了。財(cái)政部說(shuō)：你有那么多開(kāi)發(fā)區(qū)，賣(mài)掉。這是一種思路。

第四，建議動(dòng)用國(guó)有資本存量去償還或有債務(wù)，我們有些或有債務(wù)，就是說(shuō)它大概是債務(wù)，但現(xiàn)在明顯的不表現(xiàn)為債務(wù)，比如說(shuō)社保，社保政府有承諾，但是老職工賬戶是通脹的，這就是國(guó)有債務(wù)，把債務(wù)最少的一部分先還了，因?yàn)榇蟾?9%都是債務(wù)，雖然現(xiàn)在不是債務(wù)。我很欣賞去年上海做的一件事，就是把國(guó)有企業(yè)上海家化，像化妝品、牙膏，賣(mài)了，把它用來(lái)補(bǔ)充養(yǎng)老金，老工業(yè)城市都出現(xiàn)了這個(gè)問(wèn)題，老工人的社保基金國(guó)家都拿走了，這個(gè)賬戶是空的，還有像公租房等等都有這樣的問(wèn)題。

最后是打擊貪腐分子，貪腐分子肯定是對(duì)進(jìn)一步市場(chǎng)化、法制化、民主化改革的阻礙，打擊貪腐有兩個(gè)好處，一個(gè)好處是贏得民心，另外一個(gè)好處就是預(yù)先消除阻力。

財(cái)稅：資產(chǎn)負(fù)債表隱藏巨大風(fēng)險(xiǎn)

中國(guó)的崛起就是靠這場(chǎng)改革，當(dāng)然改革也有很多缺陷。所以我們需要認(rèn)真研究這些問(wèn)題，保證改革真正能夠向前推進(jìn)——

吳敬璉：恐怕歷史上沒(méi)有一個(gè)國(guó)家投資率到了我們這個(gè)程度，接近50%的投資率，我們“大躍進(jìn)”的時(shí)候和日本高速增長(zhǎng)時(shí)期，投資率也是提高的，但沒(méi)有超過(guò)34%，成效不大，它造成的結(jié)果到現(xiàn)在已經(jīng)非常嚴(yán)重。

有三位經(jīng)濟(jì)學(xué)家做了全國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的研究，分別做的，都認(rèn)為在中長(zhǎng)期有危險(xiǎn)。但是最近這三年，地方政府的資產(chǎn)負(fù)債率極具升高，這兩天大概要報(bào)國(guó)家審計(jì)署對(duì)于鄉(xiāng)以上政府負(fù)債情況，有各種各樣的猜測(cè)，現(xiàn)在最低的估計(jì)大概是20萬(wàn)億，20萬(wàn)億也就是三年前是10.7萬(wàn)億，現(xiàn)在是翻了一番，這個(gè)是很危險(xiǎn)的。

1993年的時(shí)候，分稅制改革，國(guó)內(nèi)外輿論都認(rèn)為行不通，叫做政令不出中南海，但結(jié)果挺順利，當(dāng)然中間有點(diǎn)技術(shù)性的問(wèn)題。如果能夠保證它實(shí)現(xiàn)，我們會(huì)出現(xiàn)一個(gè)新局面，像從1990年到1991年，整個(gè)社會(huì)信心是改革，92、93、94年打開(kāi)了一個(gè)新局面。老實(shí)說(shuō)中國(guó)的崛起就是靠這場(chǎng)改革，當(dāng)然改革也有很多缺陷。所以，我們需要認(rèn)真去研究這些問(wèn)題，保證改革真正能夠推向前進(jìn)。

競(jìng)爭(zhēng)：沒(méi)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)比沒(méi)市場(chǎng)可怕

沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)比沒(méi)有市場(chǎng)還可怕。這就是行政保護(hù)、地區(qū)保護(hù)、壟斷等等，使得這個(gè)市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)性——

吳敬璉：改善競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，說(shuō)的是要建立統(tǒng)一的市場(chǎng)體系，你不形成這樣一個(gè)市場(chǎng)體系就沒(méi)有辦法在資源配置中起到積極的作用。一個(gè)是講它的重要性，另外可以看到這句話里面雖然說(shuō)的很短，但是切中我們的實(shí)際。

從現(xiàn)在這個(gè)市場(chǎng)來(lái)看，從上個(gè)世紀(jì)末期形成的市場(chǎng)體系有很大的關(guān)系，就是政府在里面，條條塊塊分割變成一個(gè)切割了的市場(chǎng)，行政保護(hù)、地方保護(hù)，按照80年代后期某副主任的說(shuō)法，把這個(gè)市場(chǎng)切塊、切條、切絲、切末，所以要強(qiáng)調(diào)它系統(tǒng)一開(kāi)放的。從亞當(dāng)·斯密就知道，市場(chǎng)規(guī)模越大，效率越高。

我在90年代說(shuō)過(guò)一句話：沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)比沒(méi)有市場(chǎng)還可怕。這就是行政保護(hù)、地區(qū)保護(hù)、壟斷等等，使得這個(gè)市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)性。市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)性就不能夠形成有效配置資源的價(jià)格，不能形成這樣的價(jià)格就不能夠有效的解決。所以一定要強(qiáng)調(diào)有競(jìng)爭(zhēng)性。

非禁即入：對(duì)公民天然活動(dòng)的保護(hù)

非禁即入，這是基本原則，因?yàn)楝F(xiàn)在第一條解決保證人民的基本權(quán)利，從事一切不違法的社會(huì)活動(dòng)，這是現(xiàn)代國(guó)家公民的基本人權(quán)。

吳敬璉：從事什么活動(dòng)，這是公民的天然活動(dòng)，當(dāng)然為了公共利益有些活動(dòng)可以限制，但是一定要這樣，凡不是法律明文禁止的都自由進(jìn)入，過(guò)去的辦法叫做正面清單，就是說(shuō)政府允許你做什么你才能做什么，非禁即入就是上海自貿(mào)區(qū)講的負(fù)面清單，哪些領(lǐng)域是要行政許可的？我們《行政許可法》也是這樣的，當(dāng)然上海自貿(mào)區(qū)現(xiàn)在阻力很大，負(fù)面清單一開(kāi)出來(lái)長(zhǎng)的不得了，但這個(gè)不要緊，正面清單是允許你做的以外全部取消。這個(gè)目標(biāo)是逐步達(dá)到的，但一定要建立這樣的目標(biāo)，就是“非禁即入”。

我們現(xiàn)在所處的狀況，就是形勢(shì)逼人，只要稍微有遠(yuǎn)見(jiàn)的人都會(huì)看到不改革就如鄧小平1992年所說(shuō)的死路一條。但我們有責(zé)任，特別是我們做研究工作的人，我們是知識(shí)分子，我們應(yīng)該弄清楚，到底我們國(guó)家的目標(biāo)是什么？途徑是什么？然后朝向這個(gè)目標(biāo)往前走。就是我剛才說(shuō)到的，非禁即入，這是基本原則，因?yàn)楝F(xiàn)在第一條解決保證人民的基本權(quán)利，從事一切不違法的社會(huì)活動(dòng)，這是現(xiàn)代國(guó)家公民的基本人權(quán)。但是要實(shí)現(xiàn)這一條，它第一步可能并不理想，我看網(wǎng)上很多人罵上海自貿(mào)區(qū)，說(shuō)負(fù)面清單怎么把正面清單反過(guò)來(lái)點(diǎn)一遍。但我還是對(duì)它比較看好，因?yàn)橥该髁耍尨蠹抑懒?，而且我們可以預(yù)見(jiàn)你要保證自貿(mào)區(qū)的承擔(dān)，這個(gè)單子一定會(huì)縮短。

在這30多年中，中國(guó)的改革相當(dāng)一部分都是這樣磕磕碰碰、磕磕碰碰的，但因?yàn)樗较蚴钦_的，不怕慢、不怕措施不起眼，在往前進(jìn)，不要倒退，倒退就麻煩了。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com