張輝峰，桂德竹

(國家測繪地理信息局 測繪發(fā)展研究中心，北京 100830)

1 引 言

圖1 地理國情監(jiān)測與生態(tài)文明全過程建設(shè)關(guān)系圖

地理空間是生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)和基本要素，地理國情是重要的基本國情[1]，生態(tài)文明建設(shè)為地理國情監(jiān)測提供了主戰(zhàn)場?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》確立了“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”14項(xiàng)系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系以實(shí)現(xiàn)美麗中國[2]，迫切需要地理國情監(jiān)測發(fā)揮服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)全過程的基礎(chǔ)支撐作用。同時(shí)，以“測”促“監(jiān)”，逐步推動(dòng)地理國情監(jiān)測從監(jiān)測、監(jiān)督走向監(jiān)管(圖1)。本文對(duì)建設(shè)生態(tài)文明制度體系中地理國情監(jiān)測的功能定位、工作內(nèi)容以及措施建議等進(jìn)行分析研究。

2 地理國情監(jiān)測是支撐自然資源統(tǒng)一管理和主體功能區(qū)有效實(shí)施，夯實(shí)“源頭嚴(yán)防”制度體系的基礎(chǔ)

建立源頭嚴(yán)防制度體系，即在源頭上防止損害生態(tài)文明的行為，主要包括健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和管理體制、完善自然資源監(jiān)管體制、堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度、建立空間規(guī)劃體系、落實(shí)用途管制和建立國家公園體制七項(xiàng)制度。開展地理國情普查與監(jiān)測，摸清地理國情家底與變化，從“要素”和“單元”兩種地理視角共同支撐自然資源管理和主體功能區(qū)制度實(shí)施。

2.1 地理國情監(jiān)測為自然資源統(tǒng)一管理提供重要基礎(chǔ)

地理要素是地圖的地理內(nèi)容，包括表示地球表面自然形態(tài)所包含的要素，如地貌、水系、植被和土壤等自然地理要素與人類在生產(chǎn)活動(dòng)中改造自然界所形成的要素，如居民地、道路網(wǎng)、通訊設(shè)備、工農(nóng)業(yè)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)文化和行政標(biāo)志等社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素。在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化“雙輪驅(qū)動(dòng)”下，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，對(duì)山嶺、水流、森林、草原、荒地、灘涂等自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記、保有、使用、流轉(zhuǎn)和“山水林田湖”一體開發(fā)、利用、保護(hù)日趨迫切。當(dāng)前正在全力推進(jìn)的第一次全國地理國情普查，以全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確地掌握耕地、園地、林地、草地、房屋建筑區(qū)、道路、構(gòu)筑物、人工堆掘地、荒漠與裸露地表、水域等十余種地理要素的類別、位置、范圍、面積等空間分布、特征，科學(xué)揭示資源、生態(tài)、環(huán)境、人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等要素在地理空間上相互作用、相互影響的內(nèi)在關(guān)系和演變規(guī)律[3]，可為自然資源產(chǎn)權(quán)歸屬及管理、自然資源的監(jiān)管和用途管制提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和決策依據(jù)。

2.2 地理國情監(jiān)測為主體功能區(qū)有效實(shí)施提供重要支撐

實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局，是我國國土空間開發(fā)思路、開發(fā)模式的重大轉(zhuǎn)變，是國家區(qū)域調(diào)控理念和方式的重大創(chuàng)新。新中國成立以來第一部全國性國土空間開發(fā)規(guī)劃《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》已于2010印發(fā)，如何推進(jìn)有效落實(shí)，建立監(jiān)測監(jiān)督評(píng)估機(jī)制至關(guān)重要。由于主體功能區(qū)規(guī)劃內(nèi)在的空間化屬性極為顯著，需基于多類社會(huì)經(jīng)濟(jì)單元和自然、人文地理單元，建立空間型監(jiān)測評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及相應(yīng)的空間型監(jiān)測評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫，監(jiān)督和評(píng)價(jià)國家主體功能區(qū)規(guī)劃，以拼好基于地理國情的國土空間開發(fā)“七巧板”。一方面，要明確監(jiān)測內(nèi)容。制定各類主體功能區(qū)域的數(shù)量、面積、分布等空間結(jié)構(gòu)，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的開發(fā)管制界限，從空間上檢驗(yàn)國家級(jí)和省級(jí)主體功能區(qū)功能定位、發(fā)展方向及運(yùn)行狀態(tài)，差別化發(fā)展目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)、建設(shè)方式是否科學(xué)合理等提供依據(jù)[4]。其中，東部等優(yōu)先開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域側(cè)重于城鎮(zhèn)化發(fā)展、城市發(fā)展規(guī)模、城市空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與布局、居住發(fā)展與布局等監(jiān)測；西部等限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域側(cè)重于資源生態(tài)保護(hù)、宜居環(huán)境等方面開展實(shí)施情況監(jiān)測。另一方面，要建立監(jiān)測指標(biāo)。按照能體現(xiàn)國土空間核心功能定位、可空間化獲取、處理、表達(dá)和描述等具體實(shí)施，既能用于監(jiān)測評(píng)價(jià)區(qū)域某方面特征，又能評(píng)價(jià)區(qū)域總體情況的綜合性與獨(dú)立性相結(jié)合的指標(biāo)體系的遴選原則，建立包含資源、環(huán)境、生態(tài)、自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)、人口社會(huì)、政策、交通等大類指標(biāo)組及其具體指標(biāo)，賦予權(quán)重，并在在實(shí)踐中對(duì)其合理性和準(zhǔn)確性予以驗(yàn)證和完善。

3 地理國情監(jiān)測是服務(wù)生態(tài)紅線劃定和資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警，突出“過程嚴(yán)管”制度體系的關(guān)鍵

過程嚴(yán)管的制度，即在過程中約束損害生態(tài)文明的行為，主要包括劃定生態(tài)紅線、建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制和實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度等五項(xiàng)制度。生態(tài)紅線是維護(hù)一定生態(tài)環(huán)境質(zhì)量所必須堅(jiān)持的防護(hù)底線，劃定主體功能區(qū)規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃等特定地理區(qū)域紅線，準(zhǔn)確掌握、科學(xué)分析資源環(huán)境的承載能力和發(fā)展?jié)摿?，?qiáng)化“過程嚴(yán)管”制度體系的預(yù)見性和執(zhí)行力。

3.1 地理國情監(jiān)測為劃定生態(tài)紅線提供重要依據(jù)

我國在實(shí)施基本國策中，相繼設(shè)立了人口紅線、耕地紅線和水資源紅線，用以約束經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展所面臨的突出問題。生態(tài)紅線的劃定，給生態(tài)文明建設(shè)提供了剛性的依據(jù)和地理邊界，給經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)明確了警示紅線，有利于提升環(huán)境承載力，發(fā)揮自然修復(fù)力，為發(fā)展預(yù)留更多的空間。對(duì)實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)與長效管理，需規(guī)范生態(tài)功能紅線劃定成果形式與內(nèi)容，形成集圖件、數(shù)據(jù)庫、文字報(bào)告為一體的生態(tài)功能紅線[5]。其中，圖件包括生態(tài)功能紅線劃定過程中的各類基礎(chǔ)圖件、不同類型生態(tài)功能紅線分布圖與匯總圖；數(shù)據(jù)庫是生態(tài)功能紅線的基礎(chǔ)信息集成，包括地理位置與范圍、自然與社會(huì)經(jīng)濟(jì)概況、保護(hù)目標(biāo)、主導(dǎo)生態(tài)功能、主要人類活動(dòng)影響及存在的問題、管控措施等；文字報(bào)告主要說明生態(tài)功能紅線劃定的技術(shù)環(huán)節(jié)、工作過程及結(jié)論。

3.2 地理國情監(jiān)測為建立資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制提供重要保障

全面掌握資源環(huán)境生態(tài)區(qū)域分布、數(shù)量質(zhì)量地域差異，揭示資源、環(huán)境、生態(tài)、人口、社會(huì)等要素在地理空間上相互作用、相互影響的內(nèi)在關(guān)系和演變規(guī)律，對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體上尚在資源環(huán)境綜合承載能力運(yùn)行的范圍內(nèi)，但結(jié)構(gòu)失衡、局部超載等發(fā)展不協(xié)調(diào)等突出問題，基于相關(guān)地理要素開展承載力監(jiān)測評(píng)價(jià)[6]，并進(jìn)行典型地區(qū)實(shí)證示范，及時(shí)預(yù)警苗頭性、傾向性問題，防微杜漸；對(duì)超載的，實(shí)行限制性措施，亡羊補(bǔ)牢，防止過度開發(fā)后造成不可逆的嚴(yán)重后果。同時(shí)，試點(diǎn)探索利用監(jiān)測成果，提供統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和地圖印證等方式優(yōu)化資源、生態(tài)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等要素在地理空間配置，支撐以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)的生態(tài)補(bǔ)償制度完善。

4 地理國情監(jiān)測是促進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任落實(shí)和決策執(zhí)行，彰顯“后果嚴(yán)懲”制度體系的體現(xiàn)

建立“后果嚴(yán)懲”制度體系，即對(duì)破壞生態(tài)文明的行為給予嚴(yán)懲，主要包括建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，實(shí)行損害賠償制度兩項(xiàng)制度。監(jiān)測地理國情，把握空間布局，兼顧時(shí)間維度，深入揭示經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源生態(tài)環(huán)境的內(nèi)在關(guān)系、演變規(guī)律和發(fā)展趨勢[7]，做到心中有數(shù)，立足底線思維，進(jìn)行宏觀思考，更好把握大局，以“測”促“監(jiān)”，保障決策執(zhí)行和責(zé)任落實(shí)。

4.1 地理國情監(jiān)測為編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表提供重要內(nèi)容

基于統(tǒng)一的地理空間框架整合各類自然資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息，完善地理國情本底庫和統(tǒng)計(jì)分析庫，為開展國家生態(tài)文明先行示范區(qū)試點(diǎn)自然資源資產(chǎn)核算體系完善和自然資源負(fù)債表編制，提供基本統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和地圖印證，促進(jìn)資源節(jié)約集約、優(yōu)化配置、合理利用，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展具有積極作用。

4.2 地理國情監(jiān)測為落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任提供重要支撐

按照“完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制”的要求，客觀、公正地監(jiān)測和分析地表自然和人文地理要素變化，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正決策執(zhí)行中偏離決策目標(biāo)的行為，保障決策目標(biāo)任務(wù)的有效落實(shí)，有利于擺脫部門利益、地方保護(hù)的弊端，減少和杜絕瞞報(bào)虛報(bào)，起到校正糾偏、輔助支持、監(jiān)管檢驗(yàn)等作用，促進(jìn)政務(wù)公開，催生陽光行政和陽光政績。

5 結(jié)束語

地理國情監(jiān)測作為建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系、推動(dòng)建立生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究制度、促進(jìn)資源節(jié)約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要支撐，成為監(jiān)督監(jiān)控生態(tài)績效的重要手段。業(yè)務(wù)化、規(guī)范化、常態(tài)化開展地理國情監(jiān)測，有效落實(shí)好《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的制度建設(shè)任務(wù)，本文從戰(zhàn)略層面對(duì)地理國情監(jiān)測支撐生態(tài)文明全過程制度體系建設(shè)作了思考，勾畫了實(shí)現(xiàn)這一功能定位的基本路線圖，力圖為測繪地理信息行政管理和地理國情監(jiān)測相關(guān)工作有所參考和借鑒。

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