覃承發(fā)

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟生產(chǎn)要素市場的逐步發(fā)育，目前，我國城市國有土地以出讓土地使用權的方式進入市場，自由買賣，極大地提高了城市土地資源的利用效率，而農(nóng)村集體土地資源，則是以家庭承包經(jīng)營方式，使土地資源固化在家庭承包的范疇內(nèi)，不能入市交易。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干問題的決定》（以下簡稱《決定》），做出了改革農(nóng)村土地制度的戰(zhàn)略部署，這是否意味著農(nóng)村土地像城市土地一樣，可以入市進行自由買賣呢？這是廣大干部群眾，尤其是農(nóng)村干部群眾十分關注的問題。

一、農(nóng)村土地可以而且應當入市自由買賣

首先，這是完善社會主義市場經(jīng)濟生產(chǎn)要素市場的客觀要求。土地資源是重要的生產(chǎn)要素，如果農(nóng)村土地不能入市交易，生產(chǎn)要素市場就將是殘缺不全的，所謂“市場在資源配置中起決定作用”，在廣大農(nóng)村就落不到實處。所謂農(nóng)村土地自由買賣，換句話說，就是用市場調(diào)節(jié)農(nóng)村土地資源，市場決定農(nóng)村土地資源配置。

其次，市場決定農(nóng)村土地資源配置，才能最大限度發(fā)揮出土地資源的利用效率。市場是一種逐利行為，農(nóng)村土地入市交易，它使土地資源從效率低的農(nóng)戶，向種田能手集中，有利于培育新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，可以使土地在較大規(guī)模上經(jīng)營，進行集約節(jié)約用地，從而降低生產(chǎn)成本。市場決定農(nóng)村土地資源配置，有利于培養(yǎng)新型農(nóng)民，解決誰來種地的問題，愿意買進土地的人，覺得有利可圖，視農(nóng)民為一種職業(yè)，因而從一個重要的角度解決了誰來種地的問題。

第三，市場決定農(nóng)村土地資源配置，才能大幅度提高農(nóng)民收入，使廣大農(nóng)民盡快步入小康生活。目前，我國城鄉(xiāng)差距明顯，且有越來越大的趨勢，問題主要出在農(nóng)民財產(chǎn)性收入渠道狹小。農(nóng)村土地入市交易就意味著增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入渠道。比如：外出務工的農(nóng)民，將承包土地的經(jīng)營權出賣，既有外出務工收入，又有一份地租收入。農(nóng)民如果搞項目缺少項目資金，可以把土地經(jīng)營權，或房屋產(chǎn)權抵押給銀行貸款，及時獲得項目啟動資金，從而較快提高收入。農(nóng)民收入增加了，才能拉動國內(nèi)最大的消費群體，刺激國內(nèi)消費市場健康發(fā)展，進而促進國家工業(yè)化發(fā)展。

第四，市場決定農(nóng)村土地資源配置，有利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。我國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，離不開農(nóng)村健康發(fā)展。

二、農(nóng)村土地自由買賣的具體形式

土地是一種特殊商品，不可位移，因此它的買賣，有其獨特的形式，具體而言，土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地的買賣形式。

土地經(jīng)營權即土地使用權，它是土地產(chǎn)權中的一種權力?，F(xiàn)行土地制度，是十一屆三中全會后逐步確立的聯(lián)產(chǎn)承包責任制。在現(xiàn)行農(nóng)村土地制度中，土地經(jīng)營權是和農(nóng)戶土地承包權合二為一的，就是誰承包誰經(jīng)營，這種土地經(jīng)營制度不利于土地流轉(zhuǎn)，因此，必須對現(xiàn)行農(nóng)村土地制度進行改革。國務院下發(fā)的《關于全面深化農(nóng)村改革，加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》指出，“在落實農(nóng)村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權，放活土地經(jīng)營權”，這就為農(nóng)村土地制度改革指明了方向，其核心就是放活土地經(jīng)營權，使土地經(jīng)營權從農(nóng)戶的承包經(jīng)營權中分離出來，成為一項獨立的權力。改革后的農(nóng)村土地制度安排是：土地所有權是集體的，即土地公有性質(zhì)不能改變；土地承包權是承包農(nóng)戶的，即黨在農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包家庭經(jīng)營的經(jīng)營方式這種政策長久不變，而且承包戶與村集體的承包關系長久不變；土地經(jīng)營權是可以流轉(zhuǎn)的，即可以進行自由買賣，本文所說，農(nóng)村土地可以而且應該自由買賣，正是從這一層面上說的。

農(nóng)村土地自由買賣，有賴于在更大范圍和更深層次上放活土地經(jīng)營權。怎樣放活？

一是經(jīng)營主體放活。經(jīng)營主體是指具體從事某塊地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織或個人。就個人而言，可以是承包地農(nóng)戶本人，也可以是外人，可以是本村人，也可以是外村人，可以是農(nóng)村人，也可以是城里人，可以是中國人，也可以是外國人。城里人或外國人到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實際就是工商資本下鄉(xiāng)。

二是經(jīng)營方式搞活?？梢赞r(nóng)戶家庭經(jīng)營，可以專業(yè)大戶經(jīng)營，可以合作經(jīng)營，可以辦家庭農(nóng)場，可以企業(yè)經(jīng)營（即公司+基地+農(nóng)戶），也就是說，除了現(xiàn)實中存在的一家一戶小范圍那種經(jīng)營方式以外，可以有更多的適度規(guī)模經(jīng)營方式，這種適度規(guī)模經(jīng)營方式是農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向，它能更好地提高農(nóng)村土地的利用效率和規(guī)避市場風險。

三是土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)形式多樣。土地經(jīng)營權分離出來后，可以流轉(zhuǎn)，即買賣，它從一個經(jīng)營主體流向另一個經(jīng)營主體，而且流轉(zhuǎn)方式靈活多樣，可以置換，可以轉(zhuǎn)包，可以入股，可以抵押，可以擔保，可以出租，可以轉(zhuǎn)讓，可以合作。這樣，土地經(jīng)營權就成為農(nóng)民的一份財產(chǎn)，可以有多種財產(chǎn)收入渠道。

四是土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)范圍全部放開。具體而言是農(nóng)村“三塊地”的土地經(jīng)營權全部都可以流轉(zhuǎn)，這“三塊地”就是農(nóng)戶的承包地、農(nóng)戶的宅基地和集體經(jīng)營性建設用地。

除了農(nóng)戶承包地可以多種形式流轉(zhuǎn)以外，集體經(jīng)營性建設用地如原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、林地、草地、荒山等土地，“允許出讓、租賃、入股”。隨著農(nóng)民住戶房屋財產(chǎn)權抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，與農(nóng)村住戶相聯(lián)系的，農(nóng)戶宅基地也可以抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓。

三、農(nóng)村土地自由買賣，“買賣”是絕對的，“自由”是相對的

第一，在農(nóng)村土地產(chǎn)權中的所有權、承包權、經(jīng)營權三大權力，只有土地經(jīng)營權可以買賣，在這個范圍內(nèi)買賣是自由的，也就是說，土地所有權和農(nóng)戶承包權是不能買賣的。

第二，農(nóng)村土地的買賣，必須堅持三大前提。正如“一號文件”指出的那樣，土地經(jīng)營權的買賣，必須在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度的前提下進行，也就是說，農(nóng)村耕地的經(jīng)營權，不管誰買，必須堅持農(nóng)地農(nóng)用原則，這是紅線，在這條紅線之內(nèi)是“自由”的，超出這條紅線，買賣就不能成立。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的買賣，必須在“符合規(guī)劃和用途管制的前提下”進行，規(guī)劃是這類土地的買賣的邊界，應當是先有規(guī)劃，再行買賣。規(guī)劃代表群眾整體的、長遠的根本利益，土地買賣是個體的前眼利益，個體必須服從整體，短期必須服從長期。

農(nóng)村宅基地的買賣，必須遵循“農(nóng)村宅基地分配政策，在保障農(nóng)戶宅基地用益物權前提下”進行，而且要在試點取得經(jīng)驗的基礎上，方可進行。

第三，農(nóng)村土地的自由買賣，必須在確權的基礎上進行，無論是承包地、宅基地，還是集體經(jīng)營性建設用地，都必須進行確權登記頒證，土地買賣必須憑證交易。確權、登記、頒證工作是新一輪農(nóng)村土地制度改革的基礎工作，確權的過程也是化解矛盾、處理遺留問題的過程，只有經(jīng)過這個工作環(huán)節(jié)，農(nóng)民手中有了《土地承包證》、《土地使用證》（即《土地經(jīng)營權證》）、《林權證》、《宅基地使用證》、《房產(chǎn)證》，必須憑這些證件，才能進入交易市場。

第四，農(nóng)村土地的買賣，必須在鎮(zhèn)、村、組登記備案，不是買賣雙方簡單的一手交錢，一手交證的交易行為，交易雙方必須簽訂買賣合同，交易的合法性、流轉(zhuǎn)時間范圍必須接受相關部門的監(jiān)管。

四、農(nóng)村土地自由買賣，需要多項配套改革措施

（一）對相關法律進行修訂完善，使買賣在合法的框架內(nèi)進行，現(xiàn)行的《憲法》《土地法》《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》《物權法》《擔保法》都對農(nóng)村土地的買賣有一定的限制條文，沒有這些相關條文的修訂與完善，實施了買賣就是違法。

（二）必須搭建并完善規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)交易平臺，以便為農(nóng)戶提供土地流轉(zhuǎn)政策咨詢、地價評估、土地登記、信息發(fā)布、合同制定、糾紛仲裁和法律援助等服務。

（三）扶持培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，土地從承包戶向外流轉(zhuǎn)的過程，就是土地資源賣的過程，千家萬戶的土地承包戶是賣家，有賣家還必須有買家，買賣才能成立。土地資源的買家就是其它的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，它包括專業(yè)大戶、專業(yè)合作社、股份合作、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)等等，沒有這些經(jīng)營主體的發(fā)展壯大，農(nóng)村土地資源就盤不活。為了發(fā)展壯大這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，國家對這些農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體應給予適當?shù)呢斦С?，同時，要努力健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系。

（四）農(nóng)村金融制度的創(chuàng)新。就是農(nóng)村金融必須適應土地經(jīng)營權抵押、擔保，宅基地及房產(chǎn)的抵押、擔保，集體建設用地的抵押、擔保等的客觀要求。

（五）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，使準備在城里落戶的農(nóng)民住的進去，能夠安居樂業(yè)，離鄉(xiāng)農(nóng)民在農(nóng)村去的利索，走的安心。

（六）抓緊制定農(nóng)村土地資源利用規(guī)劃，不僅農(nóng)村的基礎設施、房屋建設要有規(guī)劃，而且農(nóng)地使用也應有規(guī)劃，有了規(guī)劃，土地買賣雙方賣得安心，買得其所，尤其是買進土地經(jīng)營權的人，才會有長期打算。

（作者系紫陽縣縣委黨校教師）