華興順HUA Xing-shun

（安徽省委黨校，合肥 230022）

（Anhui Provincial Party School，Hefei 230022，China）

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化一直處于高速發(fā)展階段，僅2001年到2013年的13年間城鎮(zhèn)化率就由37.7%增加到的53.7%。但這種大規(guī)模的城鎮(zhèn)化是一種虛假的城鎮(zhèn)化，過度依賴于土地規(guī)模的擴張，存在著重大的缺陷和弊端。地方政府一味熱衷于建新城“、攤大餅”，城市規(guī)模越來越大，環(huán)境卻越來越糟糕；道路越來越寬，交通卻越來越擁堵；各種各樣的開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)層出不窮，容積率卻很低，土地資源被嚴重浪費。

國土部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2013年全國土地出讓收入總金額達4.1萬億元，而2013年全國公共財政收入12萬億，土地收入就占了全國財政收入的33%左右。地方患上土地依賴癥，沒土地資源感到無法發(fā)展。土地依賴型的快速城鎮(zhèn)化，帶來了城鎮(zhèn)建設、房地產(chǎn)、交通、工業(yè)、商業(yè)等繁榮景象和GDP的快速增長，但農(nóng)業(yè)戶籍人口沒有相應的減少，大量的農(nóng)民工一直游走于城與鄉(xiāng)之間難以融入城市，城鎮(zhèn)對土地的需求遠遠快于人口市民化的速度。這種過度依賴于土地的城鎮(zhèn)化盡管拉動了經(jīng)濟高速增長，但不僅帶來嚴重的資源環(huán)境問題，還滋生著腐敗，產(chǎn)生拆遷糾紛、一夜暴富等一系列社會矛盾。

我國是一個土地資源十分短缺的國家，人均耕地面積約0.1公頃，要保障13億多人的糧食安全必須要保證一定數(shù)量和較高質(zhì)量的農(nóng)業(yè)用地。為此，我國政府對城鎮(zhèn)建設用地進行了嚴格的指標控制和土地審批制度，這就形成了各地政府感覺到建設用地指標嚴重不足、城鎮(zhèn)建設資金缺口巨大的局面。我國正在進行的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化必然需要大量的土地，比如2012年國有建設用地供應總量就達69萬公頃，比上年增長17.5%。由此可知，相對于資金、就業(yè)等問題，我國城鎮(zhèn)化中的土地問題更加凸出。如何破解城鎮(zhèn)化中土地短缺這一難題呢？

3月16日，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》發(fā)布。新型城鎮(zhèn)化即走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。土地是城市經(jīng)濟活動和社會生活的承載物，它在中國新型城鎮(zhèn)化過程中仍將扮演一個極為重要的角色。新型城鎮(zhèn)化首先是針對過去傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式，即“城市病”和“土地城鎮(zhèn)化”而提出來的。從這一角度來說，節(jié)約土地資源、提高土地利用效率是新型城鎮(zhèn)化應有之意。因此，破解城鎮(zhèn)化中土地“瓶頸”的關(guān)鍵是提高土地的利用效率和減少土地的浪費。筆者認為，破解土地難題有以下四種主要途徑：

一是注重老城區(qū)的規(guī)劃與改造，挖掘存量土地潛力。由于我國城鎮(zhèn)化一直落后于工業(yè)化，工業(yè)化過程中城鎮(zhèn)建設未能同步進行。老城區(qū)有的在工業(yè)化以前就存在，有的是工業(yè)化開始后建設的工業(yè)企業(yè)、居住區(qū)、商業(yè)區(qū)。時過境遷，現(xiàn)在大多數(shù)老城區(qū)已顯得十分破舊不堪，最主要的是基礎設施不配套，建筑物和水、電、氣線路年久失修，街道狹窄，人口擁擠，居民小區(qū)分散而凌亂，廢棄的土地多。城市建設資金不足、拆遷難度大是政府不愿意在老城區(qū)上花功夫而熱衷于造新城的重要原因之一。今后一段時期，老城區(qū)包括城中村、棚戶區(qū)、工礦區(qū)等的改造應該是新型城鎮(zhèn)化的一個重點領(lǐng)域。厲以寧認為，符合中國國情的城鎮(zhèn)化分三部分：

“老城區(qū)+新城區(qū)+農(nóng)村新社區(qū)”。[1]對老城區(qū)的改造我們的政府不應僅僅認為是一種社會壓力，是一種無奈之舉，更應該看作是一種動力。通過改造老城區(qū)，優(yōu)化空間布局，提高城市人口密集度，可以為城市發(fā)展騰出更多的空間。

二是最大限度利用自然環(huán)境，力求城鎮(zhèn)建設與自然環(huán)境相和諧。多年來，我們一直在爭論城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是發(fā)展大城市、還是中小城市、還是小城鎮(zhèn)。我國城鎮(zhèn)體系的等級制形成了一種等級越高的城市支配資源的權(quán)力就越大、提供給市民的公共服務就越好的狀況，由此而造成了城市越大越好的假象。事實上，城市規(guī)模大小是由自然條件和環(huán)境、經(jīng)濟社會發(fā)展水平來決定的，超出自然條件追求大城市極大地浪費資源。平原、丘陵、山區(qū)、水域等地理地形各有優(yōu)劣，對城鎮(zhèn)建設的影響非常重要。根據(jù)城鎮(zhèn)的自然條件，充分利用區(qū)域地形地貌進行城鎮(zhèn)建設，不僅能夠提高土地資源的利用效率，更能夠體現(xiàn)城鎮(zhèn)化本意和實現(xiàn)人與自然環(huán)境的和諧。因此，要合理優(yōu)化城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)，要實現(xiàn)大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，要發(fā)揮小城鎮(zhèn)在吸納農(nóng)村人口、農(nóng)民就地就近就業(yè)和改善生活條件的作用。新型城鎮(zhèn)化必須要依托現(xiàn)有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。[2]

三是合理增加城鎮(zhèn)建設用地，提升土地使用價值。城鎮(zhèn)化在我國大部分地區(qū)尤其是在一些城鎮(zhèn)化水平較低的地區(qū)將會有一個較快的發(fā)展過程。有相當多的農(nóng)民工要進城居住、就業(yè)，一些引進的企業(yè)要落地，老城區(qū)的企業(yè)要搬遷，肯定要有一些城郊和村鎮(zhèn)逐步市區(qū)化，因此必須合理增加城鎮(zhèn)建設用地。城鎮(zhèn)建設用地主要來源是征用農(nóng)村土地，只有通過政府的征用，集體所有的農(nóng)村土地才能進入城鎮(zhèn)建設用地市場。征地、賣地的過程不僅產(chǎn)生了大量的“尋租”現(xiàn)象，而從中賺取巨大的差價也是地方政府獲得財力的重要手段。由此可知，地方政府為什么為了圈地而甘冒風險，為了爭取用地指標而樂此不疲？這樣獲得的城鎮(zhèn)建設用地其使用效率必然大打折扣。為了提高土地利用效率，提升土地使用價值，必須要改革征地制度，提高土地使用成本，改變目前這種“土地財政”的狀況。所有的征地要公開、透明、規(guī)范，要避免提前征用、未批先征，懲罰征后閑置不用。

四是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地，搞好新農(nóng)村建設。從經(jīng)濟的角度，城鎮(zhèn)化是人口集中的過程，有利于土地集約使用，是節(jié)約土地資源的。合理而有序的城鎮(zhèn)化不僅不會浪費農(nóng)業(yè)用地，反而會有利于保護農(nóng)業(yè)用地。就我國來說，農(nóng)村居民數(shù)量多，農(nóng)村非農(nóng)業(yè)用地規(guī)模很大，農(nóng)地荒蕪、民房空巢等土地浪費現(xiàn)象十分嚴重。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地，推動集體土地進入市場流轉(zhuǎn)，能夠讓土地發(fā)揮更大的效益。建立承包地、宅基地有償退出機制，能夠充分利用農(nóng)村閑置的土地，不僅能夠增加城鎮(zhèn)土地供給，而且能夠提高農(nóng)村居民進城的能力。有專家測算，農(nóng)村土地整理和復墾，可以增加耕地約1億畝，僅用6千萬畝就完全能夠滿足城鎮(zhèn)化中城鎮(zhèn)居民的居住需求。[3]宅基地的退出和承包地的流轉(zhuǎn)，不但能夠在充分保障農(nóng)業(yè)用地前提下更多地供給城鎮(zhèn)建設用地，還能夠加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。新農(nóng)村建設是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要舉措，也是新型城鎮(zhèn)化的重要組成部分。一些地區(qū)通過新村建設節(jié)約了土地，通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，得到了可以使用的土地指標，而可利用的農(nóng)業(yè)用地并沒有減少。新農(nóng)村建設如果能夠結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展長遠規(guī)劃，通過開發(fā)農(nóng)村集體土地，滿足農(nóng)民城鎮(zhèn)或鄰近城鎮(zhèn)居住的需要，滿足城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，這將是新型城鎮(zhèn)化一種重要的補充形式。

破解城鎮(zhèn)化中的土地難題，必須進行體制機制的改革創(chuàng)新，改革工農(nóng)業(yè)分離、城鄉(xiāng)分治的體制，走新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要障礙，城鄉(xiāng)分治形成了城鄉(xiāng)不平等的社會矛盾。新型城鎮(zhèn)化促進并依賴于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，只有提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力才能保證城鎮(zhèn)化順利進行。必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，逐步形成土地配置市場化、農(nóng)村土地資本化的機制。只要政府在土地資源配置中起決定性作用就難以遏制土地交易中“尋租”現(xiàn)象。因此，要利用市場機制讓城鄉(xiāng)建設用地市場定價，賦予農(nóng)民土地財產(chǎn)收益權(quán)，增強農(nóng)民的維權(quán)能力。建立城鎮(zhèn)建設用地與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤的機制，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，控制大城市的邊界，引導農(nóng)村人口向中小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，讓農(nóng)民理性選擇城鎮(zhèn)居住地。建立透明規(guī)范的城鎮(zhèn)建設投融資體制，解決城鎮(zhèn)建設資金依賴“土地出讓金”的問題，讓地方政府有能力可持續(xù)地進行老城區(qū)的改造和建設。

為化解城鎮(zhèn)化進程中的用地矛盾，一些地方政府進行了各種試點并積累了一些經(jīng)驗，如城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”、“宅基地換住房，承包地換社保”、買賣“地票”、建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場等等。2013年10月28日，安徽省政府下發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導意見》的文件，決定在全省20個縣（區(qū)）開展農(nóng)村綜合改革示范試點工作，其中“探索建立符合農(nóng)民合理需求的宅基地退出補償激勵機制，建立農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)方式使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織宅基地的制度”最引人關(guān)注，被外界和媒體解讀為農(nóng)民宅基地可以買賣。其實“退出補償”并非可以自由買賣。到目前為止，各試點縣（區(qū)）的改革方案中也沒有“買賣”仍使用“流轉(zhuǎn)”一詞，宅基地的流轉(zhuǎn)也被限定在一定的范圍內(nèi)。安徽省新一輪的改革已經(jīng)啟動，2015年前完成農(nóng)村土地確權(quán)、頒證工作，在20個試點縣（區(qū)）建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所。

筆者認為，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易應該在更大的范圍內(nèi)進行，交易更加合法、有效，通過加強監(jiān)督與指導使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易更加公開、公正、規(guī)范。十八屆三中全會提出完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，確立了新型城鎮(zhèn)化的思路。中央城鎮(zhèn)化工作會議明確了城鎮(zhèn)化的目標和任務，其中一項重要任務就是提高城鎮(zhèn)建設用地利用效率，要按照嚴守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實提高城鎮(zhèn)建設用地集約化程度。通過深化改革和進行體制機制創(chuàng)新，城鎮(zhèn)化不但不會因為土地問題而停滯，裹足不前，而且還會朝著更加有利于人口城鎮(zhèn)化、更加有利于城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升、更加有利于城鄉(xiāng)居民生活環(huán)境改善的方向加速發(fā)展，成為拉動內(nèi)需實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的突破口，成為我國未來二十年或更長時間經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的支撐點。

[1]厲以寧主編.中國道路與城鎮(zhèn)化[M].北京∶商務印書館，2012.

[2]新華網(wǎng).習近平在中央城鎮(zhèn)化工作會議上發(fā)表重要講話.2013年12月14日.

[3]中國（海南）改革發(fā)展研究院主編.人的城鎮(zhèn)化[M].北京∶中國經(jīng)濟出版社，2013.