●郭軍艷

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制探析

●郭軍艷

我國行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)是審計領(lǐng)域一個新課題。文章在厘清行政事業(yè)單位內(nèi)控與企業(yè)內(nèi)控的關(guān)系以及行政事業(yè)單位內(nèi)控監(jiān)督對象兩個理論問題的基礎(chǔ)上，分析了我國行政事業(yè)單位目前內(nèi)部控制存在的問題，并提出了相應(yīng)的政策建議。

行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 內(nèi)控環(huán)境 風(fēng)險評估

事業(yè)單位是以提供專業(yè)公益性服務(wù)為目的的非盈利性組織，是我國一種特殊的組織類型，主要包括行政事業(yè)性單位，公益性事業(yè)單位和經(jīng)營性事業(yè)單位三種。近年來，我國事業(yè)單位的內(nèi)部控制、財務(wù)管理水平都在不斷提高，但是由于管理水平低下導(dǎo)致的鋪張浪費(fèi)乃至違法亂紀(jì)等問題在事業(yè)單位仍然存在。所以，完善行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度對于防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、預(yù)防職務(wù)犯罪都具有現(xiàn)實意義。財政部于2012年11月29日印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，這一文件的頒布意味著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)和實施已正式啟動。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)厘清的幾個問題

1.行政事業(yè)單位內(nèi)控與企業(yè)內(nèi)控的關(guān)系。劉玉廷、王宏（2008）認(rèn)為，政府部門內(nèi)部控制的發(fā)展與企業(yè)內(nèi)部控制的發(fā)展相互影響、相互促進(jìn)。目前，理論界對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的含義、要素的認(rèn)識已與企業(yè)內(nèi)控基本趨同，體現(xiàn)出企業(yè)先行、行政事業(yè)單位及時跟進(jìn)的基本特征。學(xué)術(shù)界有一種意見，認(rèn)為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)可以采用內(nèi)部控制的要素框架。從世界范圍內(nèi)看，絕大多數(shù)國家和地區(qū)非盈利組織的內(nèi)控制度建設(shè)落后于企業(yè)內(nèi)控制度建設(shè)。因此，行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)借鑒企業(yè)內(nèi)控建設(shè)是必然的，但是隨著行政事業(yè)單位內(nèi)控的不斷規(guī)范、完善，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)必然也會為企業(yè)內(nèi)控的發(fā)展完善提供有益的參考，即從長遠(yuǎn)來看，行政事業(yè)單位內(nèi)控與企業(yè)內(nèi)控是相輔相成、相互影響、共同發(fā)展的關(guān)系。

2.行政事業(yè)單位的內(nèi)控監(jiān)督對象。行政事業(yè)單位內(nèi)控的監(jiān)督對象應(yīng)該包括法律法規(guī)、行政權(quán)力、業(yè)務(wù)規(guī)范和行為準(zhǔn)則的相關(guān)內(nèi)容。從行政事業(yè)單位的管理角度出發(fā)，內(nèi)控制度的設(shè)計必須考慮操作性，因此內(nèi)控的監(jiān)督對象應(yīng)為單位財務(wù)收支及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動。行政事業(yè)單位主要的經(jīng)濟(jì)活動包括預(yù)算管理、資產(chǎn)管理和工程管理等，外部的審計部門也按照上述監(jiān)督對象對行政事業(yè)單位進(jìn)行審計監(jiān)督。從長遠(yuǎn)來看，行政事業(yè)單位的內(nèi)控對象還應(yīng)包括社?；鸬葘ｍ椯Y金的監(jiān)督。因為雖然財政預(yù)算中并不包括社?；?，由于政府是社?；痫L(fēng)險的最終承擔(dān)者，所以財政預(yù)算管理中應(yīng)納入社?；?；但是考慮到行政事業(yè)單位管理的現(xiàn)狀，內(nèi)控的監(jiān)督對象不宜過于寬泛，以致使內(nèi)控工作失去可操作性。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的主要問題

1.內(nèi)控意識薄弱，內(nèi)控環(huán)境有待改進(jìn)?，F(xiàn)在行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)普遍缺乏對內(nèi)控的重要性的認(rèn)識，他們更多地是關(guān)注自身業(yè)績和單位的發(fā)展，往往忽略了單位的內(nèi)部管理，沒有正確理解內(nèi)控的作用。有些單位認(rèn)為行政事業(yè)單位沒有成本核算、沒有經(jīng)營業(yè)務(wù)，故而無需建立內(nèi)控制度；有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為內(nèi)控就是部門預(yù)算控制，只要實行了部門預(yù)算也就相當(dāng)于建立了內(nèi)控：還有的單位雖然制定了內(nèi)控制度，但是流于形式，成為一紙空文，并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。再者，行政事業(yè)單位財務(wù)人員的內(nèi)控意識也較為淡漠，財務(wù)工作與業(yè)務(wù)控制脫節(jié)，財務(wù)沒有發(fā)揮控制和監(jiān)督的作用。

行政事業(yè)單位財務(wù)審批大多是“一支筆”，審批流程不規(guī)范，審批隨意性大，導(dǎo)致管理漏洞的產(chǎn)生。有些行政事業(yè)單位雖然制定了完善的內(nèi)控制度，但是由于“一把手”不重視，因而無法得到有效執(zhí)行，相關(guān)制度形同虛設(shè)。例如，根據(jù)內(nèi)控制度規(guī)定單位對超過一定限額的事項要集體審批，而對于一定額度以下的事項也可由分管領(lǐng)導(dǎo)審批，但是“一把手”認(rèn)為這些規(guī)定削弱了自己的權(quán)力，因而對其持消極抵觸情緒。

2.風(fēng)險意識不強(qiáng)，風(fēng)險控制薄弱。由于行政事業(yè)單位很少直接參與生產(chǎn)經(jīng)營活動，所以很多單位負(fù)責(zé)人認(rèn)為本單位不會產(chǎn)生生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險，風(fēng)險意識不強(qiáng)，缺乏風(fēng)險防范能力。但事實上，行政事業(yè)單位在履行社會管理和公益服務(wù)職能的過程中，會存在潛在的社會和政治風(fēng)險。如，濫用職權(quán)、財政資金使用效率低下的風(fēng)險。由于對單位風(fēng)險的認(rèn)識不足，因此行政事業(yè)單位忽視了風(fēng)險評估和風(fēng)險控制，使得單位的運(yùn)行存在巨大的風(fēng)險隱患。

3.信息溝通不暢。由于行政事業(yè)單位實行會計集中核算制，行政事業(yè)單位的會計核算和監(jiān)督是由會計核算中心負(fù)責(zé)的，這就要求各行政事業(yè)單位和會計核算中心之間應(yīng)建立信息溝通機(jī)制。但是在實際工作中行政事業(yè)單位和會計核算中心各行其是，核算中心只管賬，被核算單位只關(guān)心實物，資產(chǎn)管理存在賬實分離的問題，內(nèi)控要素中的信息溝通無法實行。

三、改進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議

1.建立良好的內(nèi)控環(huán)境。在內(nèi)控環(huán)境的完善中，要合理設(shè)置崗位，明確各個崗位的權(quán)限，規(guī)范業(yè)務(wù)流程。特別注意在關(guān)鍵崗位設(shè)置上，要做到會計授權(quán)、記錄和監(jiān)督相互分離、相互制衡，這里的關(guān)鍵崗位包括資金管理、資產(chǎn)管理、物資采購管理以及預(yù)決算編制等。對于一定限額以上的經(jīng)濟(jì)決策，應(yīng)執(zhí)行集體審議聯(lián)簽制度。

內(nèi)控的執(zhí)行最終要靠人來完成，只有人人都樹立起內(nèi)控的理念，單位才能形成良好的內(nèi)控氛圍。對單位內(nèi)控負(fù)首要責(zé)任的是“一把手”，只有單位領(lǐng)導(dǎo)具有較強(qiáng)的內(nèi)控意識，內(nèi)控才能在單位真正得到重視，內(nèi)控制度才能得以落實。因此，首先應(yīng)加強(qiáng)對行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)控的培訓(xùn)學(xué)習(xí)。在培訓(xùn)中，不僅要讓單位領(lǐng)導(dǎo)掌握內(nèi)控知識，深化對內(nèi)控制度重要性的認(rèn)識，而且要讓各單位領(lǐng)導(dǎo)通過學(xué)習(xí)及時了解內(nèi)控建設(shè)動態(tài)，把握內(nèi)控工作中心，正確指導(dǎo)本單位的內(nèi)控工作。其次，應(yīng)明確單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)控制度應(yīng)負(fù)的責(zé)任，講責(zé)任風(fēng)險與政績考核掛鉤，督促單位負(fù)責(zé)人認(rèn)真履行內(nèi)控職責(zé)。再次，應(yīng)樹立培養(yǎng)行政事業(yè)單位工作人員的內(nèi)控意識，只有大家都認(rèn)識到內(nèi)控的重要性，才會主動改善本單位的內(nèi)控環(huán)境，而不是與單位負(fù)責(zé)人相互對立，帶著抵觸情緒被動執(zhí)行內(nèi)控工作。在樹立內(nèi)控理念的基礎(chǔ)上，還應(yīng)組織行政事業(yè)單位職工進(jìn)行內(nèi)控知識學(xué)習(xí)，了解掌握內(nèi)控的具體內(nèi)容。只有每位員工齊心協(xié)力，重視內(nèi)控、執(zhí)行內(nèi)控，才能真正營造單位良好的內(nèi)控氛圍。

2.提高風(fēng)險管理意識，建立風(fēng)險評估機(jī)制。行政事業(yè)單位雖然不會像企業(yè)一樣面臨經(jīng)營風(fēng)險，但會有潛在的社會風(fēng)險和政治風(fēng)險，同時也存在一定的財務(wù)風(fēng)險。因此，要強(qiáng)化行政事業(yè)單位工作人員的風(fēng)險意識，特別是財務(wù)人員應(yīng)樹立風(fēng)險意識，對單位的資金結(jié)構(gòu)有一個全面的認(rèn)識，學(xué)會運(yùn)用財務(wù)管理的工具來合理組織資金，開拓融資渠道，不要一味地依賴補(bǔ)貼，以更好地適應(yīng)當(dāng)前形勢的發(fā)展。在資金使用過程中應(yīng)加強(qiáng)財務(wù)管理，確定合理的資金結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率。

行政事業(yè)單位應(yīng)安排專人負(fù)責(zé)風(fēng)險評估工作，加強(qiáng)風(fēng)險評估工作的針對性。根據(jù)公共管理理論，行政事業(yè)單位也可以進(jìn)行SWOT分析，對內(nèi)分析自身的優(yōu)勢和劣勢，明確各部門職責(zé)；對外了解市場發(fā)展，考慮發(fā)展中面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。通過SWOT分析，有效降低行政事業(yè)單位的管理風(fēng)險，使得內(nèi)部控制更好地服務(wù)于行政事業(yè)單位的管理活動。

3.完善管理信息系統(tǒng)，加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)。建立信息系統(tǒng)，可拓寬溝通渠道。傳統(tǒng)的信息分享只能通過面對面的溝通來完成，而信息化系統(tǒng)不僅使得信息溝通程序化，更重要的是縮短了信息溝通的時間，降低了溝通成本，極大地提高了溝通效率。行政事業(yè)單位還可以充分利用電子信息平臺，加強(qiáng)與社會公眾的溝通。這樣做，一方面可以加強(qiáng)與社會公眾的聯(lián)系，使其真正了解本單位的工作，提高政務(wù)工作的透明化程度和改善行政事業(yè)單位的形象；另一方面在制定相關(guān)政策時能更貼近民生，提高工作效率，提升自身公信力。

4.整合政府審計資源，加強(qiáng)外部監(jiān)督。由于政府審計具有獨立性，可有效地規(guī)范和監(jiān)督行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制。審計機(jī)關(guān)要善于利用財政、稅務(wù)、物價等監(jiān)督部門的檢查結(jié)論，以提高審計工作的效率，避免重復(fù)查賬。加強(qiáng)交叉審計力度，同時注意整合各行政區(qū)域間的審計資源，加強(qiáng)審計人員的溝通和交流。這樣不僅可以提高審計效率，還可以減少審計舞弊現(xiàn)象的發(fā)生，行政事業(yè)單位的內(nèi)審人員也應(yīng)積極配合審計機(jī)關(guān)的工作，以形成完整的監(jiān)督鏈條，為行政事業(yè)單位內(nèi)控工作提供有力保證。

總之，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是一項系統(tǒng)工程。完善行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制既要單位內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)和全體職工的共同參與，也需要外部的監(jiān)督配合。唯此才能真正提升行政事業(yè)單位內(nèi)控管理水平，提高行政辦事效率，加強(qiáng)廉政風(fēng)險防范建設(shè)。

[1]王光遠(yuǎn).建立政府機(jī)關(guān)內(nèi)部審計制度，強(qiáng)化政府施政效率和效果[J].中國內(nèi)部審計，2006（4）：56-57

[2]徐國強(qiáng)，朱宇，李宇立.行政事業(yè)內(nèi)部控制實證研究[M].東北財經(jīng)大學(xué)出版社，2010

[3]宗文龍，魏紫，于長春.我國事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀與改革建議[J].審計研究，2012（5）：106-112

（作者單位：晉中市審計局 山西晉中 030600）

（責(zé)編：若佳）

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1004-4914（2014）06-121-02