主持人：《時(shí)事報(bào)告》主編 閔勤勤

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環(huán)境保護(hù)與污染防治

主持人：《時(shí)事報(bào)告》主編 閔勤勤

主持人：2013年，環(huán)境領(lǐng)域的一系列問(wèn)題引起了越來(lái)越多人的關(guān)注：1月，全國(guó)先后有30個(gè)省份遭受霧霾天氣侵襲；5月，數(shù)千名昆明市民聚集南屏廣場(chǎng)抗議PX煉油項(xiàng)目；7月，廣西賀州市發(fā)生水體鎘、鉈等重金屬污染事件……面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，一方面人們對(duì)環(huán)境保護(hù)與治理的呼聲越來(lái)越高，另一方面有一部分人對(duì)環(huán)境問(wèn)題缺乏科學(xué)理性的認(rèn)識(shí)和態(tài)度。在此背景下，我們特邀請(qǐng)五位環(huán)境問(wèn)題專家，從各自研究和思考的角度，談?wù)剬?duì)環(huán)境保護(hù)與污染防治的理解和認(rèn)識(shí)，供讀者參考。

環(huán)保法治中的困境與出路

楊朝飛中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)

嚴(yán)格的環(huán)境責(zé)任追究制度在我國(guó)是最薄弱的，這在今后的法制建設(shè)方面是最應(yīng)該優(yōu)先考慮的。

我國(guó)早在改革開(kāi)放之初，就將環(huán)境立法納入議事日程。1979年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)法（試行）》，有關(guān)水污染和大氣污染防治、海洋環(huán)保等法律也于20世紀(jì)80年代相繼問(wèn)世。從現(xiàn)在看，環(huán)保主要領(lǐng)域的立法、環(huán)評(píng)制度相對(duì)都完善了，環(huán)境保護(hù)的許可、審批、執(zhí)法從法律層面也獲得了很大的支持。

盡管如此，環(huán)保法治領(lǐng)域問(wèn)題依然很多，其最突出的就是違法成本低的問(wèn)題長(zhǎng)期沒(méi)有得到解決。一是行政處罰普遍偏輕。2010年7月，紫金礦業(yè)造成汀江重大水污染事故，被法院判處罰金3000萬(wàn)元，其中還包括了行政罰款956.313萬(wàn)元。盡管這是我國(guó)近幾十年來(lái)開(kāi)出的最大一筆環(huán)保罰款，但卻不足企業(yè)凈利潤(rùn)的3‰。二是環(huán)境民事賠償法律制度不健全。環(huán)境民事案件立案難、舉證難、審判難、執(zhí)行難的問(wèn)題日益凸顯。重大環(huán)境事件的責(zé)任追究，多以行政處罰和行政調(diào)解結(jié)案，通過(guò)司法途徑追究法律責(zé)任的很少。三是生態(tài)環(huán)境損害難獲賠償。環(huán)境公共利益損失的索賠缺乏明確法律支撐，生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失以及應(yīng)急和修復(fù)等相關(guān)費(fèi)用尚未納入賠償范圍。松花江污染事故、大連海岸油污染事故等，至今均未被追究環(huán)境公共利益的損失賠償。四是環(huán)保官司難打。由于缺乏具體可操作的環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估技術(shù)規(guī)范和管理機(jī)制，經(jīng)濟(jì)損失和人身傷害難以量化、污染損害因果關(guān)系難以判斷、環(huán)境損害賠償標(biāo)準(zhǔn)難以認(rèn)定。據(jù)調(diào)查，真正通過(guò)司法訴訟渠道解決的環(huán)境糾紛不足1%。

目前強(qiáng)化環(huán)境法制，有效懲處違法排污行為，必須下決心解決如下問(wèn)題：

第一，嚴(yán)格追究污染者的環(huán)境責(zé)任，切實(shí)解決長(zhǎng)期困擾環(huán)境保護(hù)的違法成本低的問(wèn)題。首先，以制定環(huán)境損害賠償法為重點(diǎn)，完善環(huán)境損害救濟(jì)的法律制度。應(yīng)在現(xiàn)行侵權(quán)責(zé)任法規(guī)定的基礎(chǔ)上，通過(guò)制定單行的環(huán)境損害賠償法，明確環(huán)境損害責(zé)任承擔(dān)主體、賠償責(zé)任范圍、責(zé)任承擔(dān)方式、救濟(jì)途徑等基本制度。將環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的公益損害與公民的私益損害，列入賠償范圍。建立環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)制，為落實(shí)環(huán)境責(zé)任提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。其次，建立環(huán)境責(zé)任終身追究制度，讓污染者為其違法行為付出高昂代價(jià)。最后，從立法的角度要解決如下問(wèn)題：一是規(guī)定環(huán)境費(fèi)稅高于治污成本；二是沒(méi)收排污企業(yè)非法所得；三是嚴(yán)懲主觀故意違法行為；四是對(duì)單位和個(gè)人實(shí)行雙罰制；五是動(dòng)態(tài)計(jì)算罰款與收費(fèi)數(shù)額。

第二，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法，充分發(fā)揮司法體系的保障作用。發(fā)達(dá)國(guó)家解決環(huán)境問(wèn)題的成功經(jīng)驗(yàn)，就是建立了嚴(yán)格和完善的環(huán)境法律體系以及完整、有效的司法模式，采用以行政調(diào)解和司法裁決相結(jié)合的法律手段，懲處環(huán)境違法行為，解決環(huán)境糾紛。同時(shí)，要從建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家和法治政府出發(fā)，規(guī)范行政執(zhí)法，改變過(guò)度依賴長(zhǎng)官意志和行政手段的執(zhí)法方式，改變以罰代管、以罰代過(guò)的工作方法，改變“運(yùn)動(dòng)式”的行政執(zhí)法模式。環(huán)境執(zhí)法要去掉行政化的色彩，成為法制化的常態(tài)執(zhí)法。

資料鏈接

4月24日，修訂后的環(huán)保法草案經(jīng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議表決通過(guò)，將于2015年1月1日施行。修訂后的環(huán)保法規(guī)定了保護(hù)優(yōu)先的原則，對(duì)治理大氣污染、增強(qiáng)公民環(huán)保意識(shí)作出了具體規(guī)定，還劃定了生態(tài)紅線以保護(hù)環(huán)境敏感區(qū)，規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令更改之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。此外，規(guī)定對(duì)偽造數(shù)據(jù)和偷排漏排等行為責(zé)任人進(jìn)行拘留，并且賦予環(huán)保部門(mén)查封、扣押等權(quán)力。

如何扶持引導(dǎo)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展

程會(huì)強(qiáng)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員

不論是在國(guó)內(nèi)還是在國(guó)際上環(huán)保產(chǎn)業(yè)正從朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)逐漸發(fā)展成支柱產(chǎn)業(yè)。

在世界范圍內(nèi)，從環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模來(lái)看，最有代表性的是美國(guó)、日本、加拿大以及歐盟這樣一些發(fā)達(dá)國(guó)家。以美國(guó)為例，其環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占全球環(huán)保產(chǎn)業(yè)總值的1/3。在美國(guó)國(guó)內(nèi)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)規(guī)模超過(guò)了航天、電子信息、汽車等產(chǎn)業(yè)，成為支柱產(chǎn)業(yè)，其提供的就業(yè)機(jī)會(huì)從2010年550萬(wàn)個(gè)崗位增加到2013年600萬(wàn)個(gè)崗位，預(yù)計(jì)2020年還會(huì)進(jìn)一步增加到650萬(wàn)個(gè)崗位。此外，發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已處于緩慢期，有的國(guó)家甚至是負(fù)增長(zhǎng)，但是在環(huán)保產(chǎn)業(yè)方面卻是正增長(zhǎng)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)已從朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)逐漸發(fā)展成支柱產(chǎn)業(yè)。

我國(guó)非常重視環(huán)保產(chǎn)業(yè)（包括環(huán)保技術(shù)裝備、環(huán)保產(chǎn)品和環(huán)保服務(wù)）的發(fā)展。國(guó)務(wù)院圍繞環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展出臺(tái)了系列文件，在黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，把環(huán)境和環(huán)保的問(wèn)題作為重中之重予以關(guān)注。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見(jiàn)》明確提出，“十二五”期間節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值年均增長(zhǎng)15%以上，到2015年，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)4.5萬(wàn)億元，增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為2%左右。在環(huán)保產(chǎn)業(yè)布局方面，我國(guó)已經(jīng)形成了“一帶一軸”的格局：一帶是從環(huán)渤海到長(zhǎng)三角、珠三角的沿海發(fā)展帶；一軸是從四川到上海的沿長(zhǎng)江發(fā)展軸。

在天津市濱海新區(qū)，“移動(dòng)式污水處理裝置”通過(guò)6臺(tái)6集裝箱模塊化處理單元處理污水，日處理二次用水達(dá)300300余噸。圖為研究人員在對(duì)比展示通過(guò)該裝置凈化前后的水質(zhì)。

與此同時(shí)，我們也要清醒地看到環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與國(guó)際水平的差距：從環(huán)保產(chǎn)業(yè)自身的情況來(lái)看，企業(yè)規(guī)模偏小，創(chuàng)新能力不強(qiáng)，層次不高，整個(gè)產(chǎn)業(yè)的集中度比較低，龍頭企業(yè)的帶動(dòng)作用有待增強(qiáng)，特別是環(huán)境服務(wù)方面偏弱，處于剛剛起步的階段；環(huán)保產(chǎn)業(yè)對(duì)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的支撐，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)，參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)方面有明顯的不足。從環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的分布來(lái)看，環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)不規(guī)范，地方保護(hù)主義、行業(yè)壟斷、惡性競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象還存在；已經(jīng)建成的環(huán)保處理設(shè)施運(yùn)行不到位，市場(chǎng)監(jiān)管不到位，包括政府對(duì)環(huán)保監(jiān)管提供的政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，配套的財(cái)政、金融、價(jià)格、稅收等，還有環(huán)境的公共服務(wù)平臺(tái)和科技支撐體系方面都有待加強(qiáng)，這些屬于深層次的問(wèn)題，需要政府方面解決。

下一步要發(fā)展好我國(guó)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)，我們還要有更多的對(duì)策：

一是抓好兩端。前端是做好環(huán)保產(chǎn)業(yè)總體設(shè)計(jì)，明確下一步的重點(diǎn)發(fā)展方向；后端要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，既包括政府監(jiān)管，同時(shí)還要引入第三方監(jiān)管。

二是發(fā)揮好環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的促進(jìn)、引導(dǎo)和規(guī)范作用。在標(biāo)準(zhǔn)的制定方面要有一個(gè)完整的標(biāo)準(zhǔn)體系，包括污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、總量控制的標(biāo)準(zhǔn)、排放的許可。此外，還要加強(qiáng)基礎(chǔ)能力的建設(shè)，即統(tǒng)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。

三是推進(jìn)環(huán)境產(chǎn)業(yè)專業(yè)化、社會(huì)化的服務(wù)。如山東濰坊的昌邑市，全程委托一家專業(yè)化企業(yè)處理該市城鎮(zhèn)的生活垃圾，政府補(bǔ)貼50元/噸。實(shí)踐證明這個(gè)模式效果很好，下一步要進(jìn)一步推廣。像垃圾處理這樣的問(wèn)題，讓市場(chǎng)來(lái)幫助政府解決，推動(dòng)專業(yè)化的處理是大勢(shì)所趨。

四是加強(qiáng)環(huán)境制度的設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新。如排污權(quán)的交易、碳排放權(quán)的交易，一些地方已經(jīng)開(kāi)始試點(diǎn)。我們要通過(guò)更主動(dòng)的制度設(shè)計(jì)、政策創(chuàng)新、機(jī)制設(shè)計(jì)來(lái)推動(dòng)環(huán)境的改善。

五是推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化協(xié)作和外向型發(fā)展。形成規(guī)模不是簡(jiǎn)單的拼盤(pán)，而是根據(jù)生態(tài)關(guān)系上下游產(chǎn)業(yè)鏈條來(lái)協(xié)作，提高產(chǎn)業(yè)協(xié)作效率。同時(shí)，還要加強(qiáng)外向型協(xié)作，采取國(guó)際服務(wù)外包等多種方式參與國(guó)際大循環(huán)，加強(qiáng)國(guó)際協(xié)作，提升本國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的水平。

六是環(huán)保產(chǎn)業(yè)自身也要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。環(huán)保產(chǎn)業(yè)為可持續(xù)發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)和保障，但是環(huán)保產(chǎn)業(yè)自身也要可持續(xù)發(fā)展，這歸根到底取決于人才。要在高校、科研院所加強(qiáng)專業(yè)人才的培養(yǎng)，加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)。

土壤污染對(duì)健康的影響有多大

蘇 楊國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部研究員

土壤污染與糧食質(zhì)量安全及人群健康之間的關(guān)系復(fù)雜，要科學(xué)分析與認(rèn)識(shí)。

近幾年，“鎘米”等大宗糧食作物質(zhì)量安全事件屢發(fā)，如廣州市在2013年的18批次抽檢中，發(fā)現(xiàn)44.4%的大米鎘超標(biāo)。很多人認(rèn)為，目前的糧食質(zhì)量安全在很大程度上要?dú)w咎于環(huán)境污染，尤其是土壤污染，要真正實(shí)現(xiàn)對(duì)糧食質(zhì)量安全的全程控制，必須對(duì)污染土壤開(kāi)展治理，甚至休耕以解決產(chǎn)地環(huán)境問(wèn)題。但實(shí)際上，厘清環(huán)境污染與人群健康關(guān)系要看兩方面：一是環(huán)境污染與糧食質(zhì)量安全；二是糧食質(zhì)量安全與人群健康風(fēng)險(xiǎn)。

先來(lái)看看土壤污染與糧食質(zhì)量安全的關(guān)系。一般來(lái)說(shuō)，不是所有的糧食質(zhì)量問(wèn)題都是環(huán)境污染尤其是土壤污染引發(fā)的：其一，污染物（如土壤中的重金屬）轉(zhuǎn)移到糧食作物中受多種因素影響，僅影響較大的因素就包括作物品種、土壤理化性質(zhì)、耕作方式、化肥施用情況等。其二，污染物只有轉(zhuǎn)移到糧食中的可食用部位才會(huì)影響質(zhì)量。即便是對(duì)鎘吸收效率較高的水稻，米粒中鎘含量也受到水稻品種、灌溉方式等各種因素影響，超標(biāo)程度相同的土壤可能生產(chǎn)出鎘含量相差10倍以上的大米。

再來(lái)看看糧食質(zhì)量安全與人群健康風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系。污染物只有通過(guò)暴露渠道進(jìn)入人體才可能帶來(lái)健康影響，而且由于暴露機(jī)會(huì)和強(qiáng)度差別，年齡、性別、健康狀況、遺傳因素的不同，人群的表現(xiàn)程度不同：多數(shù)人表現(xiàn)為機(jī)體負(fù)荷增加，暫不引起生理變化（如尿鎘濃度超標(biāo)）；有些人處于生理代償狀態(tài)，如果此時(shí)停止接觸有害因素，機(jī)體就向著健康方向恢復(fù)，因代償失調(diào)而患病的人在超標(biāo)糧食暴露人群中只是少數(shù)，死亡的人數(shù)更少。隨著生活水平和物流水平的提高，在主糧來(lái)源多樣化后，中國(guó)人目前完全自種自吃的極少，這改變了超標(biāo)糧食與人群之間的暴露關(guān)系，使某個(gè)區(qū)域的糧食超標(biāo)與人群健康風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系被弱化。從環(huán)保部組織的全國(guó)環(huán)境與健康專項(xiàng)調(diào)查結(jié)果來(lái)看，中國(guó)目前尚未發(fā)現(xiàn)一例公害病患者，環(huán)境污染導(dǎo)致的糧食質(zhì)量不安全僅對(duì)一定范圍的人群產(chǎn)生了尚未致病的健康影響。

數(shù)據(jù)來(lái)源：4月17日，環(huán)境保護(hù)部和國(guó)土資源部公布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》。

在厘清了這兩方面的關(guān)系后，再根據(jù)相關(guān)的調(diào)查，就可以對(duì)中國(guó)的糧食質(zhì)量安全及其人群健康影響作出總體判斷：現(xiàn)狀尚可，但未來(lái)有憂?，F(xiàn)狀尚可指僅就現(xiàn)狀來(lái)看，即便糧食質(zhì)量有問(wèn)題，也只影響到小部分人群的健康，而且其健康所受影響也只是初步的。

未來(lái)有憂指目前環(huán)境污染對(duì)糧食質(zhì)量安全和人群健康的負(fù)面影響確實(shí)在一定范圍存在，只是其尚處于“隱蔽”和“局部”階段。根據(jù)環(huán)保部“中國(guó)成人環(huán)境暴露行為模式調(diào)查”，我國(guó)31個(gè)省區(qū)市參與調(diào)查的9萬(wàn)余人中，有11.1%的居民居住場(chǎng)所及其緊密生活空間（包括自產(chǎn)自食的耕地和菜地）1公里范圍內(nèi)存在有石化、冶煉、農(nóng)藥等可能會(huì)產(chǎn)生健康影響的企業(yè)，其中城市居民比例為14.1%，農(nóng)村居民為8.5%，照此推算，目前我國(guó)約有1.1億居民居住在有健康風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境中。所以，如果不在此階段及時(shí)摸清底數(shù)并采取合理的應(yīng)對(duì)措施，隨著污染物的累積和人群對(duì)污染物暴露程度的加深，土壤污染對(duì)糧食生產(chǎn)和人群健康的影響就會(huì)顯著擴(kuò)大。一旦出現(xiàn)公害病人群，勢(shì)必影響社會(huì)穩(wěn)定。

據(jù)此，可提出應(yīng)對(duì)土壤污染的科學(xué)措施：摸清底數(shù)、多措并舉、控制暴露、慎提修復(fù)。在農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行功能區(qū)劃分，調(diào)整主產(chǎn)區(qū)的種植結(jié)構(gòu)和方式；在污染治理方面，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域，構(gòu)建環(huán)保、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、糧食、水利等多部門(mén)聯(lián)動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制；在人群健康風(fēng)險(xiǎn)防范方面，對(duì)重點(diǎn)人群加強(qiáng)針對(duì)性公共服務(wù)并積極加強(qiáng)相關(guān)制度和管理能力建設(shè)。而黨的十八屆三中全會(huì)提出的“調(diào)整嚴(yán)重污染和地下水嚴(yán)重超采區(qū)耕地用途，有序?qū)崿F(xiàn)耕地、河湖休養(yǎng)生息”，應(yīng)理解為因地制宜，根據(jù)污染情況、原有種植結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式，對(duì)土地在一產(chǎn)、二產(chǎn)、三產(chǎn)間以及種植作物的品種、方式間進(jìn)行調(diào)整。

霧霾的理性認(rèn)識(shí)與科學(xué)防治

陳忠明北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院環(huán)境科學(xué)系主任

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的治理經(jīng)驗(yàn)告訴我們，第一要加大治理力度，第二要加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

霧和霾是氣象學(xué)中的術(shù)語(yǔ)。霧一般指的是相對(duì)濕度大于90%，近地面大氣中懸浮大量微小液態(tài)水滴或冰晶態(tài)水粒、低能見(jiàn)度的自然天氣現(xiàn)象；霾一般是指相對(duì)濕度小于80%，大氣中懸浮大量顆粒物導(dǎo)致水平能見(jiàn)度降低到10千米以下的一種渾濁天氣現(xiàn)象。大氣的相對(duì)濕度在80%～90%之間時(shí)，霧和霾往往是共同存在的。到目前為止，科學(xué)界還沒(méi)有很好的方法來(lái)嚴(yán)格區(qū)分霧和霾。霧和霾與大氣顆粒物是什么關(guān)系？顆粒物可作為霧滴形成的凝結(jié)核，空氣中大量顆粒物存在時(shí)霧滴尺寸減小、數(shù)量增加。顆粒物是霾的主要成分，是造成大氣能見(jiàn)度下降的主要因素。大氣顆粒物的英文簡(jiǎn)稱為PM，以前關(guān)注的可吸入顆粒物指的是PM10，即空氣動(dòng)力學(xué)直徑小于等于10微米的顆粒物。現(xiàn)在為什么改成PM2.5呢？這是因?yàn)檠芯堪l(fā)現(xiàn)PM10中的PM2.5更容易進(jìn)入肺部對(duì)人體健康造成更大危害，將來(lái)可能還要研究PM1.0和PM0.5。

關(guān)于我國(guó)霧霾的現(xiàn)狀，一是發(fā)生頻率很高，范圍很廣，華北、華東、西南地區(qū)非常嚴(yán)重，已經(jīng)成為影響半個(gè)中國(guó)的嚴(yán)重問(wèn)題。二是在形成霧霾的顆粒物里面，PM2.5占比增加。在污染嚴(yán)重時(shí)，二次顆粒物占PM2.5的份額在60%～80%。所以，抓住了PM2.5，就抓住了空氣質(zhì)量影響人體健康的主要問(wèn)題。

在治理大氣污染過(guò)程中，我國(guó)采取了很多措施，如在源頭上的一次排放方面，要求對(duì)大中型燃煤鍋爐廢氣進(jìn)行除塵和脫硫脫硝，要求水泥生產(chǎn)企業(yè)減少粉塵排放，要求機(jī)動(dòng)車使用更高標(biāo)準(zhǔn)的燃油，等等。2013年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，確定了十項(xiàng)具體措施，要求各個(gè)重點(diǎn)城市所在的省市也要出臺(tái)相應(yīng)的配套政策。在很大程度上，PM2.5主要跟能源結(jié)構(gòu)有關(guān)系，化石燃料是導(dǎo)致PM2.5上升的主要因素。燃煤不僅會(huì)排放大量一次顆粒物，還會(huì)生成大量的二氧化硫、氮氧化物等氣態(tài)污染物，促進(jìn)二次顆粒物的生成。我國(guó)是燃煤大國(guó)，如果改用天然氣，氣態(tài)污染物排放量會(huì)大大降低。

下一步，國(guó)家要進(jìn)一步加大減排措施，降低單位GDP能耗，降低污染物排放總量，這是根本之策。要減少排放，在科學(xué)上要加強(qiáng)相關(guān)科學(xué)技術(shù)的研究，進(jìn)一步搞清楚大氣顆粒物的各種來(lái)源并提出防治原理；在經(jīng)濟(jì)上要不斷調(diào)整我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，減少生產(chǎn)污染大、相對(duì)低端的產(chǎn)品。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的治理經(jīng)驗(yàn)告訴我們：第一要加大治理力度，第二要加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加高科技產(chǎn)業(yè)，減少重污染產(chǎn)業(yè)。當(dāng)然，這需要有很長(zhǎng)的時(shí)間才能做到，要一步步來(lái)。

我國(guó)目前面臨的情況非常復(fù)雜，煤炭和石油需求量均持續(xù)上升，重污染工業(yè)比重大，農(nóng)業(yè)排污量大（如氨氣排放和秸稈燃燒排放），建設(shè)工地遍地開(kāi)花，而西方國(guó)家很少同時(shí)面臨這些情況。因此要客觀認(rèn)識(shí)到，我國(guó)面臨著特定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和地理環(huán)境，使得我們的霧霾治理要比西方國(guó)家更加艱難，霧霾治理是一場(chǎng)持久戰(zhàn)。這就要求政府、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)、個(gè)人等各方面協(xié)同作戰(zhàn)、共同解決。同時(shí)，新聞機(jī)構(gòu)要正確引導(dǎo)，不能把所有的事情都推到政府和科研機(jī)構(gòu)身上，中央提出勤儉節(jié)約的做法就非常好。此外，人人都行動(dòng)起來(lái)，改變我們的生活方式，冬季將暖氣溫度調(diào)低2度，夏季將空調(diào)溫度調(diào)高2度，節(jié)約的資源就相當(dāng)可觀，是保護(hù)環(huán)境的好方法，而且是馬上見(jiàn)效的事情。

資料鏈接

PM2.5從來(lái)源上可分為一次顆粒物和二次顆粒物。一次顆粒物是由天然源和人為源直接排放進(jìn)入大氣中的顆粒物，例如土壤粒子、燃燒煙塵等。二次顆粒物是人為源和天然源排放進(jìn)入大氣的氣態(tài)污染物，如二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物等，通過(guò)大氣化學(xué)反應(yīng)生成顆粒物。例如，二氧化硫通過(guò)大氣化學(xué)反應(yīng)生成硫酸，硫酸與氨氣反應(yīng)生成硫酸銨。硫酸銨目前被認(rèn)為是PM2.5最主要的成分之一。

環(huán)境群體性事件的認(rèn)識(shí)與應(yīng)對(duì)

單光鼐中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所研究員

地方政府應(yīng)對(duì)的方法要符合危機(jī)管理的通行法則，如快速、公開(kāi)、積極應(yīng)答；尤其是信息要公開(kāi)，坦誠(chéng)地與公眾溝通。

近幾年，由環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的群體性事件越來(lái)越多，持續(xù)引發(fā)社會(huì)關(guān)注。這些事件的發(fā)生，大多與我們過(guò)去單純追求GDP快速增長(zhǎng)的資源依托型發(fā)展模式有關(guān)。如今，資源依托型發(fā)展模式已經(jīng)耗光了大部分社會(huì)潛力，造成的負(fù)面效應(yīng)使民眾難以承受，資源亦難以為繼，這是引發(fā)群體性事件的根本性原因之一。

當(dāng)前的環(huán)境群體性事件大致可分為兩類：其一，源于長(zhǎng)期的工業(yè)污染，基本生存環(huán)境遭到破壞，“生計(jì)維護(hù)”成為民眾基本訴求。這類多發(fā)生在偏僻的農(nóng)村或發(fā)展中地區(qū)；參與主體多是草根群眾；以現(xiàn)有社區(qū)為范圍，利用既有的地域、鄰里、宗族等進(jìn)行社區(qū)動(dòng)員；往往采用“直接抗議行動(dòng)”。這類“污染已多時(shí)、深受其害、奮起反抗”的類型可稱為“近憂”型。其二，因新設(shè)施或新工業(yè)項(xiàng)目開(kāi)工，或?qū)?huì)破壞環(huán)境或?qū)⒃斐晌廴?，引發(fā)公眾嚴(yán)重疑慮。這類多發(fā)生在大、中城市或發(fā)達(dá)地區(qū)；參與主體多是中間階層或中等收入者；雖也有“直接抗議行動(dòng)”，但“沖突”性質(zhì)減弱，更看重游說(shuō)、談判、法律訴訟；議題多是“維護(hù)既有生活品質(zhì)”、“環(huán)境不容破壞”等。這類“污染還未發(fā)生，但預(yù)后會(huì)發(fā)生、奮而阻止”的類型可稱為“遠(yuǎn)慮”型。

蘭州部分自來(lái)水苯超標(biāo)，系中石油蘭州石化分公司一條管道發(fā)生原油泄漏、污染了供水企業(yè)的自流溝。圖為4月144　14日，蘭州市正在對(duì)發(fā)現(xiàn)苯超標(biāo)的兩條自流溝管道分別進(jìn)行重新敷設(shè)。

地方政府處置環(huán)境群體性事件要符合危機(jī)管理的通行法則，如快速、公開(kāi)、積極應(yīng)答；尤其是信息要公開(kāi)，坦誠(chéng)地與公眾溝通。

首先，政府要“快”，立即采取應(yīng)對(duì)措施，速報(bào)事實(shí)。政府要在第一時(shí)間把事實(shí)向群眾和媒體公開(kāi)，爭(zhēng)取主動(dòng)，減少群眾的恐慌和社會(huì)上的連鎖反應(yīng)，同時(shí)采取有效措施終止污染的蔓延。蘭州局部自來(lái)水苯超標(biāo)問(wèn)題，雖然沒(méi)有發(fā)生群體性事件，但4月10日蘭州市威立雅水務(wù)集團(tuán)公司就檢測(cè)發(fā)現(xiàn)其出廠水苯含量嚴(yán)重超標(biāo)，經(jīng)媒體報(bào)道后市民紛紛搶購(gòu)礦泉水、純凈水等，而直到4月11日，18個(gè)小時(shí)后當(dāng)?shù)卣耪焦妓廴臼录溟g各類信息滿天飛，遲滯的反應(yīng)措施非常不利于事件的處置。在快速采取處理措施的同時(shí)，馬上開(kāi)展污染調(diào)查，及時(shí)把最新的調(diào)查結(jié)果向群眾和媒體公布，滾動(dòng)式播出，掌握話語(yǔ)主動(dòng)權(quán)。

其次，政府要積極促成與群眾之間的雙向互動(dòng)。政府要放下身段，了解群眾的受害情況和各種訴求，作出認(rèn)真解決問(wèn)題的承諾，消解群眾情緒。如2007年廈門(mén)發(fā)生的反PX風(fēng)波，是處理環(huán)境問(wèn)題非常好的典范：一方面廈門(mén)市民上街“散步”，表達(dá)訴求，沒(méi)有暴力；另一方面政府開(kāi)誠(chéng)布公，多次邀請(qǐng)政協(xié)委員、專家學(xué)者、普通市民等各階層人士座談，實(shí)現(xiàn)了公眾參與、官民互動(dòng)、理性溝通和處理，獲得了雙贏的結(jié)果。

再次，要做好相關(guān)制度建設(shè)的完善工作。要完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考核評(píng)價(jià)體系，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，組織人事部門(mén)要將中央精神內(nèi)化成官員績(jī)效考核制度、干部考核新標(biāo)準(zhǔn)的制定原則之中。在與環(huán)境問(wèn)題相關(guān)的企業(yè)建設(shè)、城市規(guī)劃方面，群眾的知情權(quán)、參與權(quán)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，相關(guān)管理也不到位。去年的青島石油管道爆炸案、今年的蘭州水污染事件表明，隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，居民住宅區(qū)周圍遍布企業(yè)的油、氣、水管道，這既有企業(yè)因擴(kuò)大規(guī)模入侵居民住宅區(qū)的情況，也有居民區(qū)建設(shè)擴(kuò)圍至企業(yè)周邊的情況，二者相互交錯(cuò)，城市規(guī)劃不合理，一旦在管理上出現(xiàn)疏忽，就會(huì)釀成大禍。

最后，宣傳工作一定要做好。如各地的PX項(xiàng)目問(wèn)題，它到底有多大的毒，究竟是怎么回事，主流媒體向公眾的宣傳很不夠。此外，對(duì)PX項(xiàng)目本身的公開(kāi)爭(zhēng)論也不夠，應(yīng)該讓官員、科學(xué)家、普通群眾，包括石化企業(yè)人士一起參與公開(kāi)討論與爭(zhēng)論，不斷向公眾做普及，才能使PX項(xiàng)目得到人們的理解?，F(xiàn)在出現(xiàn)了這樣的情況：一談PX項(xiàng)目，老百姓就反對(duì)；民眾一“上街”，政府馬上停止建設(shè)，這是一個(gè)很糟糕的處理模式。

問(wèn)答環(huán)節(jié)

問(wèn)：我們對(duì)像霧霾這樣比較專業(yè)環(huán)境問(wèn)題的科學(xué)普及是很落后的，今后怎樣克服？

陳忠明：關(guān)于霧霾的認(rèn)識(shí)，老百姓的了解往往都是滯后的，這說(shuō)明我們的社會(huì)服務(wù)工作做得很不好。大學(xué)應(yīng)該經(jīng)常作一些科普活動(dòng)的宣傳，例如，2009年美國(guó)加州理工學(xué)院的一項(xiàng)研究表明，植被排放的揮發(fā)性有機(jī)物，特別是異戊二烯（一種人工合成橡膠的主要化工原料）對(duì)城市空氣質(zhì)量有很大的影響，而橡樹(shù)的異戊二烯排放量很大，因此建議在洛杉磯地區(qū)要少種橡樹(shù)?？茖W(xué)研究跟老百姓貼得很近，我們非常缺少這樣的工作。此外，新聞機(jī)構(gòu)也要加強(qiáng)與科研院所的互動(dòng)，加強(qiáng)科學(xué)知識(shí)的普及，讓老百姓知道少用一度電，少開(kāi)一天車，就能為節(jié)能減排作貢獻(xiàn)。加強(qiáng)科普宣傳是非常重要的。業(yè)為例，經(jīng)過(guò)國(guó)家兩批試點(diǎn)，已經(jīng)在國(guó)內(nèi)形成了一定的產(chǎn)業(yè)規(guī)模。再制造產(chǎn)品的質(zhì)量等同于新品，而與制造新品相比，再制造產(chǎn)品可節(jié)省成本50%，節(jié)能60%，節(jié)材70%。但目前再制造產(chǎn)品最大的障礙是不能上市，只能作為售后服務(wù)，為什么？就是因?yàn)槿笔?guó)家標(biāo)準(zhǔn)。所以，這方面的工作今后還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

問(wèn)：利益是處理環(huán)境污染問(wèn)題的核心，各方的利益怎么平衡？

問(wèn)：我國(guó)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)制定情況是怎樣的？

程會(huì)強(qiáng)：環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的定位不僅是面向未來(lái)預(yù)研的問(wèn)題，更是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、生活發(fā)展的需要，是促進(jìn)新興環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展迫切需要解決的實(shí)際問(wèn)題。當(dāng)前，我們?cè)诃h(huán)保標(biāo)準(zhǔn)制定方面的工作還非常欠缺。以新興產(chǎn)業(yè)中的再制造產(chǎn)

楊朝飛：我國(guó)當(dāng)前環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻，與嚴(yán)重環(huán)境污染相伴隨的是環(huán)境公平的失衡。確切地說(shuō)，一些污染項(xiàng)目使少數(shù)人享受了發(fā)展的成果，而多數(shù)人卻承擔(dān)了環(huán)境損害的后果。環(huán)境公平失衡成為社會(huì)不公平的一個(gè)重要的方面，也是引發(fā)社會(huì)群體性事件的重要原因。嚴(yán)格說(shuō)，目前我國(guó)還沒(méi)有很好的平衡利益的機(jī)制。其中主要涉及兩個(gè)問(wèn)題：一是私益損害的賠償。比如老百姓受到血鉛污染了，養(yǎng)的雞、魚(yú)、豬死掉了，按道理講，造成污染要負(fù)法律責(zé)任，先把老百姓的損失賠償了，接下來(lái)才是處罰，嚴(yán)重的還要追究刑事責(zé)任，但事實(shí)上往往是責(zé)任方用錢(qián)來(lái)息事寧人，而且賠償額度也不一定很高，因?yàn)樽肪糠韶?zé)任的成本很高，甚至無(wú)法實(shí)現(xiàn)，所以私益損害賠償在我國(guó)做得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，下一步還要加強(qiáng)。二是公益損害的賠償。例如大江大河、濕地、大范圍的空氣受到污染，這個(gè)損害誰(shuí)賠償？治理的錢(qián)最后還是政府出，還是納稅人的錢(qián)。所以，環(huán)境損害賠償問(wèn)題如果不解決，環(huán)境公平問(wèn)題就會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重，這種公平的問(wèn)題最終導(dǎo)致社會(huì)的不安定。這個(gè)怎么解決？還有待法制和各種體制機(jī)制的完善。現(xiàn)行的制度安排存在著許多不合理、不完善的地方，無(wú)法根治環(huán)境公平的失衡問(wèn)題，只有通過(guò)國(guó)家的制度改革和制度創(chuàng)新，才能找到真正解決問(wèn)題的根本之策。

問(wèn)：環(huán)境群體性事件發(fā)生后，需要哪些部門(mén)參與解決？

單光鼐：在處置群體性事件過(guò)程中，政府要負(fù)起責(zé)任， 還需要社會(huì)、企業(yè)和群眾的參與，共同解決，但現(xiàn)實(shí)是群眾的參與遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。比如有些環(huán)保項(xiàng)目，可能發(fā)改委和環(huán)保部的批準(zhǔn)還沒(méi)有下來(lái)，地方政府為了追求GDP，企業(yè)為了利潤(rùn)早早開(kāi)始動(dòng)工了，而群眾根本不知道怎么回事，在這樣的背景下，一旦事件發(fā)生了，政府的公信力就下降了，所以，今后一定要確保群眾的參與度。

本欄責(zé)編：張亮

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