鐘文淵

30年前，國家向貧困宣戰(zhàn)，不僅解決了溫飽，還逐步實現(xiàn)了小康。如今再次宣戰(zhàn)，對象卻是全國范圍內(nèi)觸目驚心的環(huán)境污染問題

2014年6月5日世界環(huán)境日來臨之際，中國提出的主題是“向污染宣戰(zhàn)”。而剛剛修訂通過的《環(huán)境保護(hù)法》，則被視為我國痛下決心，治理環(huán)境污染的一把利劍。

向污染宣戰(zhàn)

“我們要像對貧困宣戰(zhàn)一樣，堅決向污染宣戰(zhàn)?！边@是今年兩會上，李克強(qiáng)總理提出的口號，他將治理污染提高到和反貧困戰(zhàn)役同樣的高度。

30年前，國家向貧困宣戰(zhàn)，不僅解決了溫飽，還逐步實現(xiàn)了小康。如今再次宣戰(zhàn)，對象卻是全國范圍內(nèi)觸目驚心的環(huán)境污染問題。

改革開放30多年，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了輝煌成就。然而，在經(jīng)濟(jì)總量迅速增長的同時，資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的矛盾越來越突出，粗放型經(jīng)濟(jì)增長模式越來越難以為繼。一味追求GDP，讓國家也付出了沉重和巨大的代價。環(huán)境污染已成為嚴(yán)重影響人們生產(chǎn)生活的重大民生問題。

于是，在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署為了呼吁國際社會采取緊急行動，幫助小島嶼發(fā)展中國家應(yīng)對不斷增長的風(fēng)險，尤其是氣候變化，而確定今年世界環(huán)境日主題為“提高你的呼聲 而不是海平面”之際，中國一改往年基本與世界環(huán)境日主題相呼應(yīng)的做法，將中國主題確定為“向污染宣戰(zhàn)”，再次重申兩會期間政府治理污染的態(tài)度。

環(huán)境保護(hù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，當(dāng)前，中國環(huán)境保護(hù)既處于任務(wù)繁重、壓力空前的艱難時期，也處于有所作為、解決新老問題的關(guān)鍵時期。確定“向污染宣戰(zhàn)”作為今年世界環(huán)境日主題，主要出于以下幾個方面的考慮：一是突出當(dāng)前黨和政府對環(huán)境問題的高度重視；二是積極回應(yīng)人民群眾對霧霾等焦點環(huán)境問題的關(guān)切和期待；三是展示中國政府鐵腕鐵規(guī)治污的堅定決心和應(yīng)對霧霾等突出環(huán)境問題的積極行動；四是倡導(dǎo)包括政府、企業(yè)、公民在內(nèi)的全體社會成員一起努力，共同建設(shè)天藍(lán)地綠水凈的美好家園。

他進(jìn)而指出，向污染宣戰(zhàn)的主攻方向，是深化大氣污染防治，強(qiáng)化水污染防治，抓好土壤污染治理，加大重金屬、化學(xué)品和危險廢物污染防治力度，深化工業(yè)污染防治。

向污染宣戰(zhàn)是破解我國生態(tài)環(huán)境難題的必然選擇。而向污染宣戰(zhàn)的最有力的武器則是嚴(yán)苛的環(huán)境保護(hù)法律制度。

2014年4月底，四易其稿的《環(huán)境保護(hù)法（修訂草案）》終獲全國人大常委會表決通過。這是相隔25年后，全國人大對環(huán)境保護(hù)法的首次修訂，在我國環(huán)境立法史上具有里程碑意義。

與現(xiàn)行環(huán)保法相比，修訂案進(jìn)一步明確了政府對環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理職責(zé)，首次將生態(tài)紅線寫入法律，進(jìn)一步擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟主體范圍，強(qiáng)化了企業(yè)污染防治的責(zé)任，通過按日計罰加大對環(huán)境違法行為的法律制裁。此外，環(huán)保法修訂案對企業(yè)環(huán)境信息公開和公眾參與環(huán)境監(jiān)督，作出了較為系統(tǒng)的規(guī)定。

因為在環(huán)保部門和政府環(huán)境權(quán)力、職責(zé)，及違法企業(yè)的處罰力度上，新法都給足了“馬力”，業(yè)內(nèi)專家普遍將其稱為“史上最嚴(yán)環(huán)保法”。

這部法律的修訂，甚至引起了外媒的強(qiáng)烈關(guān)注。英國路透社在4月的一篇報道中指出，據(jù)專家透露，被霧霾困擾的中國將通過一部新的法律，賦予中央政府更多權(quán)力，包括關(guān)閉污染工廠和懲罰官員，甚至禁止一些地區(qū)發(fā)展工業(yè)等。

涉污企業(yè)要行動

工業(yè)生產(chǎn)離不開污染物的排放，在工業(yè)總產(chǎn)值高增長率的背后，存在著三廢污染物的大量排放。據(jù)統(tǒng)計，我國工業(yè)污染占總污染的70%以上。工業(yè)集中區(qū)域成為我國環(huán)境污染的重災(zāi)區(qū)。2010年中華環(huán)保聯(lián)合會對全國18個重點流域工業(yè)園區(qū)的調(diào)查結(jié)果顯示，2個國家級、7個省級工業(yè)園區(qū)，100%有水污染問題，78%涉及大氣污染，17%存在固體廢棄物污染。

而在今年2月，環(huán)境保護(hù)部通報對河北石家莊、唐山、廊坊等地大氣污染防治的督查情況顯示，這三地幾乎都存在企業(yè)治污設(shè)施不健全、運行不正常的情況，其中唐山被督查的46家工業(yè)企業(yè)中，34家存在各類環(huán)境問題。即使在污染治理水平較高，監(jiān)管較為嚴(yán)格的北京，像燕京啤酒、金隅集團(tuán)、牛欄山酒業(yè)公司這些著名的企業(yè)，同樣存在超排偷排現(xiàn)象。

重典治污，已成為我國踐行環(huán)境保護(hù)必然的法治之路。這次環(huán)境保護(hù)法的修訂，也給眾多涉污企業(yè)的肆意排污行為敲響了警鐘。

中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長王燦發(fā)教授接受采訪時指出，新修訂的環(huán)保法加強(qiáng)了法律責(zé)任的嚴(yán)厲性，讓環(huán)保法長出了能夠制裁違法行為的“爪”與“牙”，是一部能對民怨極大的污染現(xiàn)象打出硬拳頭的法律。各種嚴(yán)厲的制裁措施有利于扼制那些心存僥幸企業(yè)的僥幸心理，并解決違法成本低而守法成本高的問題。

新法規(guī)定，國家對嚴(yán)重污染環(huán)境的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品實行淘汰制度。任何單位和個人不得生產(chǎn)、銷售或者轉(zhuǎn)移、使用嚴(yán)重污染環(huán)境的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品；排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)采取措施，防治在生產(chǎn)建設(shè)或者其他活動中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣、醫(yī)療廢物、粉塵、惡臭氣體、放射性物質(zhì)以及噪聲、振動、光輻射、電磁輻射等對環(huán)境的污染和危害。

因此，一些高能耗、重污染行業(yè)，在環(huán)境保護(hù)法修訂案面前面臨巨大的壓力。前瞻網(wǎng)產(chǎn)業(yè)研究員、分析師楊明靖指出，既然法律條文明確規(guī)定對環(huán)境污染設(shè)備的處理，那么造紙、化工、冶煉、印染、水泥這些對環(huán)境不友好的企業(yè)，有兩種選擇：一是退出行業(yè)，另外謀出路；二是改進(jìn)技術(shù)，引進(jìn)設(shè)備改變排放標(biāo)準(zhǔn)。選擇退出行業(yè)的另當(dāng)別論，選擇改進(jìn)技術(shù)，提高排放標(biāo)準(zhǔn)無疑會增加企業(yè)的生產(chǎn)成本，本來在這些行業(yè)的利潤空間就極為有限，生產(chǎn)成本的提高會導(dǎo)致很多企業(yè)處在虧損狀態(tài)。因此，他認(rèn)為這些行業(yè)的出路是：專注某些未能滿足的細(xì)分市場，提高產(chǎn)品附加值，以便獲得更多的利潤空間。

而在現(xiàn)實情況下，無論是堅持傳統(tǒng)市場，還是尋求細(xì)分市場發(fā)展，對于污染排放的控制是不可避免的。一旦違法排放污染物，按照新法，企業(yè)要承擔(dān)巨大的懲罰。因為新法規(guī)定，對于違法排放污染物的，實施按日計罰，并且罰款上不封頂。這一規(guī)定，正是新環(huán)境保護(hù)法在懲罰力度方面的最大亮點。

環(huán)保法修訂案的公布，在工業(yè)產(chǎn)業(yè)中，一石激起千層浪。如何應(yīng)對新法中環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的要求，是各個企業(yè)開始研究的課題。

華能集團(tuán)副總經(jīng)理胡建民坦言，新通過的環(huán)保法修訂案，對企業(yè)而言，執(zhí)行環(huán)保的壓力會有所增大。但是在2011年火電廠排放標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)公布的情況下，環(huán)保法對企業(yè)的影響并不大?！耙驗槲覀儑业呐欧艠?biāo)準(zhǔn)已經(jīng)公布了，我們現(xiàn)在都在按照這個排放標(biāo)準(zhǔn)拼命地改造，我們這三年來已經(jīng)投入100多億了，改善脫硝、脫硫。按照國家排放標(biāo)準(zhǔn)完成，我們就不會觸碰紅線?！焙癖硎尽?/p>

河北一發(fā)電廠某工程師則表示，隨著環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)要求的增高，各種成本相應(yīng)也將增加，投資增加一成，各種電、泵等改造等都需要相應(yīng)提高改造，而且這種改造是全方位的，至少需要兩個多月的時間。

煤礦采挖也是環(huán)保部門緊盯的行業(yè)，另一位在某煤礦從事中層管理工作的張先生向本刊記者透露，在聽說新環(huán)境保護(hù)法的內(nèi)容后，領(lǐng)導(dǎo)層已經(jīng)兩次開會專門討論應(yīng)對措施，“一旦被查處違規(guī)排污，懲罰力度要比以前大多了”。

而銅陵有色則在4月底的年報中透露，為了更好地適應(yīng)修訂后的環(huán)境保護(hù)法和更加嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)要求，滿足社會對碧水藍(lán)天的期許，銅陵有色金昌冶煉廠將異地重建。

不過，北京大學(xué)資源、能源與環(huán)境法研究中心主任汪勁分析指出，“按日計罰”并不是針對所有企業(yè)的，是針對被責(zé)令改正而拒不改正的企業(yè)，所以這是一個保障性措施。

美中不足之處

一邊是國家三令五申地表示要大力治理環(huán)境污染，與之相呼應(yīng)的是國家立法機(jī)關(guān)經(jīng)四次終審議通過了千呼萬喚始出來的環(huán)境保護(hù)法修正案；另一邊卻是頻繁見諸于報端的環(huán)境污染事件，蘭州自來水苯超標(biāo)事件、江蘇靖江水污染事件的陰云還未散去，杭州垃圾焚燒廠立項事件引發(fā)的社會問題再次轟動全國，如何有效地預(yù)防污染、治理污染成為眾人關(guān)心的話題。

王燦發(fā)說，環(huán)保問題處理不好，有可能成為社會動亂的導(dǎo)火索。無力解決環(huán)境問題，也說明無力解決其他社會問題。因此必須要將環(huán)境問題的解決納入法治軌道，解決公眾對環(huán)境利益的訴求及保障公眾對環(huán)境問題的監(jiān)督，環(huán)境公益訴訟制度是一個很好的瀉火口。

據(jù)了解，此前草案中將公益訴訟主體范圍規(guī)定為中華環(huán)保聯(lián)合會及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會，后又?jǐn)U大為在國務(wù)院民政部門登記的相關(guān)社會組織。而在最終通過的修訂草案中，再次擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟的主體范圍，將提起環(huán)境公益訴訟的主體擴(kuò)大到在設(shè)區(qū)的市級以上政府民政部門登記的相關(guān)社會組織。同時規(guī)定，符合規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟的，法院應(yīng)當(dāng)受理。

環(huán)境公益訴訟主體在幾次修訂草案中的擴(kuò)大，從形式上來講是一種進(jìn)步。但王燦發(fā)在接受本刊記者采訪時指出，這種訴訟主體范圍的變化，實際上沒有實質(zhì)改變。他說，“放寬到轄區(qū)的市民政部門登記的組織，仍然使像自然之友這種在北京市朝陽區(qū)民政局登記的組織都無權(quán)提起公益訴訟。既然是發(fā)揮公眾監(jiān)督作用，就沒必要把公益訴訟資格限制那么嚴(yán)?！?/p>

至于為什么會出現(xiàn)嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，基本上已經(jīng)達(dá)成了共識，其中很重要的一點就是長期以來存在的地方政府唯GDP至上的發(fā)展觀和政績觀。在曾經(jīng)曝光的眾多環(huán)境污染事件背后，都有地方政府及其環(huán)保部門睜一只眼閉一只眼，甚至充當(dāng)排污企業(yè)保護(hù)傘的情形存在。在矯正企業(yè)排污行為的同時，如何監(jiān)督地方環(huán)境保護(hù)部門的執(zhí)法行為也很關(guān)鍵。

對此，環(huán)境保護(hù)法修訂案加大了對官員的問責(zé)力度，一旦出現(xiàn)環(huán)境違法事件，并造成嚴(yán)重后果的，地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)、環(huán)保部門等監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)人要“引咎辭職”。

然而，王燦發(fā)說，在環(huán)境污染治理中，賦予公眾對執(zhí)法者的監(jiān)督權(quán)很重要。他指出，新法規(guī)定了按日計罰，這是一大進(jìn)步，規(guī)定對違法者可以行政拘留，有利于遏制違法。但從效果來看最重要的還是要執(zhí)法到位，因此讓公眾來監(jiān)督不嚴(yán)格執(zhí)法者才是最重要的。

雖然這個修訂案在業(yè)內(nèi)人士看來，還有一些遺憾和需要進(jìn)一步細(xì)化的內(nèi)容，但環(huán)保部副部長潘岳表示，新修訂的環(huán)保法貫徹了中央關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的要求，最大限度地凝聚和吸納了各方面共識，是現(xiàn)階段最有力度的環(huán)保法。

新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》將從2015年1月1日起正式實施。專家表示，在正式實施前的這半年時間，是留給環(huán)保部門、各級地方人民政府、國務(wù)院有關(guān)部門在各自正常工作運轉(zhuǎn)過程中，依照新法規(guī)定來順應(yīng)和改變的時間，更是對涉污企業(yè)提出威懾力，促使其自動地排查、識別、控制企業(yè)污染風(fēng)險的過程。