陳佳

（東北師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林長春130117）

地方自治是中央和地方分權(quán)制度的基礎(chǔ)，在美國政治生活中是占有重要的一席之地，是美國民主制度的重要組成部分。美國確立公民自由原則的根源在一定程度上是依賴于地方自治的實(shí)踐，它既是權(quán)利自由的一種體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)權(quán)利自由的直接保證。廣大市民通常可以直接參與地方治理的全過程，直接監(jiān)督和控制政府的各種政策推行。

一、美國地方自治形成溯源及含義

美國是一個(gè)移民所占比例超過了原住居民的國家，殖民對美國的崛起有深刻的影響。從某種程度上說，美國地方自治制度的形成、發(fā)展與殖民文化不可分割，它是英國地方自治傳統(tǒng)的移植、宗教自治的滲透、以及英國對北美殖民地管理政策共同塑造的結(jié)果。簡單的說，地方自治實(shí)際上就是地方上的人，地方的財(cái)辦理地方的事。美國的地方自治是指居民自治和法律自治。居民自治就是根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦囊庠竵磉M(jìn)行和處理事務(wù)，政府所做的決定應(yīng)尊重當(dāng)?shù)鼐用癫⒌玫剿麄兊恼J(rèn)可。法律自治是指以一定地區(qū)為基礎(chǔ)團(tuán)體，或多或少的具有獨(dú)立于國家的人格，可以根據(jù)自己的意志管理其公共事務(wù)，是在不抵觸國家法律的基礎(chǔ)上實(shí)行的。

二、地方政府與州政府、聯(lián)邦政府

地方政府與州政府、聯(lián)邦政府的關(guān)系。提到地方自治就不得不提到地方政府，兩者之間有著密不可分的關(guān)系?！傲椪谓Y(jié)構(gòu)理論的重要組成部分，必定是關(guān)于地方政府的設(shè)計(jì)”[]。在美國傳統(tǒng)的法學(xué)理論中，地方政府是由各州政府依據(jù)州憲法和法律建立的，地方政府的地位、權(quán)利和義務(wù)都是據(jù)此產(chǎn)生的。由此可見，地方政府在原則上應(yīng)依賴于州政府，但實(shí)際上，在美國包括城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內(nèi)的地方政府卻享有高度的自主權(quán)和獨(dú)立權(quán)。

二戰(zhàn)后，美國各州相繼確立了地方自治制度，相對于州而言,地方取得了較大的自治權(quán)。但不是說地方政府與州政府、聯(lián)邦政府毫無關(guān)系，它們之間是相互聯(lián)系、相互牽制的。地方政府與聯(lián)邦和州政府在法律上具有平等的地位，聯(lián)邦和州政府對地方政府沒有直接的管轄權(quán)只有監(jiān)督權(quán)，州與地方政府之間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)，下級政府只須服務(wù)法律和市民的意志，而不必服務(wù)上級政府。條文規(guī)定地方政府由州控制，但聯(lián)邦政府可以通過一系列聯(lián)邦項(xiàng)目和計(jì)劃，如公共住房、城市改造和犯罪控制等，強(qiáng)化對自治地方的影響。而地方政府一直在尋求聯(lián)邦政府的貸款或者授權(quán)，作為交換條件，也接受了聯(lián)邦政府很多附加的條件。

三、美國地方自治制度的價(jià)值

地方自治是近代憲政的有機(jī)組成部分，是體現(xiàn)民主最好的方式。蒲徠斯曾說：“民主制度最好的學(xué)校及其成功的最好保證，就是實(shí)行地方自治”[]。而地方自治是美國憲政的重要組成部分，對于美國的民主政治發(fā)展、公民權(quán)利的保障具有重要價(jià)值。

第一、提高了公民的政治思考能力。政治的覺悟和政治思考力只有通過實(shí)踐才能提高，自治制度培養(yǎng)了公民關(guān)心政治形成了一種參與政治的習(xí)慣，為美國公民參與政治提供法律基礎(chǔ)。

第二、鍛煉了公民的參與性和團(tuán)體協(xié)作。既然是自己管理事務(wù)，只有參與事務(wù)才能更好的了解事務(wù)服務(wù)的群體，政策的走向。而一項(xiàng)政策順利的實(shí)施也鍛煉了團(tuán)體協(xié)作能力，只有善于合作，地方才能更加繁榮發(fā)展。

第三、為未來憲政的發(fā)展打下了良好的政治參與基礎(chǔ)。地方自治使得政治不再是一個(gè)神秘的話題，人民不再依賴國家和政府。民眾積極參與政治過程，不僅能夠得到了相應(yīng)的社會(huì)地位，而且還能提升政治責(zé)任感和自治的主動(dòng)意識(shí)。地方自治能聚集更多的人民智慧，人民的創(chuàng)造力和改革意識(shí)增強(qiáng)的同時(shí)，也形成了社會(huì)化、民眾化的政治，為憲政打下了穩(wěn)定而堅(jiān)固的基礎(chǔ)。

第四、地方自治能為人權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供制度保障。自治制度能培養(yǎng)人民的團(tuán)結(jié)觀念，增強(qiáng)民族凝聚力，有利于政治民主的改革和發(fā)展。這樣，就為人權(quán)保障提供了有利條件和基礎(chǔ)。

四、從美國地方自治引發(fā)的思考

美國的地方自治作為美國中央和地方分權(quán)制度的基礎(chǔ)，成為捍衛(wèi)美國公民自由原則的重要基石，時(shí)刻保障著公民權(quán)利。美國的地方自治是以天賦人權(quán)、人民主權(quán)等啟蒙思想為基礎(chǔ)理論，地方自治就是將每一個(gè)人都視為自治的主體主動(dòng)管理公共事務(wù)。美國良好的地方治理的現(xiàn)狀與美國這種享有高度自治權(quán)的地方制度有很大關(guān)系。

美國地方自治經(jīng)驗(yàn)對完善我國基層自治制度具有深刻地借鑒意義。中國的自治主要是在村委會(huì)和居委會(huì)，屬于基層自治組織，是政府系統(tǒng)中的最底層，直接管理成本、難度都將很大，“天高皇帝遠(yuǎn)”、大部分自治的地區(qū)存在著諸多問題，例如賄選、干部素質(zhì)偏低、村委會(huì)和黨支部職能混淆、監(jiān)督系統(tǒng)不完善等等，這些問題一直存在并有擴(kuò)大的趨勢。

如果要想在基層地方實(shí)現(xiàn)自治，首先，有必要將基層自治的法律地位提高，增強(qiáng)公民的民主意識(shí)。當(dāng)今，許多農(nóng)村地區(qū)村民并不珍惜手中的權(quán)利，因?yàn)檫@些權(quán)利并沒有給他們帶來任何好處，生活并沒有富裕起來，依然在外流浪。其次，必須解決自治組織中存在的問題。問題只有得到妥善解決才能讓制度的實(shí)施順利進(jìn)行。第三，要對其進(jìn)行監(jiān)督。自治并不是只有政策就行，還要將其落實(shí)到現(xiàn)實(shí)中，將權(quán)力落實(shí)到公民手中，同時(shí)要對行政系統(tǒng)進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)督，要有完善的監(jiān)督系統(tǒng)。

一個(gè)國家中央和地方的關(guān)系都是社會(huì)和諧的重要因素，對于中國來說，同樣如此，中國是個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民占國家的總?cè)丝跀?shù)超過一半，從這角度來看，基層自治實(shí)現(xiàn)的一定程度上就決定了中國和諧社會(huì)的進(jìn)展。完善基層自治制度是順應(yīng)歷史趨勢、符合民眾意愿的。

[1]姚建宗.美國法律與發(fā)展研究運(yùn)動(dòng)評述[M].北京：法律出版社，2006.

[2]任進(jìn).比較地方政府與制度[M].北京：北京大學(xué)出版社，2008.