曹禺

科研事業(yè)單位內部控制的問題及對策

曹禺

隨著十八大的順利召開，推進科研事業(yè)單位改革，提升科技創(chuàng)新能力迫在眉睫，規(guī)范和加強科研事業(yè)單位內部控制，已經(jīng)成為提高科研事業(yè)單位管理水平和風險防范能力，推進廉政建設的重要手段。本文分析了目前科研事業(yè)單位內部控制的現(xiàn)狀，總結了內控制度不健全和內控執(zhí)行不力兩大問題，剖析了兩大問題存在的根源，并提出相應的改進措施，以期對科研事業(yè)單位內部控制完善有所幫助。

內部控制；科研事業(yè)單位

一、科研事業(yè)單位內部控制存在的問題

1.內部控制規(guī)章制度不健全

科研事業(yè)單位的內部控制制度涉及單位預算控制、收支控制、政府采購控制、資產(chǎn)控制、建設項目控制和合同控制等制度。有些單位迄今還沒有專門制定內部控制制度，許多財務事項的運作與管理措施僅是慣例，而沒有相應的成文制度保證；有些單位雖然建立了內部控制制度，但制定過于簡單且千篇一律，沒有體現(xiàn)不同組織機構、不同工作流程及工作性質的差異化管理，缺乏科學性、系統(tǒng)性以及全面性，無法涵蓋單位所有的重大經(jīng)濟活動，導致很多業(yè)務活動的開展無章可循、無規(guī)可依，各部門、各階段不能很好地統(tǒng)籌聯(lián)系；還有一些單位內部控制制度陳舊，內部控制方法不恰當，且相互之間不協(xié)調、不配套。

2.內部控制組織架構不健全

目前我國科研事業(yè)單位內部控制機構存在的問題主要包括兩個方面：一是部分科研事業(yè)單位根本沒有建立內部控制的職能機構，對于單位的內部控制僅僅限于財務的會計控制，內部控制的設計和執(zhí)行較為簡單。二是大部分科研事業(yè)單位內部控制機構不健全，內部控制機構設立不恰當，對內部控制機構的獨立性和權威性造成損傷；有些單位經(jīng)濟管理混亂，授權批準與業(yè)務經(jīng)辦未分離，業(yè)務經(jīng)辦與業(yè)務稽核未分離，一人兼多崗，導致權力過分集中，崗位制衡缺失，造成資產(chǎn)損失浪費。

3.內部控制執(zhí)行力弱

內部控制制定的目標只有通過內部控制的執(zhí)行才能達到，也只有通過內部控制制度的執(zhí)行才能檢驗內部控制體系的好壞，具體表現(xiàn)為：部分單位負責人獨斷專行，內部控制制度并沒有得到持續(xù)執(zhí)行，而是選擇性地執(zhí)行，有時執(zhí)行，有時不執(zhí)行，對有些人執(zhí)行，對另外一些人則不執(zhí)行；部分科研事業(yè)單位在對外投資、重大工程項目決策、重要干部任免、大額度資金使用等諸多方面沒有建立重大決策集體審議制度和公開透明的決策程序，依然存在干部任免具有突然性，資金運作具有隱蔽性的現(xiàn)象；有些單位利用虛假發(fā)票或掩蓋不合規(guī)支出或套取資金，設立小金庫并且呈現(xiàn)出違規(guī)方式多樣性、隱蔽性，涉及金額逐漸加大；有些單位違規(guī)處置國有資產(chǎn)，造成損失浪費，違反工程管理規(guī)定，導致建設項目嚴重舞弊，違反財務會計規(guī)定，造成收支不實；有些單位采用白條抵庫、虛構業(yè)務等方式貪污挪用財政資金。這些問題不僅造成了國家財產(chǎn)損失，也為貪污腐敗提供了溫床。

二、影響科研事業(yè)單位內部控制有效性的因素

1.管理層思想意識不到位，導致內控相關制度缺失

良好的內控意識是確保內部控制得以健全和實施的基本保證，是科研事業(yè)單位內部控制環(huán)境中非常重要的內容。與企業(yè)相比，科研事業(yè)單位負責人內部控制意識還很薄弱，風險意識不強，沒有意識到內部控制是對單位的管理經(jīng)營起到一個動態(tài)監(jiān)督的作用，沒有樹立起現(xiàn)代的內部控制管理理念，嫌繁瑣怕麻煩，涉及敏感的問題不愿意公開透明；部分單位負責人認為科研事業(yè)單位的資金來源是財政預算資金，只要按要求編制預算，按預算取得資金和按預算用途使用資金就可以，把上級財政部門的預算控制作為單位的內部控制；而在建立了內部控制制度的單位中，內部控制更多的是流于形式，有章不循，有律不依，或者僅僅是簡單遵循相關的規(guī)章制度，未能積極主動地參與到內部控制管理活動中。以上等等現(xiàn)象均表明內部控制被置于管理控制活動的邊緣地帶，說明單位的領導人忽視了內部控制的構建，沒有意識到它對單位管理活動的重要性，導致了責任感的缺失。

2.科研事業(yè)單位的文化特殊，導致內控制度執(zhí)行效果不佳

部分科研事業(yè)單位權力距離較大，官本位意識較強，部分領導按自己的意愿行事，此時，所謂“刑不上大夫”，部分領導的不遵守制度規(guī)定也成為職工大眾能接受的道德標準。從職工來說，服從領導是一種流行的行為規(guī)則，領導是否遵守制度，員工并不在乎，重要的是不得罪領導。事業(yè)單位集體主義傾向相對嚴重，把人劃分為圈內人和圈外人，對人不對事，對于圈內人相互采取友好態(tài)度，當執(zhí)行制度對圈內人不利時，可以不執(zhí)行制度或打折扣地執(zhí)行制度；圈外人不是朋友，根據(jù)制度規(guī)定處理。以上文化價值觀導致內控制度在部分領導意志面前形同虛設，在圈內人面前成為擺設，內控制度有選擇的執(zhí)行甚至被扭曲的執(zhí)行，不但不能實現(xiàn)內部控制的目標，反而助長官僚、腐敗等現(xiàn)象滋生。

3.有效的監(jiān)督不到位，導致內控制度執(zhí)行不力

科研事業(yè)單位使用財政資金，部分單位產(chǎn)權結構不明晰，領導缺乏內部控制建立和實施的主觀能動性，也沒有積極性向利益相關者進行信息披露，科研事業(yè)單位文化價值觀使其職工凡事服從領導，導致內部控制實施內生動力不足，大部分科研事業(yè)單位未單獨設臵內部控制職能部門或者確定內部控制牽頭部門，負責組織協(xié)調內部控制工作。因此，內部監(jiān)督制度嚴重缺位。建立內部控制實施機制，內外部監(jiān)督應并舉，在內部實行內部審計和黨內紀檢監(jiān)察監(jiān)督，在外部實施立法監(jiān)督、政府監(jiān)督和社會監(jiān)督，通過內部控制建立和實施，實現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督的“三權”分離機制，是保障內部控制按預期目標執(zhí)行的關鍵。

三、提升科研事業(yè)單位內部控制有效性的措施

1.樹立和強化內部控制意識

科研事業(yè)單位領導人對建立和健全內部控制制度負有主要責任，只有高層領導充分認識到內部控制的重要性，才能建立起完善的內部控制體系。因此要首先增強的是單位領導人的內部控制意識，其次,加強員工的專業(yè)知識培訓和思想教育工作，注重會計人員責任意識的灌輸與培訓，營造出一種誠實守信、各負其責、相互監(jiān)督、有條不紊的內部會計控制工作氛圍，強化員工風險防范意識和風險處理能力，提高會計人員政治素質、業(yè)務技能和職業(yè)道德水平，確保內部制度控制的有效實施；最后是要在單位內部建立相互制衡、獎優(yōu)懲劣的機制，從上到下加強最新政策的宣傳力度，提高大家對內部控制重要性的認識，充分調動整個團隊參與內部控制的積極性，形成單位內部控制人人參與、人人有責的和諧氛圍。

2.完善內部控制制度

首先，要建立全面的內控制度，包括嚴格的授權審批制度、嚴密的財產(chǎn)保全制度、完善的內部稽核制度、內部審計制度、內部牽制制度等，使各個環(huán)節(jié)都有章可循、有法可依。

其次，要根據(jù)《單位內控規(guī)范》和單位實際情況制定符合本單位文化價值觀的、科學完整的內部控制制度，而不僅僅是照抄國內外內控制度范式或照搬企業(yè)內控制度，內控制度與文化背景不匹配，導致內控制度形同虛設。

再次，建立健全內部控制制度，要明確內部控制實施的標準及具體的實施辦法，使之具有嚴密的操作性，并從制度角度建立本級各個部門和上下級部門的協(xié)同機制，使各部門在內控方法、程序、評價等方面有章可循。

3.建立標準業(yè)務流程

首先，單位應全面分析主要業(yè)務流程各環(huán)節(jié)的風險點，如預算控制的主要風險是預算編審、批復、執(zhí)行和決算是否規(guī)范；收支控制的主要風險是單位收入是否完整，支出分類是否準確合理，資金支付是否合規(guī)等；采購控制的主要風險是采購范圍是否合規(guī)，采購決策和執(zhí)行職能是否健全，招投標環(huán)節(jié)是否科學公正，采購支付與合同管理是否結合等；工程項目控制的主要風險是工程項目前期準備和立項評審是否科學等；資產(chǎn)控制的主要風險是資產(chǎn)購置和處置標準是否合規(guī)，使用效率能否保障等；合同管理的主要風險是合同立項是否經(jīng)過合理合法的可研程序，合同簽訂是否合規(guī)，合同是否得到有效執(zhí)行等。

其次，在全面分析業(yè)務流程的關鍵風險點的基礎上，制定詳細的業(yè)務流程內部控制措施，形成標準的流程圖，將預算管理、收支管理、政府采購管理、建設項目管理、資產(chǎn)管理、合同管理等主要業(yè)務模塊納入統(tǒng)一管控的體系中。

再次，將經(jīng)濟活動及其內部控制流程嵌入到信息系統(tǒng)中，減少或消除人為操縱因素，健全制度規(guī)范，完善流程控制，強化業(yè)務銜接，注重信息共享，形成聯(lián)動機制，實現(xiàn)財務和業(yè)務的有機結合，保障各項工作協(xié)同高效發(fā)展。

4.構建立體式監(jiān)督網(wǎng)絡

從立法監(jiān)督角度，嚴格遵守我國已頒布的《預算法》、《政府采購法》、《會計法》、《經(jīng)濟法》等業(yè)務層級法律規(guī)范，加大對違法案件的查處力度，形成完善的廉政監(jiān)督機制，主動接受行政法治化體系監(jiān)督。從政府監(jiān)督角度出發(fā)，自覺接受政府審計部門和上級紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督檢查，認真貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策的情況，嚴格查處違紀領導干部貪污腐敗等違法行為；自覺接受財政部門對資金收支情況進行的監(jiān)督，貫徹落實中央八項規(guī)定精神，積極壓縮公車支出，抓好“三公”經(jīng)費、會議費等預算管理，繼續(xù)開展“小金庫”專項治理，保證國家財政資金使用的合法、合規(guī)、節(jié)約、高效。從公眾監(jiān)督角度出發(fā)，積極響應社會公眾在外部監(jiān)督體系中發(fā)揮的重要作用，利用現(xiàn)代信息技術做好信息交流工作，建立和完善共享的監(jiān)督信息資源網(wǎng)，保障科研事業(yè)單位的經(jīng)濟業(yè)務活動透明化、公開化。

[1]劉永澤，唐大鵬.關于行政事業(yè)單位內部控制的幾個問題,會計研究.2013.1.

[1]李心合.內部控制研究的困惑與思考,會計研究.2013.6.

（作者單位：中科院北京綜合研究中心財務處）