金偉成解明媛

（1蘇通科技產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃建設(shè)環(huán)保局 江蘇南通 226017 2南通市規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限公司 江蘇南通 226000）

近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和建設(shè)行業(yè)的不斷進(jìn)步，國內(nèi)環(huán)境問題集中暴發(fā)，各類環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題凸顯，而且經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間的沖突也日漸激化。本文從工程建設(shè)項(xiàng)目施工建設(shè)中的環(huán)評公眾參與機(jī)制、參與方式和參與的有效性等幾個(gè)方面對其進(jìn)行展開討論和研究。

1 環(huán)境影響評價(jià)公眾參與概述

1.1 國外環(huán)評公眾參與分析

實(shí)踐中可以看到，世界各國在推行環(huán)評公眾參與方面不遺余力。比如，美國在其國家環(huán)境政策法中規(guī)定，各類工程建設(shè)項(xiàng)目在施工前均需征求專門機(jī)構(gòu)、地方政府的同意和行政許可；加拿大的加拿大環(huán)境評價(jià)法、日本的環(huán)境影響評價(jià)法、俄羅斯聯(lián)邦的俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境影響評價(jià)條例以及歐盟理事會(huì)出臺的關(guān)于一定公共和私人項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)指令85/337/EEC修正案，均對環(huán)境影響評價(jià)中的公眾參與重要性做出了明確的規(guī)定和要求。

1.2 國內(nèi)環(huán)評公眾參與分析

1.2.1 發(fā)展歷程

對于國內(nèi)的環(huán)境影響評價(jià)機(jī)制而言，其公眾參與制度起步相對較晚一些，最早是1991年的亞行提供贈(zèng)款環(huán)評培訓(xùn)項(xiàng)目中，第一次提出了環(huán)評公眾參與。隨后我國在1993年至2013的10年中，分別在出臺的法律、條例等文件中對公眾參與提出了具體的要求：

1993年《關(guān)于加強(qiáng)國際金融組織貸款建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境評價(jià)管理工作的通知》要求環(huán)評報(bào)告應(yīng)設(shè)專門章節(jié)論述公眾參與

2002年《環(huán)境影響評價(jià)法》要求鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和工資以適當(dāng)方式參與環(huán)評

2004年《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行》要求對兩類建設(shè)項(xiàng)目和十類專項(xiàng)規(guī)劃試行環(huán)保聽證會(huì)

2006年《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》（環(huán)發(fā)2006[28號]）對公眾參與的程序、信息公開的時(shí)限等做了相應(yīng)規(guī)定

2007年《環(huán)境信息公開辦法（試行）》提出環(huán)保主管部門及企業(yè)向社會(huì)公開環(huán)境信息的內(nèi)容、方式等

2012年《關(guān)于發(fā)布<建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告簡本編制要求>的公告》（2012年51號公告）應(yīng)在提交環(huán)評報(bào)告書同時(shí)提交報(bào)告書簡本，各級環(huán)保部門應(yīng)在網(wǎng)站上上予以公示

2013年《關(guān)于印發(fā)<建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)政府信息公開指南（試行）>的通知》（環(huán)辦[2013]103號）更易獲取環(huán)境保護(hù)主管部門環(huán)境影響評價(jià)信息，加大了環(huán)境影響評價(jià)公眾參與公開力度（同時(shí)廢除2012年51號公告）

1.2.2 環(huán)評公眾參與重要性

⑴從環(huán)保角度使項(xiàng)目更具合理性。對于有些建設(shè)項(xiàng)目，只是簡單地通過調(diào)查、單一論證研究，根本無法將可能遇到的復(fù)雜環(huán)境問題假設(shè)在內(nèi)，做出的解決方案也缺乏合理性和針對性。然而，在工程項(xiàng)目建設(shè)過程中，在環(huán)評中加入公眾參與項(xiàng)目，則可根據(jù)廣大公眾做出的反饋意見、建議，積極改進(jìn)該工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工方案，使其更加的滿足現(xiàn)實(shí)要求，縮小或避免對生態(tài)環(huán)境造成的不利影響。

⑵利于貫徹民主原則的要求。環(huán)境影響評價(jià)制度的目的是政府基于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的公共目的所要求建設(shè)者進(jìn)行的活動(dòng)。我國公民有參與民主管理的權(quán)利，在對生態(tài)環(huán)境利益存在潛在影響的工程建設(shè)項(xiàng)目，政府及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極征徇公眾意見，以總結(jié)民主意見。

⑶全面提升公眾的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識。基于對工程建設(shè)環(huán)境影響信息的公開發(fā)布，廣大社會(huì)公眾可全面了解擬建工程項(xiàng)目對生態(tài)環(huán)境、周圍人群造成的影響和帶來的益處，提高公眾參與意識和參與積極性。

2 項(xiàng)目建設(shè)前期中的信息公開

環(huán)評公眾參與和環(huán)評政府信息公開在目前我國工業(yè)項(xiàng)目整個(gè)前期建設(shè)信息公開中占有相當(dāng)大的比重。以內(nèi)資工業(yè)項(xiàng)目為例，在整個(gè)建設(shè)過程中所有信息公開與公眾參與的時(shí)間節(jié)點(diǎn)與公式形式等內(nèi)容見圖1。除環(huán)保外，僅土地掛牌、可研以及規(guī)劃許可證發(fā)放等少數(shù)階段可能對項(xiàng)目信息進(jìn)行局部或者短期公示。

3 現(xiàn)行環(huán)評公眾參與制度中存在的問題

3.1 公眾缺乏環(huán)境意識

不管城市建設(shè)還是工業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)，需要對利益相關(guān)方尤其是附近受影響群體進(jìn)行相關(guān)調(diào)查或者讓其參與其中，目前一些人不知道環(huán)境影響評價(jià)公眾參與該工程項(xiàng)目建設(shè)及相關(guān)法律法規(guī)，片面地認(rèn)為調(diào)查征詢只是按照上級的指令辦事，對于領(lǐng)導(dǎo)的指示只是一味地服從而已；二是、對公眾參與存在“多一事不如少一事”的心理，只要不影響到自己，便不參與其。

3.2 建設(shè)方或環(huán)評編制方的不負(fù)責(zé)行為

雖然有諸多環(huán)保法律、條例的要求，但不少建設(shè)方或者環(huán)評編制方依然存在不重視公眾參與環(huán)節(jié)的情況。比如:把調(diào)查問卷直接委托第三方去辦理或者對調(diào)查問卷進(jìn)行造假處理，如直接由建設(shè)方相關(guān)利益方進(jìn)行填寫、上報(bào)；或帶“小禮品”去做調(diào)查問卷，并告知受調(diào)查群體只有對項(xiàng)目建設(shè)持肯定意見的方可領(lǐng)取。

3.3 公眾參與形式單一

目前大多數(shù)公眾問卷調(diào)查內(nèi)容和格式設(shè)計(jì)往往千篇一律，大同小異，并且在內(nèi)容設(shè)置上避重就輕。調(diào)查單位對問卷調(diào)查的內(nèi)容選擇有誤導(dǎo)性。單一參與形式不僅局限了公眾參與的范圍，造成參與對象缺乏代表性和廣泛性，而且導(dǎo)致公眾意見不能真實(shí)反映實(shí)際情況，為以后環(huán)境糾紛埋下隱患[1]。

3.4 未能認(rèn)真對待公眾意見

《環(huán)境影響評價(jià)法》要求，規(guī)劃編制單位和建設(shè)單位應(yīng)認(rèn)真考慮公眾意見，并附具對公眾意見采納情況的說明，但公眾意見并未受到足夠重視。不少報(bào)告書對持反對項(xiàng)目態(tài)度的公眾意見敷衍了事，不深究其反對的根本原因，不明確反對的理由；或在明知有反對情況下，擅自廢除該調(diào)查意見。這類處理行徑均對公眾參與的有效性大打折扣。

4 對策與建議

4.1 完善環(huán)境信息公開制度

各級環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)建立健全環(huán)境信息公開制度，通過各種公眾易獲取的渠道及時(shí)發(fā)布相關(guān)的環(huán)境信息。在實(shí)際操作過程中，建議對信息公示的媒介做出相應(yīng)規(guī)范，要求嚴(yán)格執(zhí)行信息公開時(shí)間，并按項(xiàng)目敏感程度，適當(dāng)延長公示時(shí)間。

4.2 培養(yǎng)公眾生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識

環(huán)評公眾參與意識和能力培養(yǎng)，已經(jīng)成為當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重要內(nèi)容，但公眾參與和公眾環(huán)境意識的作用應(yīng)全面認(rèn)識。在這個(gè)過程中，當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)有所作為，做好環(huán)境保護(hù)意識和環(huán)保法治的宣傳工作，為當(dāng)?shù)毓姯h(huán)保意識的培養(yǎng)做出努力。

4.3 規(guī)范建設(shè)方、環(huán)評編制單位調(diào)查行為

針對個(gè)別公眾參與調(diào)查弄虛作假，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)對此類行為嚴(yán)格查處，并對相關(guān)單位提出警告與處罰，使公眾參與不流于形式，確保其有效性。

4.4 創(chuàng)新調(diào)查方式與內(nèi)容

公眾參與調(diào)查問卷的設(shè)計(jì)應(yīng)遵循必要性原則、自愿性原則、簡潔原則、邏輯原則以及非導(dǎo)向性原則，并對設(shè)計(jì)的問題采取更為合理的形式，如采取魚骨圖式設(shè)計(jì)或者指標(biāo)體系法設(shè)計(jì)[2]。

4.5 認(rèn)真對待公眾反饋意見

對公眾意見的漠視，尤其是對反對意見的故意忽視，不僅影響到公眾參與環(huán)評工作的積極性，而且為社會(huì)穩(wěn)定和和諧埋下了隱患。

5 結(jié)語

目前，公眾在參與環(huán)評的過程中還存在著諸多問題與不足，因此應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際情況，在環(huán)評公眾參與管理過程中，認(rèn)真的落實(shí)和執(zhí)行信息公開制度、提高公眾參與意識，對環(huán)評公眾參與者的行為進(jìn)行有效的規(guī)范，并在后續(xù)環(huán)評公眾參與進(jìn)一步發(fā)展中，探索如加強(qiáng)媒體參與、公眾參與和社會(huì)穩(wěn)定性評價(jià)相結(jié)合等新措施，只有這樣才能最大限度的發(fā)揮公眾參與環(huán)評的作用。

[1]黃慶,高燕.我國環(huán)境影響評價(jià)公眾參與工作存在的問題及解決對策.四川環(huán)境,2013,32(5):61-66.

[2]戚雁俊.環(huán)境影響評價(jià)公眾參與問卷設(shè)計(jì)的實(shí)證研究.廣州環(huán)境科學(xué),2010,25（4）:32-35.