文 / 高榮偉

重效益的歐美國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管

文 / 高榮偉

域外借鑒

科研經(jīng)費(fèi)的使用和監(jiān)管不僅僅是發(fā)展中國(guó)家面臨的一個(gè)重要問(wèn)題，同時(shí)也是西方發(fā)達(dá)國(guó)家面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在科研經(jīng)費(fèi)管理工作中，歐美諸國(guó)不斷改進(jìn)制度措施，加強(qiáng)科研項(xiàng)目的預(yù)算管理，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行全程監(jiān)管，嚴(yán)格科研經(jīng)費(fèi)的核算與控制，在長(zhǎng)期發(fā)展中形成了一套完整和成熟的監(jiān)督機(jī)制。

世界各國(guó)科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管制度同國(guó)家的科技體制、經(jīng)濟(jì)體制乃至政治體制密切相關(guān)。從總體看，西方多數(shù)國(guó)家政府對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)控實(shí)行“內(nèi)部控制+外部監(jiān)管”的管理模式。

不同的經(jīng)費(fèi)來(lái)源不同的資源配置

美國(guó)科研經(jīng)費(fèi)的來(lái)源主要有三種：政府（主要是聯(lián)邦政府）、企業(yè)、社會(huì)民間團(tuán)體（基金會(huì)）。其中，聯(lián)邦政府對(duì)科研經(jīng)費(fèi)投入的主要分配方式是自由競(jìng)爭(zhēng)。從美國(guó)的科技決策監(jiān)管體系來(lái)看，迄今美國(guó)聯(lián)邦政府尚無(wú)一個(gè)對(duì)科研活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一決策的管理機(jī)構(gòu)。國(guó)立科研機(jī)構(gòu)每年要提交預(yù)算，由主管部門(mén)，如國(guó)防部、能源部、衛(wèi)生與人類服務(wù)部、國(guó)家航空航天局、國(guó)家科學(xué)基金會(huì)、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部等部門(mén)分別綜合匯總，編制部門(mén)預(yù)算報(bào)總統(tǒng)預(yù)算辦公室，經(jīng)總統(tǒng)同意后，交國(guó)會(huì)審議和批準(zhǔn)方能執(zhí)行。

美國(guó)科研機(jī)構(gòu)的研發(fā)活動(dòng)一般實(shí)行項(xiàng)目制的管理模式，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在制定科研項(xiàng)目申請(qǐng)及預(yù)算之初就已將人員費(fèi)用、差旅費(fèi)以及學(xué)術(shù)交流活動(dòng)產(chǎn)生的費(fèi)用等囊括在了科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算中。研究費(fèi)用支出占了總經(jīng)費(fèi)的絕大部分，一般高于50%。其次為人員經(jīng)費(fèi)（含科研人員工資、福利、補(bǔ)貼、差旅費(fèi)，培訓(xùn)計(jì)劃參與人員獎(jiǎng)學(xué)金），占總經(jīng)費(fèi)的33%左右。

德國(guó)政府對(duì)國(guó)立科研機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)投入分為按單位撥款和按項(xiàng)目資助兩種。前者由議會(huì)用核定編制的辦法確定人員工資額、運(yùn)行費(fèi)、儀器設(shè)備費(fèi)和基建費(fèi)等。后者由政府委托給項(xiàng)目負(fù)責(zé)單位，研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)均可按項(xiàng)目招標(biāo)要求提出申請(qǐng)。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)立科研機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自政府，譬如德國(guó)的分子醫(yī)學(xué)中心，政府撥款占總經(jīng)費(fèi)的83%。

德國(guó)政府對(duì)于科研項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的核算和管理。對(duì)科研項(xiàng)目的核算有一套現(xiàn)成的軟件，包括人員成本、消耗成本、運(yùn)行成本、儀器設(shè)備成本、用房成本等?！霸诘聡?guó)可以同時(shí)做幾個(gè)項(xiàng)目，每天的工作時(shí)間都要記錄，安排很詳細(xì)。每個(gè)項(xiàng)目每個(gè)人用多長(zhǎng)時(shí)間，每個(gè)人付出多少，都很明確?！敝袊?guó)科學(xué)院外籍科研人員烏麗說(shuō)，“在德國(guó)申請(qǐng)科研經(jīng)費(fèi)時(shí)，研究項(xiàng)目用多少時(shí)間，到哪里要坐幾次飛機(jī)和火車(chē)，都要寫(xiě)清楚，最后還要拿出票據(jù)證明去過(guò)那里。如果發(fā)現(xiàn)飛機(jī)票比預(yù)計(jì)的便宜，吃住花費(fèi)少于預(yù)計(jì)，就會(huì)按實(shí)際的花費(fèi)發(fā)放經(jīng)費(fèi)，一點(diǎn)兒都不會(huì)多給?！庇芍菡?cái)政劃撥的科研課題經(jīng)費(fèi)在課題結(jié)束后如果仍有結(jié)余，則劃入課題負(fù)責(zé)人的下一財(cái)政年度經(jīng)費(fèi)中；如剩余的科研經(jīng)費(fèi)超過(guò)總數(shù)的1%—5%，則會(huì)被收回。

英國(guó)也是世界上科技發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，科研實(shí)力雄厚，僅英國(guó)劍橋大學(xué)至今就已擁有90位諾獎(jiǎng)得主。這些成就的取得離不開(kāi)英國(guó)一套完整的科研經(jīng)費(fèi)管理體系。英國(guó)科研經(jīng)費(fèi)來(lái)自政府和科研項(xiàng)目資助者，政府是其主要來(lái)源，占到60%左右。英國(guó)科研經(jīng)費(fèi)在管理上一般由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人具體監(jiān)管經(jīng)費(fèi)的使用，研究人員成本一般占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出的52%，所有支出項(xiàng)目必須符合項(xiàng)目委托方的規(guī)定和機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理規(guī)定。項(xiàng)目研究經(jīng)費(fèi)僅能用于該項(xiàng)目的運(yùn)作而不能挪用，一旦違規(guī)將接受?chē)?yán)厲的懲罰。

英國(guó)公立科研機(jī)構(gòu)一般會(huì)根據(jù)經(jīng)費(fèi)提供方的要求并考慮本單位的發(fā)展目標(biāo)來(lái)安排經(jīng)費(fèi)，實(shí)行合同制項(xiàng)目管理。英國(guó)特別注意項(xiàng)目研究過(guò)程的管理工作。尤其是合作研究項(xiàng)目的管理，除了項(xiàng)目主任外，還有一個(gè)項(xiàng)目理事會(huì)參與項(xiàng)目研究策略等方面的決策。項(xiàng)目理事會(huì)每年要召開(kāi)一次會(huì)議，由項(xiàng)目主任報(bào)告項(xiàng)目的重要績(jī)效指標(biāo)，包括學(xué)術(shù)會(huì)

議的報(bào)告次數(shù)、論文或?qū)Ｖ陌l(fā)表引用情況等。在項(xiàng)目實(shí)施的第四年，研究委員會(huì)要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全面評(píng)估，以決定是否繼續(xù)予以支持。近年來(lái)，英國(guó)還在科研經(jīng)費(fèi)管理方面進(jìn)行了全成本核算的改革，將科研成本劃分為直接發(fā)生成本、直接分?jǐn)偝杀荆?xiàng)目需要使用的共享資源成本）、非直接成本（研究項(xiàng)目的不明確成本）等。英國(guó)政府不斷加強(qiáng)對(duì)各種資助方式的評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行調(diào)整，確保科研經(jīng)費(fèi)的使用效益。

法國(guó)國(guó)立科研機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自政府的撥款和資助，政府根據(jù)每個(gè)科研機(jī)構(gòu)承擔(dān)基礎(chǔ)研究項(xiàng)目的情況決定撥款比例，通常占機(jī)構(gòu)總經(jīng)費(fèi)的80%左右。此外，科研機(jī)構(gòu)還可以通過(guò)承擔(dān)國(guó)家的大型科研計(jì)劃、與企業(yè)簽訂研究開(kāi)發(fā)合同獲得科研經(jīng)費(fèi)?？蒲袡C(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，原則上?？顚Ｓ?，不得隨意改變用途，每一項(xiàng)開(kāi)支（無(wú)論金額大小）都需要事先批準(zhǔn)和審核。為了杜絕從項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中重復(fù)列支人員經(jīng)費(fèi)而出現(xiàn)某些科研人員收入過(guò)高等現(xiàn)象，法國(guó)采用了在項(xiàng)目申請(qǐng)預(yù)算中要求對(duì)人員費(fèi)用進(jìn)行明示，并接受期中檢查或事后審計(jì)。同時(shí)法國(guó)實(shí)行崗位薪酬制度，采用對(duì)個(gè)人收入水平進(jìn)行總量控制等手段。

沒(méi)有最好只有最適合國(guó)情的監(jiān)管模式

科研經(jīng)費(fèi)使用是一個(gè)經(jīng)手部門(mén)較多、歷時(shí)較長(zhǎng)的資金使用過(guò)程。因此，必須建立和健全經(jīng)費(fèi)管理監(jiān)督機(jī)制。在經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中，西方各國(guó)政府加強(qiáng)宏觀監(jiān)督，主管部門(mén)重視日常監(jiān)督、研究機(jī)構(gòu)側(cè)重內(nèi)部控制、審計(jì)部門(mén)強(qiáng)調(diào)事后監(jiān)督，各司其職、各盡其責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)研究經(jīng)費(fèi)使用的全過(guò)程監(jiān)督，提高科研經(jīng)費(fèi)使用的效率，保障經(jīng)費(fèi)使用的公正性。

從目前來(lái)看，世界上沒(méi)有“最好的”、“統(tǒng)一的”管理模式，只有適合各個(gè)國(guó)家特點(diǎn)的管理體系。國(guó)情不同，其資源配置方式和經(jīng)費(fèi)管理也不相同。

首先，陽(yáng)光是最好的防腐劑。

歐美國(guó)家對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)實(shí)施公開(kāi)透明制度，所有項(xiàng)目申請(qǐng)、立項(xiàng)、預(yù)算、過(guò)程管理、成果、違反規(guī)章制度等信息，只要不涉及國(guó)家機(jī)密或商業(yè)秘密，都向社會(huì)公開(kāi)，讓科研項(xiàng)目在陽(yáng)光下運(yùn)行。以芬蘭為例，科研經(jīng)費(fèi)不僅所有資助申請(qǐng)是公開(kāi)與完全透明的，而且在評(píng)審環(huán)節(jié)，因?yàn)槠鋰?guó)家較小，絕大部分科研人員之間都相互熟悉，所以，評(píng)議專家均來(lái)自其他國(guó)家，以此實(shí)現(xiàn)公開(kāi)、透明、公正，避免項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)和評(píng)議階段受“小圈子”和人情關(guān)系等因素干擾。

又如美國(guó)《信息公開(kāi)法》規(guī)定，“經(jīng)政府批準(zhǔn)的科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行情況，在不違背國(guó)家利益的情況下，必須向社會(huì)公眾公布，接受公眾的監(jiān)督?！痹诒O(jiān)督的內(nèi)容上有：對(duì)經(jīng)費(fèi)分配的監(jiān)督，主要監(jiān)督有關(guān)部門(mén)是否越權(quán)或無(wú)為、經(jīng)費(fèi)分配是否合理、項(xiàng)目評(píng)審過(guò)程是否規(guī)范等；對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督，主要是對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行和財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審計(jì)，審查所開(kāi)支的款項(xiàng)是否符合有關(guān)規(guī)定；對(duì)科研不端行為的監(jiān)督，主要監(jiān)督是否存在科研成果造假等行為。相關(guān)舉措既保護(hù)了研究人員的合法權(quán)益，又杜絕了科研腐敗。

其次，要實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)全程監(jiān)管，必須要有配套的制度。

美國(guó)作為世界科技最強(qiáng)國(guó)，非常重視科技投入，也有一整套監(jiān)督體系。以世界上最大的醫(yī)學(xué)研究機(jī)構(gòu)、每年預(yù)算超過(guò)300億美元的美國(guó)國(guó)家衛(wèi)生研究院(NIH)為例。面對(duì)如此龐大的經(jīng)費(fèi)，如何保證其合理使用？NIH有一整套事前、事中和事后的全程監(jiān)管體系。所謂事前監(jiān)督，從科研經(jīng)費(fèi)的申請(qǐng)過(guò)程就已經(jīng)開(kāi)始。以嚴(yán)格的項(xiàng)目立項(xiàng)申請(qǐng)和審查來(lái)保障項(xiàng)目的順利實(shí)施，避免人情項(xiàng)目、欺詐項(xiàng)目。事中監(jiān)督主要通過(guò)審查項(xiàng)目進(jìn)度、成果發(fā)表、經(jīng)費(fèi)使用等，確?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用正當(dāng)。事后監(jiān)督主要是經(jīng)費(fèi)審計(jì)。審計(jì)如果發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，視情況嚴(yán)重程度，受資助方必須糾正或退還資助款項(xiàng)，NIH要暫停撥款或提交司法處理。

英國(guó)對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督通過(guò)完備的制度體系來(lái)完成。首先是在理事會(huì)中設(shè)置了戰(zhàn)略委員會(huì)、報(bào)酬委員會(huì)等對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)劃，做到對(duì)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行系統(tǒng)安排；其次是行政管理層在機(jī)構(gòu)整體運(yùn)行和課題管理的過(guò)程中會(huì)對(duì)具體經(jīng)費(fèi)的分配進(jìn)行管理，包括對(duì)財(cái)務(wù)在內(nèi)的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)控；最后是通過(guò)審計(jì)手段來(lái)保證經(jīng)費(fèi)使用的安全。內(nèi)設(shè)的審計(jì)委員會(huì)會(huì)對(duì)其資助的科研項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)或檢查，而且還會(huì)聘請(qǐng)外部審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行第三方審計(jì)?？蒲腥藛T必須嚴(yán)格遵守財(cái)務(wù)管理部門(mén)的規(guī)則，超范圍支出將惹來(lái)極大的麻煩。所以，科研者在花錢(qián)的時(shí)候也就不得不如履薄冰。

此外，在科研經(jīng)費(fèi)的管理上，西方國(guó)家更加重視相關(guān)立法。

美國(guó)政府通過(guò)立法，對(duì)科研項(xiàng)目管理有了完善的規(guī)定。如頒布了《總監(jiān)察長(zhǎng)法》、《聯(lián)邦會(huì)計(jì)和審計(jì)法》、《單一審計(jì)法》等，一旦查出問(wèn)題，責(zé)任人將被嚴(yán)懲。而法國(guó)政府則是制定了《科研指導(dǎo)法》、《促進(jìn)研究及技術(shù)創(chuàng)新法》，成立由總統(tǒng)親自主持的“國(guó)家科研與技術(shù)高級(jí)理事會(huì)”（HCST）。

誠(chéng)信為本重視科研經(jīng)費(fèi)使用效益

2013年，英國(guó)《泰晤士報(bào)高等教育特輯》針對(duì)41個(gè)國(guó)家和地區(qū)的400所大學(xué)進(jìn)行調(diào)查，并根據(jù)這些大學(xué)在2011年至2012年的各方面數(shù)據(jù)，制定了一個(gè)“世界學(xué)術(shù)峰會(huì)創(chuàng)新指數(shù)”，并評(píng)比了這些國(guó)家和地區(qū)的研究人員人均所獲得科研經(jīng)費(fèi)的多寡。

該調(diào)查顯示，比起亞洲國(guó)家和地區(qū)，西方國(guó)家投入的經(jīng)費(fèi)并不突出。每年吸引大批優(yōu)秀人才從事科研工作的美國(guó)，以每人平均獲得2.58萬(wàn)美元研究經(jīng)費(fèi)占據(jù)第14位。法國(guó)排名第19位，德國(guó)21位。排名第26的英國(guó)，其國(guó)際企業(yè)平均只給每名科研人員1.33萬(wàn)美元的經(jīng)費(fèi)。值得一提的是，在十大排行榜中，亞洲國(guó)家和地區(qū)占了一半。新加坡排在榜眼位置，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和中國(guó)大陸分別位居第6和第7，印度排在第10位。（詳見(jiàn)表1）

表1

為何部分排位靠后的歐美國(guó)家，效益卻是最好？這是因?yàn)檫@些國(guó)家特別重視科研誠(chéng)信和科研道德制度建設(shè)。經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展和完善，依托良好的社會(huì)環(huán)境和信用體系，歐美國(guó)家的科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)管理早已建立了誠(chéng)信為本的模式，根據(jù)有關(guān)單位的風(fēng)險(xiǎn)水平確定監(jiān)管的力度。而誠(chéng)信或風(fēng)險(xiǎn)水平的主要依據(jù)是以往的記錄和遵守科研經(jīng)費(fèi)管理辦法使用經(jīng)費(fèi)的情況，經(jīng)費(fèi)撥付前要評(píng)估承擔(dān)單位和科學(xué)家的經(jīng)費(fèi)管理風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)算執(zhí)行中要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行監(jiān)管。即對(duì)項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)的管理，主要依靠承擔(dān)單位和科學(xué)家個(gè)人的信用，而不是依靠高強(qiáng)度和頻繁的監(jiān)督?？蒲袉挝换蚩蒲腥藛T一旦失信，則無(wú)立足之地。

欄目編輯：劉雁君 nina_lyj@sina.com