文_喬新生
反腐機制應當黨政分開
文_喬新生
近日,中紀委研究室發(fā)表文章,主張進一步加強和改進黨政主要領導干部行使權力的制約和監(jiān)督,健全“副職分管、正職監(jiān)管、集體領導、民主決策”的權力運行機制,從而促進領導干部廉潔從政。
目前,這項改革舉措尚未引起學術界的高度關注,制度的推廣能否達到預期目的還不得而知。筆者認為,中紀委研究室發(fā)表的文章,更多的是從黨的監(jiān)督角度出發(fā)考慮問題,主要強調的是黨內監(jiān)督機制的建設,其與目前我國的國家行政體制有所不同。按照我國憲法和法律規(guī)定,行政機關實行行政首長負責制,因此,不管行政機關內部如何分工,對外都必須由行政首長負責。這是現代各國的普遍做法,也是提高行政效率,防止相互推諉、互相扯皮的有效制度設計。
按照《中國共產黨章程》和《中國共產黨黨內監(jiān)督條例(試行)》等規(guī)定,中國共產黨實行集體領導。黨的民主集中制原則體現在決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程,這一原則要求充分尊重每一位共產黨員的意見,充分利用集體的智慧,群策群力。在中國共產黨內部可以實行必要的分權制衡,黨內“一把手”和其他黨組成員可以進行適當的分工,也可以將決策、執(zhí)行和監(jiān)督相對分離,由不同的黨組成員分別行使,他們各自負責,相互監(jiān)督,共同履行執(zhí)政黨的職責。
換句話說,由于中國共產黨實行的是集體領導制度,因此,無論是中國共產黨的總書記,還是各個省、市書記,在黨內都必須遵守民主集中制的原則,真正做到少數服從多數。不同崗位的領導干部分工不同,但是,他們都在《中國共產黨章程》的引導下,履行著自己的職責。
中國共產黨這種特殊的黨內監(jiān)督機制,在現實生活中存在著諸多的具體表現:首先,從黨的負責人職位名稱來看,黨的總書記之所以被稱之為總書記,就是因為在黨內總書記和其他書記處書記的地位是平等的,他們相互分工,互相協(xié)調,相互監(jiān)督,依照黨章和國家憲法完成黨和國家賦予他們的任務。其次,監(jiān)察委員會和現行的黨的紀律檢查委員會機構設置,充分反映出中國共產黨內部分權制衡的基本原則。中央紀律檢查委員會直接對中國共產黨中央委員會負責,是黨內相對獨立的監(jiān)督機關,其目的就是要監(jiān)督各級黨員干部,特別是領導干部。第三,《中國共產黨章程》明確規(guī)定黨員權利平等,在中國共產黨內部無論職位大小,都享有建議、批評和監(jiān)督的權利,普通黨員可以對黨的總書記提出批評意見,下級黨組織也可以對上級黨組織提出批評意見。
然而,在現實生活中,《中國共產黨章程》的某些規(guī)定之所以沒有落到實處,根本原因就在于,一些地方、一些單位過分強調下級服從上級,少數服從多數,而忘記了每個黨員都是獨立的個體,他們可以而且應該保持自己的獨立性,這是《中國共產黨章程》賦予他們的權利,中國共產黨黨員可以根據自己的判斷獨立地發(fā)表意見。的確,只有充分尊重每個黨員的批評、建議和監(jiān)督的權利,才能有效地避免下級服從上級變成獨斷專行,才能防止少數服從多數變成多數人的暴政。
反腐更是如此,分權制衡原則是中國共產黨新時期反腐敗的制度改革。分權制衡原則的基本原理在于,每一個中國共產黨黨員都是獨立的個體,黨組織充分尊重每一個黨員的基本權利,特別是尊重黨員的監(jiān)督、批評權利。須知,只有讓每一個黨員真正行使自己的監(jiān)督、批評權利,黨內的腐敗現象才會得到有效遏制。
就目前反腐所面臨的現實問題來看,在黨政主要領導干部行使權力的過程中,實行分權制衡的原則,可以在一定程度上遏制腐敗,這對于現階段的反腐工作無疑是有助推作用的,但必須清醒地認識到,這一原則未必能從根本上解決腐敗問題。其中的道理非常簡單,因為這項原則與下級服從上級原則發(fā)生了沖突。從現實情況來看,下級很難真正對“一把手”實施監(jiān)督。
自從中紀委研究室提出分權制衡反腐敗機制以后,筆者曾經組織了小范圍的座談會,征求了一些專家學者的意見。大家普遍認為,在黨內可以恢復黨的生活小組制度,利用業(yè)余時間,召開黨小組或者黨組生活會,在黨的內部適當分工,并且通過黨小組生活會開誠布公地發(fā)表自己的意見,對同事的工作失誤提出批評和建議。
換句話說,在一些專家看來,分權制衡的原則可以體現在黨的生活領域,今后可以通過修改完善《中國共產黨黨內監(jiān)督條例(試行)》,恢復重建黨的生活會制度,要求各級黨組織必須利用工作的業(yè)余時間,定期召開黨的生活會。在黨的生活會上,黨員領導干部恢復普通黨員的身份,接受黨內同志的批評和監(jiān)督。因為只有這樣,才能及時發(fā)現問題,也只有這樣,才能及時化解黨內的矛盾和分歧。
據筆者觀察,當前一些地方黨組織渙散,黨的生活會制度和黨小組活動制度嚴重變形。更有甚者,一些地方黨組公然利用工作時間召開黨小組生活會,極少數黨組織甚至公然在風景名勝區(qū)召開所謂黨的生活會。這是一種嚴重違反《中國共產黨章程》的行為,無疑會損害執(zhí)政黨的形象。針對這種情況,各級黨組織今后必須恢復、規(guī)范黨小組活動,要認認真真地開好黨的生活會,以此開展批評與自我批評教育活動,讓各級黨組織都能真正意識到自己的職責所在,通過完善黨內的監(jiān)督,把腐敗降到最低限度。
總而言之,按照《中國共產黨章程》的規(guī)定,可以在黨內貫徹落實分權制衡的原則,通過適當的組織分工,減少黨政主要領導的決策權,并且通過開展有效的黨組織生活會,及時發(fā)現問題并且找到解決問題的方法。
(作者系中南財經政法大學廉政研究院院長、教授)
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