胡江云

由于地方政府性債務(wù)存在的局部風險性問題，其是否會影響中國經(jīng)濟，乃至世界經(jīng)濟，一時引起了人們的關(guān)注。

對地方債的審計

為了摸清中國地方政府性債務(wù)，國務(wù)院決定，由審計署統(tǒng)一組織全國各級審計機關(guān)，分別于2011年3月-5月、2013年8月-9月對全國地方政府性債務(wù)情況進行全面審計。這兩次全面審計31個省（自治區(qū)、直轄市）和5個計劃單列市本級及所屬市（地、州、盟、區(qū)）、縣（市、區(qū)、旗）三級地方政府的債務(wù)情況，具有可比性。

按照法律責任主體，中國將地方政府性債務(wù)劃分為三類。第一類是政府負有償還責任的債務(wù)，即由政府或政府部門等單位舉借，以財政資金償還的債務(wù)；第二類是政府負有擔保責任的或有債務(wù)，即由非財政資金償還，地方政府提供直接或間接擔保形成的或有債務(wù)，債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時，地方政府要承擔連帶責任；第三類是其他相關(guān)債務(wù)，即由相關(guān)企事業(yè)等單位自行舉借用于公益性項目，以單位或項目自身收入償還的債務(wù)，地方政府既未提供擔保，也不負有任何法律償還責任，但當債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時，政府可能需給予一定救助。

審計結(jié)果顯示，中國的地方債務(wù)規(guī)模不斷擴大。以人民幣為計價單位，2010年底中國地方政府性債務(wù)余額為10.72萬億元，2012年底達到15.89萬億元，2013年6月底達到17.89萬億元。按照政府層級來劃分，省級政府債務(wù)從2010年底的3.21萬億元增加到2013年6月底的5.19萬億元，市級政府債務(wù)從2010年底的4.66萬億元增加到2013年6月底的7.29萬億元，縣級政府債務(wù)從2010年底的2.84萬億元增加到2013年6月底的5.04萬億元。按照政府償還責任劃分，2010年底地方政府負有償還責任的債務(wù)為6.71萬億元，2012年底為9.63萬億元，2013年6月底達到10.89萬億元。

地方債的成因

中國地方政府性債務(wù)基本保持增加態(tài)勢，其形成原因是多方面的。

一是適應(yīng)地方經(jīng)濟發(fā)展而形成的債務(wù)。改革開放初期，中國各級政府資金匱乏。地方政府負有償還責任的債務(wù)最早發(fā)生在1979年，有8個縣區(qū)當年舉借了政府負有償還責任的債務(wù)。此后，省級、市級、縣級政府陸續(xù)舉借負有償還責任或擔保責任的債務(wù)。圖表顯示了地方政府性債務(wù)的已支出投向情況，可以看到主要用于市政建設(shè)、交通運輸設(shè)施建設(shè)、土地收儲整理等公益性項目。

二是地方財權(quán)導致地方政府舉債。中國實行“分稅制”財政制度，地方政府財政收入有限，也不能直接發(fā)行地方債券。因此，地方各級政府想方設(shè)法籌措資金，搭建地方融資平臺，建設(shè)各種開發(fā)區(qū)，以及土地出讓等等方式。地方政府性債務(wù)高速增長發(fā)生在國際金融危機爆發(fā)后，中國實行擴張型經(jīng)濟政策，地方政府從金融機構(gòu)借貸資金。

三是地方政府違規(guī)經(jīng)營造成債務(wù)增加。2013年審計發(fā)現(xiàn)，部分地方違規(guī)通過BT（建設(shè)—移交）、向非金融機構(gòu)和個人借款等方式舉借政府性債務(wù)2457.95億元，地方政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位違規(guī)提供擔保3359.15億元，融資平臺公司等單位違規(guī)發(fā)行債券423.54億元。部分地方違規(guī)將債務(wù)資金投入資本市場22.89億元，投入房地產(chǎn)市場70.97億元，修建樓堂館所41.36億元。

中國不會發(fā)生債務(wù)危機

中國的地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷增加，中國是否即將發(fā)生債務(wù)危機呢？我們認為，目前社會上關(guān)于中國債務(wù)危機論的認識是片面的，需要加以糾正。

一是中國地方政府性債務(wù)不同于西方國家的債務(wù)。中國地方政府性債務(wù)形成原因并不主要用于消費性支出，而是改善人民生活條件、促進經(jīng)濟建設(shè)的相關(guān)項目。圖表顯示，中國地方政府性債務(wù)支出投向主要于市政建設(shè)、交通運輸、土地收儲這三個領(lǐng)域，合計比重超過60%。2013年審計結(jié)果顯示，2013年6月底34個重點城市用于軌道交通、水熱電氣等市政建設(shè)和高速公路、鐵路、機場等交通運輸設(shè)施建設(shè)的債務(wù)，不僅形成了可觀的資產(chǎn)，而且大多有較好的經(jīng)營性收入。

二是中國地方債務(wù)遠沒有超出國際公認的警戒線。國際上有幾個通用衡量債務(wù)的指標，主要是負債率、政府外債與GDP的比率、債務(wù)率、逾期債務(wù)率。其中，負債率是年末債務(wù)余額與當年GDP的比率，是衡量經(jīng)濟總規(guī)模對政府債務(wù)的承載能力，其警戒線是《馬斯特里赫條約》中規(guī)定的60%；政府外債與GDP的比率是年末政府外債余額與當年GDP的比率，是衡量經(jīng)濟增長對政府外債依賴程度的指標，其警戒線是20%；債務(wù)率是年末債務(wù)余額與當年政府綜合財力的比率，是衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標，其警戒線是國際貨幣基金組織確定的90%-150%；逾期債務(wù)率是年末逾期債務(wù)余額占年末債務(wù)余額的比重，是反映到期不能償還債務(wù)所占比重的指標。根據(jù)2013年的審計結(jié)果，2012年底全國政府性債務(wù)的總負債率為39 .43%，政府外債與GDP的比率為0.91%，全國政府總債務(wù)率為113.41%，都沒有超出國際警戒線標準值，全國政府負有償還責任債務(wù)的逾期債務(wù)率為1.01%，負有擔保責任的債務(wù)、可能承擔一定救助責任的債務(wù)的逾期債務(wù)率分別為1.61%和1.97%，都處于較低水平。

三是逐步改革和完善地方政府性債務(wù)管理制度。中國政府高度重視地方政府性債務(wù)及其風險，中國民眾和國內(nèi)外媒體也高度關(guān)注這一問題，有利于改革和完善地方政府性債務(wù)管理制度。2011年以來，中央和地方政府出臺多項制度，財政部完善了國債和地方政府債券發(fā)行相關(guān)管理辦法，絕大多數(shù)地方政府本級出臺了地方政府性債務(wù)管理制度，建立了債務(wù)風險預警制度、償債準備金制度，或在預算中安排償債準備資金。各地按照分類管理、區(qū)別對待、逐步化解的原則，采取措施對部分存量債務(wù)進行了處理，各地加強了對新增債務(wù)及債務(wù)資金使用的監(jiān)督管理，進一步清理規(guī)范了融資平臺公司及其債務(wù)。

盡管如此，仍需要關(guān)注地方政府性債務(wù)存在的局部風險性問題。截止2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及政府負有償還責任債務(wù)的債務(wù)率超過100%。如果加上政府負有擔保責任的債務(wù)，個別地方政府的債務(wù)率超過200%。

建議多種方式解決中國地方政府性債務(wù)，一方面是建立規(guī)范的政府舉債融資機制，健全政府性債務(wù)管理制度；另一方面是深化財稅制度改革，厘清中央和地方的事權(quán)、財權(quán)。最終還是要促進經(jīng)濟和社會發(fā)展，提升政府管理能力，創(chuàng)造更多的財富，解決債務(wù)問題。