徐厭平，唐 玲

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展視域下地方政府績(jī)效評(píng)估體系重塑研究

徐厭平，唐 玲

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

低碳經(jīng)濟(jì)正成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，各國均在逐步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由傳統(tǒng)模式向低碳模式轉(zhuǎn)變過程中，客觀上要求重新審視地方政府績(jī)效評(píng)估體系?；诮?jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與政府績(jī)效評(píng)估關(guān)系的視角，分析傳統(tǒng)地方政府政績(jī)?cè)u(píng)估體系不適應(yīng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的表現(xiàn)，并提出了績(jī)效評(píng)估體系重塑的相關(guān)路徑。 關(guān)鍵詞：低碳經(jīng)濟(jì)；地方政府；績(jī)效評(píng)估

目前我國正處于推進(jìn)新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化階段，伴隨工業(yè)增長的是能源與資源消耗大幅增加，經(jīng)濟(jì)增長、能源消費(fèi)和溫室氣體排放的凈增長嚴(yán)重不協(xié)調(diào)。以經(jīng)濟(jì)總量增長為主要考評(píng)內(nèi)容的傳統(tǒng)地方政府績(jī)效考評(píng)，已不能適應(yīng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式以高投入高消耗為特征的傳統(tǒng)模式向低排放高環(huán)保的低碳模式轉(zhuǎn)變的背景下，重塑地方政府績(jī)效考評(píng)體系已成為必然。

一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與地方政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)在相關(guān)性

國際經(jīng)驗(yàn)表明，政府在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著重要的角色。美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)教授丹尼爾·F·史普博曾指出，“政府應(yīng)該幫助社會(huì)去選擇最好的技術(shù)，而不是把事情都留給消費(fèi)者和企業(yè)去處理……”這說明了即使是在美國“自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”體系下，政府宏觀調(diào)控在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中也起著不可缺少的積極作用。政府一方面作為低碳經(jīng)濟(jì)公共政策供給者和調(diào)控主體，通過立法和政策制度創(chuàng)新為低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出目標(biāo)和可能的措施，借助財(cái)政、稅收、價(jià)格等經(jīng)濟(jì)手段為低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供條件和支持；同時(shí)作為低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)者，政府通過促進(jìn)各相關(guān)主體，包括各級(jí)地方政府、社會(huì)機(jī)構(gòu)、企業(yè)組織、普通公眾等，來推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從某種意義上說，低碳經(jīng)濟(jì)就是在政府主導(dǎo)下，由政府、公民、市場(chǎng)共同協(xié)作推進(jìn)的發(fā)展模式。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與政府績(jī)效評(píng)估體系是一對(duì)相互作用力，兩者的關(guān)系如下圖1所示。

圖1 政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相互作用機(jī)制圖

從上圖中可以看出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與地方政府治理結(jié)構(gòu)以及政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制存在著密不可分的關(guān)系。

第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式受制于資源條件、國家的宏觀經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和政府治理模式，而政府績(jī)效評(píng)估是政府治理模式的重要組成部分。在關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的所有變量中，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控行為及其作用直接影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式及其績(jī)效。而政府績(jī)效評(píng)估體系作為測(cè)評(píng)政府行為效果的重要工具，既能夠體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，同時(shí)也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的基本路徑。在傳統(tǒng)的官員晉升選拔制度下，績(jī)效評(píng)估結(jié)果直接關(guān)乎被評(píng)估者的獎(jiǎng)懲升降，決定著被考核者的薪酬待遇、政治前途，為提高自身績(jī)效，組織壓力型管理體制的影響與控制作用都會(huì)有所強(qiáng)化，在這種體制下，地方政府及公職人員必然會(huì)選擇最有利于自身政績(jī)表現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

第二，地方政府績(jī)效評(píng)估體系引導(dǎo)、調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。新中國成立后很長一段時(shí)間內(nèi)，我國的主要矛盾是人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)力不能滿足人們需要之間的矛盾，為妥善解決這一矛盾，黨的十一屆三中全會(huì)提出“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展方針，各級(jí)政府的主要任務(wù)是促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本特征的競(jìng)爭(zhēng)行為逐步滲透至政府行為。在現(xiàn)行高度集權(quán)的政府體制下，各級(jí)政府為獲得中央的政策支持、財(cái)政支持等優(yōu)質(zhì)稀缺資源展開激烈競(jìng)爭(zhēng)。其中，經(jīng)濟(jì)政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)最為突出。我國的政府績(jī)效評(píng)估主要是上級(jí)考核下級(jí)，考核內(nèi)容以官員任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效為主，尤以經(jīng)濟(jì)總量的增加為重，缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境保護(hù)的具體評(píng)估指標(biāo)，也就缺少對(duì)政府和官員行為的監(jiān)督和激勵(lì)。由于地方政府及其官員都是“經(jīng)濟(jì)人”，“職位的晉升是地方政府官員目標(biāo)函數(shù)的集中體現(xiàn)”。20世紀(jì)80年代實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔晉升標(biāo)準(zhǔn)的重大改革，使地方官員的晉升和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效直接掛鉤，導(dǎo)致地方官員為了職位晉升而相互競(jìng)爭(zhēng)的“政績(jī)錦標(biāo)賽”。20世紀(jì)90年代推行的分稅制改革賦予地方相對(duì)獨(dú)立的利益及主體地位，中央政府與地方政府財(cái)政上“分灶吃飯”表示地方GDP總量越大，地方財(cái)政增加越快。作為有限理性“經(jīng)濟(jì)人”的地方政府，為實(shí)現(xiàn)自己政治經(jīng)濟(jì)利益的最大化，獲得公眾對(duì)地方政府的良好評(píng)價(jià)，根據(jù)中央經(jīng)濟(jì)發(fā)展總方針和地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，紛紛把主要精力集中在經(jīng)濟(jì)增長上，將經(jīng)濟(jì)增長速度作為執(zhí)政建設(shè)的核心。在我國經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)、科技水平不高、法規(guī)制度不健全的情況下，非完全理性的地方政府會(huì)選擇通過增加資源投入、擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模、大量消耗資源、污染環(huán)境、壓低勞動(dòng)報(bào)酬等粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式來加快本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長速度，增加地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量，贏得政府政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)。

第三，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式影響地方政府績(jī)效評(píng)估制度安排。制度變遷具有“路徑依賴”性。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式在既定的體制和環(huán)境下生存了幾十年，有其固定的生命力和依附土壤。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式不僅涉及物質(zhì)生產(chǎn)方式、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源配置方式、利益分配方式分配格局的調(diào)整，而且涉及上層建筑、意識(shí)形態(tài)的變革。政府職能及角色定位是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的另一關(guān)鍵因素。雖然現(xiàn)代政府對(duì)國家經(jīng)濟(jì)的干預(yù)作用逐漸增強(qiáng)，但其職能更多地體現(xiàn)在市場(chǎng)條件下的宏觀調(diào)節(jié)和規(guī)則監(jiān)管上。我國地方政府在經(jīng)濟(jì)干預(yù)中沒有脫離本身的經(jīng)濟(jì)利益分配，主要表現(xiàn)為政策傾向于國企央企，忽視了最具有活力的其他經(jīng)濟(jì)主體，這就延緩了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變進(jìn)程。因此，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的順利轉(zhuǎn)型是一個(gè)長期的過程，不會(huì)一蹴而就，必須協(xié)調(diào)好與方方面面的關(guān)系。政府績(jī)效是評(píng)判政府治理水平和運(yùn)作效率的重要依據(jù)，是一個(gè)由經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效、政治績(jī)效綜合而成的多維復(fù)合概念[1]。地方政府經(jīng)濟(jì)績(jī)效、生態(tài)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效、政治績(jī)效等自然就是地方政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)容中不可或缺的部分。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展方式影響甚至決定政府績(jī)效，所以經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式也就制約了地方政府績(jī)效評(píng)估體系的設(shè)計(jì)、評(píng)估方法和績(jī)效評(píng)估的實(shí)行效果。一個(gè)科學(xué)合理可行的政府績(jī)效評(píng)估體系必然是與當(dāng)?shù)乜陀^實(shí)際環(huán)境相適應(yīng)的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是一個(gè)長期的過程，也就決定了與之相適應(yīng)的政府績(jī)效評(píng)估體系必然具有一定的發(fā)展性和延后性。

二、低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展視域下地方政府績(jī)效評(píng)估體系重塑的必要性

傳統(tǒng)地方政府績(jī)效評(píng)估體系在促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)高速增長，改善人民的生活狀況，提高人民的生活水平，提升政府競(jìng)爭(zhēng)力，樹立政府的信譽(yù)和形象等方面發(fā)揮了巨大的作用。但我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，“以追求GDP增長速度為首要目標(biāo)、以擴(kuò)大投資規(guī)模為重要任務(wù)、以土地批租和上重化工項(xiàng)目為突出特點(diǎn)、以資源配置的行政控制和行政干預(yù)為主要手段”[2]是政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式的突出特點(diǎn)，這種增長方式使GDP主義盛行，消耗大量資源，加大資源環(huán)境壓力，因而是非低碳的、不可持續(xù)的。當(dāng)前，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)的一種不可逆趨勢(shì)，我們必須改變偏重追求經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)張的績(jī)效評(píng)估制度，強(qiáng)化GDP增長與資源利用效率、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的和諧統(tǒng)一。

1. 傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)估價(jià)值與低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展理念相沖突

低碳經(jīng)濟(jì)模式作為一種新的發(fā)展方式，堅(jiān)持以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，追求的是長遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展的效益，其發(fā)展理念本質(zhì)上與科學(xué)發(fā)展觀完全一致。低碳經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由“高碳”轉(zhuǎn)向“低碳”發(fā)展，不僅涉及生產(chǎn)力的發(fā)展，而且關(guān)乎生產(chǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)變；既包括經(jīng)濟(jì)數(shù)量的增長，又包括效益的提高，并且更加注重社會(huì)效益的提高；不但強(qiáng)調(diào)物質(zhì)文明的發(fā)展，而且強(qiáng)調(diào)精神文明、政治文明、生態(tài)文明的共同發(fā)展。而傳統(tǒng)的地方政府績(jī)效評(píng)估體系以“GDP論英雄”，迷信“數(shù)字政績(jī)”，把經(jīng)濟(jì)總量增長作為核心工作目標(biāo)，這就激勵(lì)地方政府將工作焦點(diǎn)放到促進(jìn)轄區(qū)地方經(jīng)濟(jì)總量的增長上。為了達(dá)成GDP目標(biāo)，不惜犧牲地方自然資源，破壞環(huán)境，甚至漠視人民群眾的切身利益，盲目上一些有損資源、環(huán)境的大項(xiàng)目，大搞勞民傷財(cái)?shù)摹罢?jī)秀”，所追求的是一種短期的轟動(dòng)性的政績(jī)。這與低碳經(jīng)濟(jì)堅(jiān)持的可持續(xù)發(fā)展理念相沖突。

2. 傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)估內(nèi)容與低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求相差甚遠(yuǎn)

傳統(tǒng)的地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系偏重于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、數(shù)量指標(biāo)、顯績(jī)指標(biāo)，追求經(jīng)濟(jì)總量、規(guī)模、速度的增長，忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、成本—效益、環(huán)境保護(hù)、資源利用效率等指標(biāo)，輕視過程指標(biāo)、潛在指標(biāo)和軟性指標(biāo)，造成了資源浪費(fèi)、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)惡化、社會(huì)不公平現(xiàn)象增多、社會(huì)矛盾有所激化等問題。長期以來，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值和增長速度成為地方政府績(jī)效評(píng)估中首要的，甚至是唯一關(guān)注點(diǎn)。中國人民大學(xué)原校長紀(jì)寶成強(qiáng)調(diào)：“GDP是用來衡量一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要指標(biāo)，但絕不是唯一指標(biāo)，不能完全反映社會(huì)發(fā)展因素和國民收入的分配情況，也不能體現(xiàn)環(huán)境資源成本……”[3]GDP的增加不完全意味著社會(huì)財(cái)富和福利的等量增加，衡量GDP增加時(shí)，還要看為此付出的代價(jià)以及對(duì)環(huán)境的破壞性影響。在當(dāng)前國家大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，積極倡導(dǎo)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，一些地方政府出于“經(jīng)濟(jì)人”的本質(zhì)屬性，同時(shí)為了吸引中央目光、獲得中央某些優(yōu)惠政策和財(cái)政支持，容易把低碳經(jīng)濟(jì)簡(jiǎn)單地認(rèn)定為是一種純粹的“低碳”的經(jīng)濟(jì)，換句話說，是把大氣中無碳或者很低的碳含量作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理想狀態(tài)，在評(píng)估內(nèi)容設(shè)計(jì)上把碳減排、節(jié)能減排作為評(píng)估的最主要內(nèi)容甚至是評(píng)估的全部?jī)?nèi)容。然而，事實(shí)是，低碳經(jīng)濟(jì)是以低碳產(chǎn)業(yè)、低碳技術(shù)、低碳消費(fèi)、低碳生活等為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系，它不是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)問題，而是一個(gè)涉及經(jīng)濟(jì)、技術(shù)問題，社會(huì)、環(huán)境系統(tǒng)的綜合性問題。低碳經(jīng)濟(jì)的基本思路是在促進(jìn)發(fā)展的前提下解決氣候變化問題，與單純的碳減排、節(jié)能減排思路不同，它強(qiáng)調(diào)發(fā)展與減排的結(jié)合，重點(diǎn)在低碳，目的在發(fā)展，通過改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、開發(fā)清潔能源、轉(zhuǎn)變消費(fèi)方式等來減少能源需求和排放，提高環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境全面協(xié)調(diào)發(fā)展，而不是以降低生活質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)增長為代價(jià)實(shí)現(xiàn)低碳目的。[4]因此，與之相適應(yīng)的地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中應(yīng)該突出溫室氣體排放量、技術(shù)創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)效益、社會(huì)公共服務(wù)指標(biāo)等在評(píng)估中所占的比重。同時(shí)，還包括對(duì)居民生活碳排放量、綠色消費(fèi)指數(shù)、綠色GDP等指標(biāo)的評(píng)估。所以，由上可知，傳統(tǒng)的地方政府績(jī)效體系并不符合低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。

3. 傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)估實(shí)踐路徑與低碳模式背道而馳

傳統(tǒng)地方政府績(jī)效評(píng)估的最終目標(biāo)與低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)都是實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，國家長治久安，二者可謂殊途同歸。然而，在達(dá)成路徑上，二者卻是南轅北轍。低碳經(jīng)濟(jì)作為一種新近產(chǎn)生的世界“共識(shí)”，強(qiáng)調(diào)依靠能源技術(shù)和減排技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、體制制度創(chuàng)新與人類生存發(fā)展觀念的根本轉(zhuǎn)變等多種手段，減少二氧化碳等溫室氣體的排放，提高能源利用效率和清潔能源開發(fā)，實(shí)現(xiàn)“綠色GDP”增長目標(biāo)，通過節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、安全發(fā)展方式，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境的和諧可持續(xù)發(fā)展。而受我國政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式的影響，傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)估體系下的地方政府往往依靠增加資源投入量、加大勞動(dòng)強(qiáng)度、延長工作時(shí)間等粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長。但由于管理理念、管理技術(shù)、管理方式落后，造成資源浪費(fèi)驚人、環(huán)境破壞嚴(yán)重、投入與產(chǎn)出嚴(yán)重失調(diào)，人民的物質(zhì)生活水平雖有所提高，但人類的生活質(zhì)量、人居環(huán)境等并未得到改善甚至有所倒退，致使政府形象受損，威信下降，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際離理想目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)了。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長方式已經(jīng)不適應(yīng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

4. 傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)估方法不符合低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值追求

低碳經(jīng)濟(jì)模式堅(jiān)持的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展理念包含民主、公正、公平等價(jià)值追求，重視社會(huì)發(fā)展，創(chuàng)新制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政治文明，因而，要求推行360度的全方位績(jī)效評(píng)估體系，評(píng)估不能局限于上級(jí)對(duì)下級(jí)的評(píng)估，而應(yīng)是所有與被評(píng)估對(duì)象相關(guān)的評(píng)估人員都有權(quán)利、有義務(wù)、機(jī)會(huì)均等地參與評(píng)估，了解評(píng)估結(jié)果，發(fā)表評(píng)估建議。而我國傳統(tǒng)的地方政府績(jī)效評(píng)估體系實(shí)行的主要是 “自上而下”的評(píng)估路徑，是一種上級(jí)對(duì)下級(jí)的壓力型控制模式，同級(jí)評(píng)估、下級(jí)評(píng)估和公眾評(píng)估等其他評(píng)估主體的作用難以發(fā)揮。受政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長模式的牽制，我國中央政府與地方政府之間又存在委托代理關(guān)系這一客觀事實(shí)，使得評(píng)估多數(shù)仍停留在行政體系內(nèi)部進(jìn)行，且主要是上級(jí)考核下級(jí)，考核內(nèi)容以官員任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效為主，環(huán)境保護(hù)、社會(huì)服務(wù)、民主參與、公民導(dǎo)向、群眾滿意度在指標(biāo)中體現(xiàn)不足。由于地方政府主要接受上級(jí)政府的評(píng)估，地方政府績(jī)效如何主要取決于上級(jí)政府是否滿意，加之，當(dāng)前政府治理機(jī)制和調(diào)控行為主要以“目標(biāo)責(zé)任制”和“命令—控制”為導(dǎo)向，因而，不可避免地造成在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的政府趕時(shí)髦的貼標(biāo)簽運(yùn)動(dòng)、急功近利、忽視制度創(chuàng)新、回避政府體制改革、“烏托邦”與“政績(jī)”攀比等一系列不良效應(yīng)。

此外，績(jī)效評(píng)估的一個(gè)重要前提是將所有績(jī)效指標(biāo)量化。我國傳統(tǒng)的地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)以定性指標(biāo)為主，缺乏數(shù)據(jù)支持和科學(xué)的分析測(cè)評(píng)，以致評(píng)估結(jié)果不夠準(zhǔn)確，加大了評(píng)估的隨意性和片面性，增加了評(píng)估成本，降低了評(píng)估的信度和效度。與“低碳”所提倡的經(jīng)濟(jì)、節(jié)約、效益等要求存在差距。最后，傳統(tǒng)的地方政府績(jī)效評(píng)估體系無法體現(xiàn)“低碳經(jīng)濟(jì)”這一時(shí)代亮點(diǎn)，評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估指標(biāo)權(quán)重的設(shè)計(jì)等方面亟待完善。

三、低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展視域下地方政府績(jī)效評(píng)估體系重塑的方向

低碳經(jīng)濟(jì)作為一種以低能耗、低污染、低排放為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)模式，是一場(chǎng)涉及生產(chǎn)方式、生活方式和價(jià)值觀念的全球性革命，是在政府主導(dǎo)下，由政府、公民、市場(chǎng)共同協(xié)作推進(jìn)的發(fā)展模式。在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，應(yīng)從以下方面重塑地方政府績(jī)效評(píng)估體系：

1. 樹立綠色低碳型政府績(jī)效評(píng)估理念

公眾本位是以公眾的意愿、期待和要求作為政府行政和政府績(jī)效評(píng)估的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，本質(zhì)是堅(jiān)持以人為本，把人民群眾的根本利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不斷滿足人民群眾的多方面需求和實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下地方政府績(jī)效評(píng)估的根本價(jià)值取向。[5]發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的最終目的正是保護(hù)人民的健康安全，維護(hù)人民的根本利益，實(shí)現(xiàn)人與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的全面和諧可持續(xù)發(fā)展。因此，各級(jí)地方政府應(yīng)按照中央關(guān)于節(jié)能減排工作的總體部署，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本，增強(qiáng)全局意識(shí)、危機(jī)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，樹立綠色、低碳發(fā)展理念，創(chuàng)新發(fā)展模式，通過技術(shù)創(chuàng)新減少碳排放量，促進(jìn)傳統(tǒng)的重化工業(yè)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代，提高發(fā)展質(zhì)量，把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要著力點(diǎn)，堅(jiān)持走科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少、經(jīng)濟(jì)效益好、安全有保障的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展道路。

2. 優(yōu)化以節(jié)能減排為核心的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系

以低碳為核心目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變前提下的政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控方式轉(zhuǎn)型，必須將綠色GDP增長、節(jié)能減排、解決資源環(huán)境約束矛盾等作為地方政府績(jī)效評(píng)估的基本標(biāo)準(zhǔn)，并建立與之相適應(yīng)的指標(biāo)體系。一方面，需要建立政府鼓勵(lì)、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、社會(huì)家庭和居民低碳行為的評(píng)估指標(biāo)。工業(yè)和信息化部公布的“十二五”期間工業(yè)節(jié)能減排四大約束性指標(biāo)，明確2015年單位工業(yè)增加值能耗、二氧化碳排放量和用水量分別要比“十一五”末降低18%、18%以上和30%，工業(yè)固體廢物綜合利用率要提高到72%左右，這就是反映低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效的硬指標(biāo)。地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系要將國家對(duì)于資源減量和環(huán)境友好的約束指標(biāo)，逐漸納入本地區(qū)的評(píng)估體系。另一方面，要將政府機(jī)構(gòu)自身節(jié)能減排指標(biāo)納入評(píng)估指標(biāo)體系?！丁笆濉惫?jié)能減排全民行動(dòng)實(shí)施方案》提出，將加快推進(jìn)公務(wù)用車制度改革，政府公務(wù)車按牌號(hào)尾數(shù)每周少開一天，機(jī)關(guān)工作人員每月少開一天車，倡導(dǎo)一公里內(nèi)步行、三公里內(nèi)騎自行車、五公里乘坐公共交通工具的出行方式。該部分還對(duì)政府機(jī)構(gòu)節(jié)約用電、開展廢舊物資回收利用等作出安排或倡導(dǎo)要求。[6]這些低碳生活方式、低碳型政府運(yùn)行模式等方面的指標(biāo)也必須納入績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系?？傮w上而言，低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展視域下地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系重塑，必須將評(píng)估重點(diǎn)轉(zhuǎn)向低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的各個(gè)方面，引導(dǎo)并督促地方政府真正把精力和資金資源投入經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、節(jié)約發(fā)展、低碳和諧發(fā)展。

3. 健全環(huán)評(píng)第三方參與的績(jī)效評(píng)估機(jī)制

低碳視角的地方政府績(jī)效評(píng)估方式要求推行360度全方位評(píng)估，將政府內(nèi)部評(píng)估與社會(huì)外部評(píng)估、領(lǐng)導(dǎo)評(píng)估和公眾評(píng)估結(jié)合起來，是評(píng)估發(fā)展的趨勢(shì)。其中，需要特別強(qiáng)調(diào)，作為重要社會(huì)外部評(píng)估力量的環(huán)保第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)等的參與。一是鼓勵(lì)第三方環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)參與到政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)中來。政府不能既當(dāng)裁判員也當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要發(fā)揮第三方環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的作用。目前在中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部數(shù)據(jù)中心可以查到的符合環(huán)評(píng)資格的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)有1159家，其中就包含北京大學(xué)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、北京師范大學(xué)環(huán)境學(xué)院、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院、中山大學(xué)地環(huán)大樓環(huán)境科學(xué)研究所、重慶中冶賽迪工程技術(shù)股份有限公司等一大批第三方環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)。二是確保第三方環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)結(jié)果權(quán)重比重。引入第三方環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，必須運(yùn)用其評(píng)估結(jié)果，來客觀描述政府推進(jìn)低碳發(fā)展所取得的效果，并進(jìn)一步改善政府低碳行政行為。因此，必須確保第三方評(píng)估結(jié)果在整個(gè)評(píng)估指標(biāo)體系中的權(quán)重比重，并適應(yīng)低碳發(fā)展要求，逐步提升第三方環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)結(jié)果的權(quán)重比重。三是要注重大力提升第三方環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的公信力。政府和公眾要都能接受第三方環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的結(jié)果，就必須要求該環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)具備很強(qiáng)的公信力。目前，這樣的機(jī)構(gòu)還需加強(qiáng)建設(shè)，它有賴于社會(huì)整體誠信程度的提高，政府下一步要出臺(tái)政策鼓勵(lì)和支持它們的發(fā)展。

4. 推進(jìn)行政體制改革與政府職能轉(zhuǎn)變

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能的有效性不在于直接搞投資建設(shè)，而在于通過良好的公共服務(wù)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境。[2]因而，政府應(yīng)按照公共服務(wù)職責(zé)分工確定中央與地方的關(guān)系，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，培育與提供充分的教育、人力資源、環(huán)境質(zhì)量、基礎(chǔ)科學(xué)等高級(jí)生產(chǎn)要素和公共產(chǎn)品，提供有效治理在污染問題、環(huán)境問題方面產(chǎn)生的外部性問題的制度安排，依法規(guī)范行政行為，著力營造公平、公正、有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，為現(xiàn)行GDP政績(jī)觀的轉(zhuǎn)變、改革中央與地方財(cái)稅關(guān)系、轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式創(chuàng)造條件。要在簡(jiǎn)化和調(diào)整基層政府的事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，建立起多級(jí)政府間規(guī)范、科學(xué)、公平的轉(zhuǎn)移支付制度，創(chuàng)新中央與高層級(jí)地方政府公共政策的實(shí)施機(jī)制，避免下級(jí)政府與上級(jí)政府在公共政策領(lǐng)域的非合作博弈傾向。[7]同時(shí)，政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控和政策引導(dǎo)，把屬于企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)的權(quán)力真正交給企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)，改革完善財(cái)政、稅收、價(jià)格、投資和收入分配等政策，形成轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的調(diào)控合力；加快建立健全資源有償使用制度、資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，開征環(huán)境保護(hù)稅，構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。 參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯：熊先蘭

Study on Rebuilding Local Government Performance Evaluation System under the Background of Low-Carbon Economy Development

XU Yan-ping, TANG Ling

(School of Public Administration, Xiangtan University,Xiangtan，Hunan 411105，China)

With low-carbon economy becomes the trend of world economic development, countries around the world are gradually transforming the way of social and economic development. In the process of changing the economic growth way from traditional pattern to low carbon one, it’s necessary to review the local government performance evaluation system objectively.On the aspect of the change about economic development and the performance evaluation, it alynasis that the traditional local goverment performance evaluation system is not adapt the performance of low carbon economic development, which put forward the related path of rebuilding the preformance evaluation. Keywords：low-carbon economy; local government;performance evaluation

2013-10-18

徐厭平(1975- )，男，湖南汩羅人，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，湖南省政府績(jī)效評(píng)估研究中心研究員，主要從事政府績(jī)效管理研究。

國家社科基金項(xiàng)目“公共服務(wù)均等化視角下省級(jí)政府統(tǒng)籌教育發(fā)展效果評(píng)價(jià)及推進(jìn)研究”(編號(hào)：CFA110126)；湖南省社科成果評(píng)審委員會(huì)重點(diǎn)項(xiàng)目“低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展與湖南省政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為轉(zhuǎn)型研究”(編號(hào)：1011303Z)階段性成果。

D039

A

1001-5981(2014)01-0102-05