文/向立力

大氣污染防治立法：用制度管住污染

文/向立力

7月25日，市十四屆人大常委會第十四次會議審議通過了《上海市大氣污染防治條例》，原《上海市實施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》同時廢止。原實施辦法施行十余年，在本市大氣污染防治事業(yè)中發(fā)揮出重要作用。此次新條例共設(shè)八章一百零八條，條文數(shù)與原實施辦法相比，增幅達(dá)到103%，體例也由“實施辦法”調(diào)整為“條例”，體現(xiàn)了本市大氣污染防治的全面保障和規(guī)范。如果從去年下半年常委會開始審議法規(guī)修訂草案開始計算，新的條例距離本市上一次大氣污染防治立法時隔整整12年，恰好一個生肖輪回。新的條例帶給下一個輪回的，將是更嚴(yán)格的法律責(zé)任、更開闊的立法視野以及更多維的治理機(jī)制。

用更嚴(yán)格的法律責(zé)任構(gòu)筑污染防治的底線

新條例在原實施辦法基礎(chǔ)上，對法律責(zé)任一章作了重點(diǎn)更新，新增法律責(zé)任條文三十五個，占全部新增條文數(shù)的62.5%。用市人大常委會副主任薛潮的話說，此次立法緊緊圍繞“責(zé)任”二字，“立法即立責(zé)，執(zhí)法即履責(zé)，監(jiān)督即問責(zé)”。

首先，大幅提高重點(diǎn)違法行為罰款上限。提高行政處罰力度是不少委員和市民的期盼。市人大常委會認(rèn)為，對一些嚴(yán)重污染大氣的違法行為加大處罰力度確有必要，為此新條例依法將無證排污行為的罰款幅度提高到五萬元以上五十萬元以下。

其次，用足授權(quán)，規(guī)定按日連續(xù)處罰。新修訂的環(huán)保法授權(quán)地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實際需要，增加按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。市人大常委會充分運(yùn)用國家立法授權(quán)，除少數(shù)幾種輕微違法行為外，新條例規(guī)定絕大部分污染大氣的違法行為將適用按日連續(xù)處罰。

第三，規(guī)定“雙罰制”，對大氣污染追究個人責(zé)任。對責(zé)任人個人進(jìn)行處罰是本次條例的創(chuàng)新，條例共對五類行為設(shè)定了個人責(zé)任：一是發(fā)生環(huán)境污染事故的；二是超標(biāo)排污的；三是無證排污的；四是超總量排污的；五是拒不執(zhí)行重污染天氣下臨時管控措施的。這些規(guī)定有利于加強(qiáng)對大氣環(huán)境違法行為的懲處力度。

第四，擴(kuò)大行為罰的適用范圍。行政執(zhí)法一般根據(jù)行為造成的危害結(jié)果來確定處罰，但大氣環(huán)保執(zhí)法領(lǐng)域，危害結(jié)果不是即刻顯現(xiàn)，或難以當(dāng)即確認(rèn)。因此，原實施辦法規(guī)定了部分“行為罰”，行為發(fā)生即可處罰。例如，機(jī)動車排放明顯可見黑煙即可予以處罰。實踐證明，行為罰利于提高執(zhí)法效率。本次條例擴(kuò)大行為罰的范圍，機(jī)動船、鍋爐、窯爐等，一旦發(fā)現(xiàn)冒黑煙均直接予以處罰。

第五，將行政問責(zé)條款提前，強(qiáng)調(diào)執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究?？紤]到本次法規(guī)修訂新增了不少執(zhí)法和管理手段，提高了罰款幅度，相關(guān)行政主管部門管理和執(zhí)法的責(zé)任也隨之增加，新條例專門將行政問責(zé)條款從法律責(zé)任一章的末尾提升至該章第一條，以體現(xiàn)重視。

第六，強(qiáng)調(diào)行政責(zé)任與刑事責(zé)任對接。為了在大氣環(huán)境行政違法責(zé)任追究與刑事責(zé)任追究之間形成全面對接的長效機(jī)制，條例中對此作了專門規(guī)定。用更開闊的立法視野整合區(qū)域大氣污染防治資源

大氣污染防治的規(guī)律表明，它注定是一項長期的、跨區(qū)域的系統(tǒng)工程，單靠一兩個城市單打獨(dú)斗是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須建立和實施區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)的合作機(jī)制。條例審議期間，常委會推動蘇、浙、皖三地與本市立法協(xié)作與互動，探索長三角區(qū)域大氣污染防治的地方立法協(xié)作。

今年1月7日，根據(jù)國務(wù)院“大氣污染防治行動計劃”中的相關(guān)要求，長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制在上海正式宣告啟動，協(xié)作原則和具體方案得以明確。今年2月，市人大常委會主任殷一璀作出批示，要求有關(guān)委員會積極開展相關(guān)探索。3月以來，市人大常委會分管立法工作的副主任吳漢民帶隊，法制委、城建環(huán)保委、常委會法工委等部門參加，先后與蘇、浙、皖三省人大常委會分管領(lǐng)導(dǎo)及法制工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行了協(xié)商。法工委還專門赴北京向全國人大作溝通匯報，得到了全國人大常委會法工委和有關(guān)專門委員會的支持。5月8日，蘇、浙、皖、滬三省一市人大常委會法制部門主要負(fù)責(zé)同志率隊在上海召開會議，圍繞立法協(xié)作達(dá)成了重要共識。

四地人大共同認(rèn)為，采取協(xié)調(diào)互補(bǔ)的立法協(xié)作模式比較符合當(dāng)前的客觀實際，即經(jīng)過三省一市共同協(xié)商確定一個示范性的條款文本，在具體到本地立法的表述時則可有個性化差異，最終形成若干個不同版本的立法文件，由各地人大常委會分別審議通過，在本行政區(qū)域內(nèi)施行。

經(jīng)過反復(fù)論證，四地共同確定將以下內(nèi)容列入?yún)^(qū)域立法協(xié)作的范圍：一是推動長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制在地方立法層面的制度化；二是推進(jìn)三省一市在節(jié)能減排、污染排放、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和淘汰等方面環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的逐步對接；三是強(qiáng)化大氣環(huán)境信息共享及污染預(yù)警聯(lián)動、信息通報和應(yīng)急協(xié)調(diào)；四是采取有效措施推進(jìn)秸稈禁燒；五是推動建立和完善以流動源為重點(diǎn)的區(qū)域協(xié)同監(jiān)管。六是推動建立可能對相鄰省、市大氣環(huán)境產(chǎn)生影響的重大項目的信息通報機(jī)制。七是推進(jìn)大氣污染防治方面的信息共享和科研合作。本次上海通過的條例中，第六章長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作的九個條文，就是在上述示范文本的基礎(chǔ)上，結(jié)合本市實際最終形成的。

用更多維的治理機(jī)制應(yīng)對多元的污染防治現(xiàn)實

大氣污染與防治是一對矛盾復(fù)合體，涉及主體眾多，利益訴求復(fù)雜。發(fā)展與環(huán)境、歷史與現(xiàn)實，每個話題都要反復(fù)斟酌。然而，保護(hù)大氣環(huán)境已經(jīng)在全社會形成共識，條例在這個基礎(chǔ)上做文章，不走單純以罰代治的老路，試圖多維治理，將一切有利于污染防治的機(jī)制、資源和力量盡可能地運(yùn)用起來。

首先，明確第三方治理，把專業(yè)的事交給更專業(yè)的人去做。市人大常委會審議認(rèn)為，通過“污染者付費(fèi)，第三方治理”的機(jī)制，可以將市場規(guī)律引入大氣污染治理。在具體制度設(shè)計上，條例強(qiáng)調(diào)自愿性和強(qiáng)制性相結(jié)合的原則，有治理能力和意愿的，鼓勵但不強(qiáng)制其委托第三方治理機(jī)構(gòu)；缺乏治理能力的，則必須委托第三方治理機(jī)構(gòu)。同時，接受委托的第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，確保治理成效。

其次，引入經(jīng)濟(jì)制裁，

凡是盲目發(fā)展而吞噬環(huán)境公共利益的，必須用進(jìn)一步的發(fā)展空間來補(bǔ)償。為了避免單純依賴行政制裁手段，本次立法嘗試引入了經(jīng)濟(jì)制裁措施。例如，規(guī)定適時出臺階段性差別電價政策，加大違規(guī)單位的運(yùn)營成本；再例如，引入環(huán)評限批制度，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)或企業(yè)集團(tuán)發(fā)生特定違法行為時，環(huán)保部門暫停審批其新建排污項目。

第三，突出對人的關(guān)懷，保護(hù)市民是立法的最終目的。在重污染天氣的應(yīng)急處置方面，條例作出專門規(guī)定，要求政府發(fā)布預(yù)警的同時，還要對民眾的工作、生活進(jìn)行提示和安排，盡可能減少重污染天氣對市民身體健康的不利影響。

第四，注重疏導(dǎo)，對復(fù)雜問題雙管齊下。高污染燃料的替代、秸稈的露天焚燒都是多年來難以根治的問題。條例要求在嚴(yán)格執(zhí)法的同時，注重出臺引導(dǎo)政策，疏堵結(jié)合。