藺豐奇，趙 雪

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 公共管理學(xué)院，河北 石家莊 050061）

當(dāng)前，隨著我國農(nóng)村由生存型社會向發(fā)展型社會轉(zhuǎn)變，基本公共產(chǎn)品不足和基本公共服務(wù)滯后等問題已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸。農(nóng)村基本公共服務(wù)問題已經(jīng)成為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的三大全局問題的矛盾匯集點(diǎn)。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，必須從維護(hù)最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務(wù)體系，在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會建設(shè)。事實(shí)上，改革開放以來，我國農(nóng)村公共服務(wù)的供給模式開始發(fā)生變化，即從政府壟斷型供給模式轉(zhuǎn)變成基層政府、市場、農(nóng)村社會組織以及農(nóng)村自治組織的協(xié)同供給模式。這種變化彌補(bǔ)了政府單一供給中效率的不足，適應(yīng)農(nóng)民公共需求的復(fù)雜化、多樣化和增量化。在多元主體供給模式中，各供給主體間的協(xié)同合作關(guān)系是平等協(xié)商的保證，是農(nóng)民公共利益得以實(shí)現(xiàn)的保證。如今，由于傳統(tǒng)的體制慣性和官本位意識等因素的影響，合作關(guān)系趨于斷裂。這一現(xiàn)象在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、人口基數(shù)大的農(nóng)村則體現(xiàn)得愈加顯著，已經(jīng)成為制約農(nóng)村整體發(fā)展的瓶頸之一。為了重構(gòu)主體間協(xié)同合作關(guān)系，要充分發(fā)揮制度的引導(dǎo)、約束、激勵(lì)等基礎(chǔ)性作用以及體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期制度高效率的優(yōu)勢，同時(shí)有必要從社會學(xué)制度主義視角出發(fā)，探討制度性要素、規(guī)范性要素以及文化—認(rèn)知性要素對農(nóng)村公共服務(wù)多元供給的影響，進(jìn)而探討各供給主體合作關(guān)系重構(gòu)的制度構(gòu)建?？傊?，依賴制度改革實(shí)現(xiàn)多元供給主體的有效合作有重大作用和意義。

一、從壟斷到協(xié)同：農(nóng)村公共服務(wù)供給主體關(guān)系的變遷

很長一段時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村公共服務(wù)僅依靠基層政府來供給，這體現(xiàn)了政府單一供給在特定條件下的現(xiàn)實(shí)性。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，農(nóng)村公共服務(wù)的多元主體供給模式應(yīng)運(yùn)而生，將逐漸取代政府單一供給模式，并在滿足村民多樣化需求以及提高效率等方面顯示出很強(qiáng)的優(yōu)勢。就多元供給模式而言，各主體間的關(guān)系成為優(yōu)勢能否發(fā)揮的關(guān)鍵因素。

（一）農(nóng)村公共服務(wù)的單中心供給

公共服務(wù)自身的非排他性和非競爭性決定了基層政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的重要主體地位。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國長期實(shí)行政府單中心的公共服務(wù)供給模式，即政府是唯一的供給主體，負(fù)責(zé)農(nóng)村范圍內(nèi)所有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)等方面的公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供。在這種模式下，基層政府與市場、社會之間是一種壟斷關(guān)系，基層政府對農(nóng)村公共服務(wù)供給的壟斷性主要表現(xiàn)為對生產(chǎn)的壟斷、對銷售的壟斷以及一定程度上對價(jià)格的壟斷，這是由相關(guān)行業(yè)和事務(wù)的特性導(dǎo)致的。例如，環(huán)境衛(wèi)生、體育設(shè)施等行業(yè)的非盈利性將私人企業(yè)拒之門外，致使這些服務(wù)只能由政府提供。

從長遠(yuǎn)利益出發(fā)，政府單一供給模式不僅不能適應(yīng)公眾需求的變化，而且導(dǎo)致供給效率低下。首先，村民的需求是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平以及村民自身文化素質(zhì)的函數(shù)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷繁榮和村民精神世界的不斷豐富，公眾對公共服務(wù)供給的數(shù)量、內(nèi)容、結(jié)構(gòu)提出了更高的要求。在農(nóng)村，供給主體不重視文化、體育等公共服務(wù)，相關(guān)的服務(wù)設(shè)施不健全，難以滿足村民對其量的需求。同時(shí)，農(nóng)村的全面發(fā)展也催生出了許多新的公共服務(wù)內(nèi)容，例如村組安全、生產(chǎn)互助等。在需求結(jié)構(gòu)方面，村民越來越表現(xiàn)出強(qiáng)烈的發(fā)展型需求，當(dāng)溫飽問題基本得以解決之后，大家更希望能在農(nóng)業(yè)信息、農(nóng)業(yè)技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面得到更多援助。其次，基層政府對農(nóng)村公共服務(wù)的壟斷供給向自然資源、人力資源的高效配置發(fā)起挑戰(zhàn)。造成供給低效率的原因有很多，其一，公平優(yōu)先是政府對公共資源進(jìn)行計(jì)劃內(nèi)統(tǒng)一分配的主要原則，其二，政府的成本效益觀念不強(qiáng)，其三，政府內(nèi)部存在一定程度的權(quán)力腐敗行為，第四，政府缺乏先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)線的支撐?？傊?，在村民需求與供給效率面前，基層政府這一唯一的供給主體已顯得力不從心。

（二）農(nóng)村公共服務(wù)的多元合作供給

實(shí)際上，必須實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)由政府單一供給向多元主體協(xié)同供給的轉(zhuǎn)變，只有各種有利于提高服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量的社會力量都參與進(jìn)來，才能滿足村民不斷豐富、變化的需求，才能提高供給效率?？傮w來說，多元主體協(xié)同供給就是打破原有的基層政府壟斷供給的格局，改變供給主體單一、服務(wù)內(nèi)容單一、生產(chǎn)方式單一、銷售渠道單一、決策機(jī)制單一的局面，發(fā)揮市場配置資源的優(yōu)勢，發(fā)揚(yáng)農(nóng)村社會組織的公益精神，發(fā)揮農(nóng)村自治組織和村民自身的積極作用，讓政府、市場、社會在協(xié)同供給網(wǎng)絡(luò)中相互信任、相互合作進(jìn)而形成整體合力，共同實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給。這種多主體的供給方式，符合多元治理的理念，即在社會信任和互助合作的基礎(chǔ)上，通過營造社會網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)營社會資本，使得政府與公民、政治國家與公民社會能實(shí)現(xiàn)良好的合作，從而促進(jìn)我國社會資本存量提升，最終促成善治的過程。[1]

市場經(jīng)營主體的豐富以及社會組織的發(fā)展使得農(nóng)村公共服務(wù)供給由政府壟斷向多元主體協(xié)同供給的轉(zhuǎn)變成為可能，這種轉(zhuǎn)變同時(shí)也體現(xiàn)為各供給主體間關(guān)系的轉(zhuǎn)變，即從壟斷關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同合作關(guān)系。協(xié)同合作關(guān)系可以理解為一種公私伙伴關(guān)系，在這種關(guān)系中，合作就是企業(yè)、社會賢達(dá)和地方政府官員為改善狀況而進(jìn)行的一種正式合作。[2]在協(xié)同合作關(guān)系中，各主體相互信任、相互作用、相互協(xié)助、相互影響，各司其職。第一，基層政府是公共服務(wù)的提供者，同時(shí)也要承擔(dān)起管理、規(guī)劃、統(tǒng)籌、監(jiān)督的職責(zé)，積極引導(dǎo)其他供給主體的參與。第二，企業(yè)憑借其較高的生產(chǎn)效率和先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)，在公共服務(wù)供給中處于重要的主體位置。要大力開展服務(wù)生產(chǎn)創(chuàng)新工作，使社會資源得到最大限度的利用。第三，農(nóng)村社會組織有較低的成本和較高的效率等多種優(yōu)勢，負(fù)責(zé)提供與村民生活息息相關(guān)的服務(wù)，彌補(bǔ)其他主體供給的不足。第四，村委會要幫助村民將公共服務(wù)需求、意愿表達(dá)出來，做村民與政府、企業(yè)、社會組織的聯(lián)系人，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的自我供給。

目前，各供給主體間的合作關(guān)系還處于斷裂狀態(tài)，這是由多種原因?qū)е碌模洪L期以來政府對人力、財(cái)力、物力的控制，農(nóng)村社會組織獨(dú)立性不強(qiáng)、能力不足，企業(yè)的供給動力不足，村民的參與意識和民主觀念不強(qiáng)等。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給，必須完善協(xié)同合作網(wǎng)絡(luò)，重構(gòu)多元主體間合作互助的關(guān)系。這需要依靠各種體制機(jī)制、規(guī)范制度的建立以及公共意識和精神的加強(qiáng)。

二、社會學(xué)制度主義與制度構(gòu)成要素

（一）社會學(xué)制度主義

社會學(xué)制度主義是新制度主義主要流派之一，是從社會學(xué)組織理論中發(fā)展出來的，出現(xiàn)在20世紀(jì)70年代末，其主要特征是：傾向于比政治科學(xué)家在更為廣泛的意義上來界定制度，打破了制度與文化概念之間的界限；強(qiáng)調(diào)制度行為的方式是通過提供行為所必不可少的認(rèn)知模板、范疇和模式，而不僅僅是因?yàn)闆]有制度就不能解釋世界和其他人的行為；采用某一制度，是因?yàn)樗岣吡私M織或其參與者的社會合法性。

社會學(xué)制度主義在分析視角和關(guān)注對象方面傾向于從更為廣泛的意義上界定制度，主張同人類行動者的意義框架有關(guān)的符號、認(rèn)知、道德模式等因素都是制度，甚至認(rèn)為文化本身也是制度。[3]社會學(xué)制度主義從四個(gè)方面體現(xiàn)其對制度的一般性理解。第一，不明確區(qū)分制度與組織的不同，一部分學(xué)者認(rèn)為組織構(gòu)成了制度的基本框架，同時(shí)需要從制度角度去認(rèn)識組織。第二，文化包含在制度中，社會學(xué)制度主義定義了一個(gè)制度世界，在這個(gè)制度世界中，文化是其構(gòu)成要素，制度通過提供道德性或認(rèn)知性模板闡釋外在和人們的內(nèi)在認(rèn)知，進(jìn)而對個(gè)體的行為進(jìn)行約束和控制。文化和制度在社會學(xué)制度主義的標(biāo)題下成了同義詞。[4]第三，社會學(xué)制度主義關(guān)注行為者個(gè)體受制度的影響程度，只有將人類個(gè)體置于社會角色中，且讓規(guī)范、認(rèn)知、符號等因素產(chǎn)生作用和影響，社會生活才是有意義的。第四，肯定了制度化過程在制度創(chuàng)設(shè)和演進(jìn)方面的作用，制度化過程體現(xiàn)為人們按照規(guī)定辦事以及對違規(guī)成員所作出的處罰，這有利于制度本身的建立和維護(hù)。

作為社會學(xué)制度主義的代表人物，James G.March和Johan P.Olsen（1989）在其《重新發(fā)現(xiàn)制度：政治的組織基礎(chǔ)》中認(rèn)為，制度即規(guī)則。規(guī)則的范圍非常廣泛，可以是慣例（routines）、程序、角色、規(guī)劃（strategies）、組織形式以及政治活動建構(gòu)的技術(shù)等，也可以是信仰、范式、符號、文化以及相關(guān)的知識等。[5]此外，他們強(qiáng)調(diào)在充滿文化性、經(jīng)濟(jì)性、社會性、政治性的具體背景下，人們努力行動以實(shí)現(xiàn)其預(yù)期效果。人們的行動受到與義務(wù)性行為相聯(lián)系的適當(dāng)性邏輯的牽引，遵從一定的規(guī)范和程序。Powell和DiMaggio（1983）則強(qiáng)調(diào)了強(qiáng)制、規(guī)范與模仿的作用。強(qiáng)制因素包括政治要求以及政府強(qiáng)迫，它們對組織進(jìn)行規(guī)制、監(jiān)視和官僚控制；規(guī)范因素源于專業(yè)與高等教育社會化功能的強(qiáng)大影響；模仿則源于很多行動者往往通過模仿同輩來應(yīng)對不確定性的傾向。[6]

（二）制度的構(gòu)成要素

W.Richard Scott（1981）在《制度與組織—思想觀念與物質(zhì)利益》中從三個(gè)視角來理解制度的含義。第一，將制度具體化為制約、控制、限定或禁止行為人行為的規(guī)則和規(guī)定，其約束力具有很強(qiáng)的強(qiáng)制性和權(quán)威性，具體可表現(xiàn)為與行為相關(guān)的制度、法律、法規(guī)、規(guī)章、條例等。第二，因?yàn)橹贫染哂羞m當(dāng)性和其合理性，行為人會自覺地接受它，并愿意服從于符號體系或價(jià)值體系的約束。第三，不同行為人之間會產(chǎn)生一種共同信念，且同時(shí)表達(dá)出對制度的理解與認(rèn)同，那些被廣泛認(rèn)知和認(rèn)可的文化因素將推動制度去發(fā)揮作用?；趯σ陨先齻€(gè)視角的理解，斯科特將制度界定為一種持久、有序的社會結(jié)構(gòu)，它是符號要素、活動和物質(zhì)的統(tǒng)一體，具體則包括了規(guī)制性、規(guī)范性和文化—認(rèn)知性要素以及相關(guān)的社會活動和物質(zhì)資源。

基于對制度的界定和運(yùn)作過程的分析，社會學(xué)制度主義認(rèn)為制度構(gòu)成的基礎(chǔ)要素有三，即制度性要素、規(guī)范性要素以及文化—認(rèn)知性要素。這三大要素及其性質(zhì)詳見表1。

根據(jù)三種要素的性質(zhì)、特點(diǎn)和條件的不同，可將其歸為制度表層、中層和深層三個(gè)層級，各層級間制度構(gòu)建的難易程度以及穩(wěn)定性成遞增趨勢。規(guī)制性要素在制度中的表現(xiàn)形式易于建立、規(guī)劃和更改，可在短時(shí)間內(nèi)形成并產(chǎn)生一定的效果，處在表層位置；規(guī)范性要素需要對行為人的社會角色和責(zé)任進(jìn)行界定，使之行為符合社會需求和合理性原則，這是制度的中間層；文化—認(rèn)知要素作為社會歷史的沉淀物，通過共同的信念、理解獲得廣泛認(rèn)可，則位于制度的最深層次。[7]要注意的是，根據(jù)制度的三大基本要素進(jìn)行制度構(gòu)建時(shí)，必須同時(shí)建立這些要素，使得它們之間相互促進(jìn)、相互輔助。

表1 制度的三要素

三、農(nóng)村公共服務(wù)供給主體關(guān)系重構(gòu)的制度要素

從社會學(xué)制度主義的視角分析，重構(gòu)農(nóng)村公共服務(wù)供給主體間平等合作關(guān)系的過程伴隨著規(guī)制性要素、規(guī)范性要素和文化—認(rèn)知性要素的相互作用、相互影響，具體表現(xiàn)為強(qiáng)制性規(guī)章制度、有效的管理運(yùn)行機(jī)制以及多元主體對平等合作關(guān)系的強(qiáng)烈認(rèn)同感這三個(gè)因素的共存與共同作用。只有明確界定各個(gè)要素的基本內(nèi)容、作用條件和方式，以及它們各自在重構(gòu)多元主體間互動關(guān)系中的功能，才能建立起有效的制度體系，從而使得各基本要素充分發(fā)揮作用并相互輔助。各要素通過引導(dǎo)和制約農(nóng)村公共服務(wù)多元主體的行為，使多元主體在制度體系的約束下相互配合、相互合作，共同實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給。

（一）農(nóng)村公共服務(wù)供給主體關(guān)系重構(gòu)的規(guī)制性要素

規(guī)制性要素主要包括國家制定的各項(xiàng)制度、法律法規(guī)、規(guī)章、政策、強(qiáng)制性規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)等。通過明令禁止供給主體的某些行為、激勵(lì)某些行為或者是給予某些行為以引導(dǎo)和便利等方式，使其思想和行動等向著穩(wěn)定的、有序的方向發(fā)展，減少由于供給過程中的各種不確定性和突發(fā)性給供給主體自身以及社會所帶來的利益損失。與規(guī)范性要素和文化—認(rèn)知性要素相比較，規(guī)制性要素具有強(qiáng)制性大、易于建立、缺乏穩(wěn)定性和持久性等特點(diǎn)。

在重構(gòu)農(nóng)村公共服務(wù)供給主體關(guān)系這一過程中，強(qiáng)制性要素占有相當(dāng)大的比重，這主要是因?yàn)楦髦黧w參與合作的自主能力和積極性不強(qiáng)。規(guī)制性因素主要體現(xiàn)在主流意識形態(tài)、國家規(guī)章制度、農(nóng)村公共服務(wù)協(xié)同供給體制和具體的合作供給政策和標(biāo)準(zhǔn)等。為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，國家制定了《教育法》《衛(wèi)生法》《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《公益事業(yè)捐贈法》和《志愿服務(wù)法》等相關(guān)法律。有關(guān)促進(jìn)多元合作的政策有：對市場主體的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等合法權(quán)利進(jìn)行保護(hù)的政策，對企業(yè)和農(nóng)村社會組織實(shí)施的稅收優(yōu)惠政策。這些因素由統(tǒng)籌到細(xì)化、由抽象到具體、從宏觀到微觀，廣泛地規(guī)定著協(xié)同供給的發(fā)展方向、政策的實(shí)施、各供給主體的行為、資源的優(yōu)化配置等，為構(gòu)建合作互助、平等協(xié)商的主體間關(guān)系提供了強(qiáng)制性保障。

（二）農(nóng)村公共服務(wù)供給主體關(guān)系重構(gòu)的規(guī)范性要素

規(guī)范性要素體現(xiàn)為價(jià)值觀以及符合道德要求的行為規(guī)范等。這些規(guī)范性要素通過合理的證明而形成，將適當(dāng)?shù)纳鐣?zé)任根植入多元供給主體的意念中，使其自覺地遵從正確價(jià)值觀和行為規(guī)范而參與供給，違背這些要素的主體將受到道德的譴責(zé)。

就重構(gòu)農(nóng)村公共服務(wù)供給主體的合作關(guān)系而言，其規(guī)范性要素主要表現(xiàn)為機(jī)制的規(guī)范，例如，協(xié)調(diào)機(jī)制、表達(dá)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、決策機(jī)制等方面的規(guī)范。這些規(guī)范性要素要發(fā)揮以下功能：第一，規(guī)范合作秩序，即對多元主體的供給行為進(jìn)行規(guī)范，使得供給主體并不是簡單的生產(chǎn)和給予，而是全力地為居民的公共需求提供服務(wù)。以各主體的分工合作和相互間良好關(guān)系為宗旨，規(guī)范穩(wěn)定的合作秩序。在這一過程中，多元主體各自承擔(dān)起責(zé)任，進(jìn)行平等、自由的參與和協(xié)商。第二，規(guī)范性要素要注重合作互動關(guān)系所帶來的效益。通過提高社會公眾參與度、提高財(cái)政收支公開程度、減少行政開銷、降低供給政策執(zhí)行的復(fù)雜程度等來促使農(nóng)村公共服務(wù)的供給績效得以提高。

（三）農(nóng)村公共服務(wù)供給主體關(guān)系重構(gòu)的文化—認(rèn)知性要素

文化—認(rèn)知性要素包括共同的信念和認(rèn)知、符號系統(tǒng)、道德模板和意義框架，具體表現(xiàn)為信念、習(xí)俗、慣例等非正式制度。它通過聚合積極文化和消極文化（如合作互利觀和自利觀）形成一種組織文化來影響行動者的偏好和對自我的價(jià)值認(rèn)同，進(jìn)而影響組織活動。而處于這種組織文化中的行動者，根據(jù)對符號系統(tǒng)、意義系統(tǒng)等形成的理解和信念而開展活動，其行為已經(jīng)被制度化。John Gray（1998）形象地指出：“社會制度是由人們信念構(gòu)成的。一張紙頭能夠充當(dāng)貨幣是因?yàn)榇蠹蚁嘈潘褪秦泿牛駝t它啥都不是?！盵8]

在重構(gòu)農(nóng)村公共服務(wù)供給主體合作關(guān)系方面，文化—認(rèn)知性要素主要體現(xiàn)為多元主體間的信任、多元主體對合作關(guān)系的認(rèn)同感、農(nóng)民的思想境界、文化素養(yǎng)和專業(yè)技能以及農(nóng)民自主服務(wù)、自主供給、自主管理、自主組織、自我教育的觀念等。增強(qiáng)文化—認(rèn)知要素的有效作用要考慮到以下幾個(gè)因素：一是供給主體規(guī)模。因?yàn)殡S著人數(shù)增加，文化的影響機(jī)制越來越具有局限性，供給主體更傾向于破壞合作互動的關(guān)系而使自身利益最大化。二是農(nóng)村社會變革。文化的形成需要一定時(shí)間積淀，但如果沒有跟上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會變革的速度，其規(guī)范作用就會因?yàn)槿踹m應(yīng)性而驟減。三是公共服務(wù)信息的傳播。信念認(rèn)知的形成依賴于信息的傳播速度，促進(jìn)信息流通有助于供給主體形成對合作關(guān)系的認(rèn)知。總之，變革農(nóng)村公共服務(wù)供給模式，開展協(xié)同合作，歸根結(jié)底依賴文化和意義世界的變革。

四、農(nóng)村公共服務(wù)供給主體關(guān)系重構(gòu)的制度困境

農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給有賴于多元主體合作關(guān)系的重構(gòu)，但事實(shí)上，各主體協(xié)同關(guān)系重構(gòu)的過程已經(jīng)陷入了一定的制度困境，這種困境是由政府單一供給的路徑依賴、多元主體間難以平衡的利益關(guān)系和多元主體認(rèn)知滯后導(dǎo)致的。

（一）制度困境一：政府單一供給的路徑依賴

制度變遷和技術(shù)變遷一樣存在報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制，這種機(jī)制使制度變遷一旦走上某一條路徑，它的既定方向會在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化，[9]這即是路徑依賴（Path－Dependence）。長期以來，我國實(shí)行政府單一主體的農(nóng)村公共服務(wù)供給模式，這種路徑的選擇會產(chǎn)生像物理慣性一樣的特性，這一特性表現(xiàn)為一種路徑依賴。在政府單一供給情況下，公共權(quán)力主要依靠暴力或?qū)ο∪毙缘臋?quán)利資源的壟斷性占有所獲取，而不是公共選擇的結(jié)果。[10]政府通過強(qiáng)制權(quán)力提供公共服務(wù)，供給類型和數(shù)量都完全取決于上級政府的指令，而真正需要這些服務(wù)的農(nóng)民群眾卻只能被動地接受，長此以往，將導(dǎo)致公共服務(wù)類型和生產(chǎn)的單一化，難以實(shí)現(xiàn)有效率的資源配置。如果路徑依賴持續(xù)下去，不僅農(nóng)村公共服務(wù)的供給成本會增加，而且政府的行政控制力會把其他潛在的供給主體拒之門外。在狹小的發(fā)展空間中，企業(yè)、農(nóng)村社會組織和自治組織是不會與政府形成協(xié)同合作關(guān)系的，公共服務(wù)的供給陷入了巨大的制度困境。

（二）制度困境二：多元主體間利益難以平衡

根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)對人性以及人的行為的分析，農(nóng)村公共服務(wù)的多元供給主體會基于各自的成本—收益分析而作出能夠使自己利益最大化的選擇。不同主體所追求的目標(biāo)不同，主體間利益難以平衡，很難找到使得它們都積極參與的動力因素，這就導(dǎo)致了合作關(guān)系難以重構(gòu)的制度困境。

首先，有些基層政府工作人員認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展才是政績，為了追逐GDP指標(biāo)的提升和個(gè)人仕途的順利，他們常常以犧牲村民的實(shí)際需要為代價(jià)，不斷增加那些能夠滿足政績和利益需要的公共服務(wù)的供給。由于考核指標(biāo)向經(jīng)濟(jì)繁榮和政治穩(wěn)定的傾斜，那些真正能夠提高村民生活質(zhì)量的公共服務(wù)供給有時(shí)會被看作是無用的。某些情況下，正是由于經(jīng)濟(jì)利益和政治利益的驅(qū)動使得基層政府的供給動力是不足的。其次，企業(yè)生產(chǎn)的高效率決定了它在農(nóng)村公共服務(wù)中不可或缺的供給主體地位。從經(jīng)營者的角度出發(fā)，他們傾向于不提供或者少提供公共服務(wù)而使自身收益最大化，因?yàn)檎畬Y源的控制導(dǎo)致的生產(chǎn)成本較高，同時(shí)政府購買成為企業(yè)參與的主要形式，這有時(shí)會導(dǎo)致企業(yè)自身收益比生產(chǎn)其他產(chǎn)品要低。再次，作為農(nóng)村公共服務(wù)的最終享受者，村民的利益需求是復(fù)雜多樣的，是根據(jù)不同經(jīng)濟(jì)環(huán)境、不同地域條件所變化的。但無論怎樣，他們始終希望享受到水平高、質(zhì)量好、成本低的公共服務(wù)。但當(dāng)前農(nóng)村村民的需求表達(dá)機(jī)制還不健全，缺乏用于收集農(nóng)民的公共服務(wù)的需求、滿意程度、基本評價(jià)等信息的信訪制度、民意收集制度、聽證制度等。[10]這充分表明公共服務(wù)供給所面臨的制度困境。

（三）制度困境三：多元主體認(rèn)知的滯后

農(nóng)村現(xiàn)階段鄰里關(guān)系疏遠(yuǎn)，人際間情感淡化，難以形成村民之間、村民與供給主體間的信任網(wǎng)絡(luò)，公共服務(wù)供給主體對農(nóng)村的認(rèn)知普遍呈現(xiàn)滯后、不足的特點(diǎn)。在某種程度上其主要表現(xiàn)為：政府對供給的認(rèn)知滯后，認(rèn)為供給等同于生產(chǎn)；村民對自身主體地位和參與權(quán)利認(rèn)知的滯后；各供給主體對村莊的現(xiàn)狀和發(fā)展的認(rèn)知滯后；各供給主體對協(xié)同供給的重要性的認(rèn)知滯后。這必然會制約農(nóng)村的發(fā)展，影響農(nóng)村公共服務(wù)有效供給的進(jìn)程。導(dǎo)致認(rèn)知缺失的主要原因有：第一，傳統(tǒng)政治文化的影響。大家普遍認(rèn)同公共服務(wù)就是要政府負(fù)責(zé)的這一觀點(diǎn)，在現(xiàn)實(shí)政治參與中，服從性、接受性、被動性因素占很大比重。第二，人員流動弱化了對村莊的認(rèn)同和認(rèn)知。隨著越來越多的農(nóng)村人口向城市的流動以及村戶院落的逐漸消失，村莊變得越來越陌生，村民與村莊的利益關(guān)聯(lián)度日益降低，從而降低了村民對村莊的關(guān)注和認(rèn)同?；鶎诱⑵髽I(yè)以及農(nóng)村社會組織很少對農(nóng)村的發(fā)展現(xiàn)狀以及前景作細(xì)致的觀察和調(diào)查，對村民真正的需求缺乏準(zhǔn)確的認(rèn)知。第三，合作思維缺乏。多元供給主體傾向于只考慮現(xiàn)實(shí)的、眼前的、局部的、個(gè)人的利益，而忽視了通過協(xié)同合作而帶來的潛在的、長遠(yuǎn)的、廣泛的、多數(shù)人的利益。這與中國人的行動思維定式有很大關(guān)系。供給主體的認(rèn)知缺失導(dǎo)致了公共服務(wù)供給的制度困境。

五、農(nóng)村公共服務(wù)供給主體關(guān)系重構(gòu)的制度改進(jìn)

為了提高農(nóng)村公共服務(wù)的供給效率和效果，滿足村民多樣化的服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)供給的有效性和高水平目標(biāo)，必須實(shí)現(xiàn)多元主體共同參與、共同監(jiān)督、協(xié)同配合。在政府對社會組織的控制以及社會組織參與能力低下和意識薄弱的現(xiàn)實(shí)困境下，地方政府必須充分發(fā)揮公共管理職能，從法規(guī)制度的健全、行為機(jī)制的規(guī)范、社會資本的積累方面入手對供給主體間的合作關(guān)系進(jìn)行制度構(gòu)建，引導(dǎo)各供給主體為農(nóng)村公共服務(wù)有效供給的開展而努力。

（一）健全法規(guī)制度

法律以及各種強(qiáng)制性制度完善與否，對供給主體間的關(guān)系起到重要的影響作用。首先，健全供給參與制度。破除多元主體參與供給的主要障礙，豐富參與形式與內(nèi)容。各主體不僅要做到協(xié)助行政機(jī)關(guān)進(jìn)行供給政策的制定以及實(shí)施，而且要對供給行為進(jìn)行有效監(jiān)督和審查。其次，健全利益共容制度。奧爾森認(rèn)為，個(gè)人或組織獲得社會所有產(chǎn)出增長額中相當(dāng)大的部分，而且同時(shí)會因總產(chǎn)出的減少而遭受極大的損失，則該個(gè)人或組織便擁有一種共容利益，它給所涉及的人以刺激，誘使或迫使他們關(guān)心全社會產(chǎn)出的長期穩(wěn)定增長。[11]也就是說可以建立一種制度，使得在合作供給過程中，各主體為了保證自身利益最大化都會選擇合作來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給。例如，政府為了避免矛盾沖突而保護(hù)村民權(quán)利，企業(yè)為了擴(kuò)大市場而參與供給，任何一方的不合作將受到共容利益的減少而導(dǎo)致自身利益受損的懲罰。再次，健全政策激勵(lì)制度。地方政府可以通過采取減少稅收和基礎(chǔ)費(fèi)用的政策來降低經(jīng)營成本，進(jìn)而吸引更多企業(yè)和社會組織參與進(jìn)來。在慈善捐助項(xiàng)目中，允許一些社會組織及企業(yè)借機(jī)宣傳、擴(kuò)大知名度。為保證農(nóng)村公共服務(wù)供給的持續(xù)性，政府可以對企業(yè)和社會組織等采取財(cái)政補(bǔ)貼政策和資金擔(dān)保政策。

（二）規(guī)范運(yùn)行機(jī)制

重構(gòu)農(nóng)村公共服務(wù)供給主體的互動合作關(guān)系，需要規(guī)范化的管理運(yùn)行機(jī)制的支撐。首先，規(guī)范合作機(jī)制。若缺乏一種有效的協(xié)商合作機(jī)制及便于多個(gè)組織參與協(xié)商、決策與行動執(zhí)行的策略體系，那么公共事務(wù)的協(xié)調(diào)處理將變得復(fù)雜而艱難。[13]因此，必須在政府推動下，探求有利于基層政府、企業(yè)、農(nóng)村社會組織以及村委會和農(nóng)民自身協(xié)商互動的平臺，建立他們之間的合作伙伴關(guān)系（見圖1）。在這一合作機(jī)制中，各供給主體的權(quán)力和責(zé)任細(xì)化、明確，他們進(jìn)行平等的學(xué)習(xí)和交流，共同協(xié)商、討論公共服務(wù)供給政策的制定和實(shí)施。其次，規(guī)范效率機(jī)制?；鶎诱仨氉龅娇朔卜?wù)供給的壟斷性并建立成本效益觀念，企業(yè)要從村民實(shí)際需求出發(fā)進(jìn)行供給同時(shí)降低排他技術(shù)成本，村委會和村民要充分考慮成本負(fù)擔(dān)能力，積極表達(dá)需求意愿，農(nóng)村社會組織需要克服組織結(jié)構(gòu)不合理、資金運(yùn)作困難、人員調(diào)配滯后等自身局限性，最終形成一種高效運(yùn)作的供給機(jī)制。

圖1 農(nóng)村公共服務(wù)供給主體合作關(guān)系

（三）積累社會資本

社會資本為社會合作提供了前提和基礎(chǔ)。Robert·D.Putnam提出，社會資本指的是社會組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們有助于參與者更加有效地共同行動以追求共同的目標(biāo)，提高社會的效率。[12]首先，在農(nóng)村公共服務(wù)的供給過程中，構(gòu)建由基層政府、企業(yè)、農(nóng)村社會組織以及村委會和農(nóng)民共同構(gòu)成的參與網(wǎng)絡(luò)，對于他們在供給過程中的協(xié)同合作至關(guān)重要。這種公民參與網(wǎng)絡(luò)將資源的不同所有者連接起來，降低了主體間進(jìn)行交易時(shí)欺騙的可能性，促進(jìn)了主體間的交流與合作，讓彼此間的互惠行為變得易行。其次，作為社會資本的重要內(nèi)在機(jī)制之一，信任機(jī)制在重構(gòu)農(nóng)村公共服務(wù)供給主體合作關(guān)系過程中體現(xiàn)了其靈活性和人性化特點(diǎn)。當(dāng)供給主體對其他主體行為的可靠性和正當(dāng)性抱有堅(jiān)定的信念時(shí)，他們會更傾向于開展基于相互信任的互助合作。例如，假設(shè)基層政府對企業(yè)的供給能力和農(nóng)村社會組織的供給意愿和動力有更多的信任，就會將權(quán)力和資源適當(dāng)下放，讓其他主體在公共服務(wù)供給過程中發(fā)揮更大作用；相反，如果村民不堅(jiān)信基層政府以及其他供給主體能夠進(jìn)行有效供給時(shí)，他們就不會主動參與進(jìn)來輔助公共服務(wù)的供給。再次，自下而上自發(fā)演生的互惠規(guī)范為農(nóng)村良好秩序的形成提供了保證，而這種規(guī)范與家庭教育、政策導(dǎo)向、村規(guī)民約等密切相關(guān)。農(nóng)村公共服務(wù)供給主體的行為受到互惠規(guī)范的制約，任何違背這一規(guī)范的個(gè)體或群體都會因未來行動成本增加而受到懲罰。只有遵守規(guī)范才能達(dá)成溝通、認(rèn)同、協(xié)同合作，各供給主體才能實(shí)現(xiàn)自身利益最大化?？傊?，在社會資本發(fā)揮作用的過程中，信任、規(guī)范與網(wǎng)絡(luò)是不可分割、相互影響的整體。農(nóng)村公共服務(wù)供給主體在協(xié)同參與網(wǎng)絡(luò)中，建立起對彼此的信任并在互惠規(guī)范下進(jìn)行供給，這就是他們構(gòu)建合作互助關(guān)系的過程。

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