■ 張棟 張琪 教授（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)院 北京 100070）

引言

自1999年開始進(jìn)入老齡化社會以來，我國人口老齡化不斷加快，60歲以上人口占比從2000年的10.33%上升到了2010年13.26%，目前是世界老年人口最多的國家，占全球老年人口總量的五分之一（穆光宗等，2011）。

伴隨著人口老齡化的迅速發(fā)展，人們生活水平也在不斷提高，廣大群眾對養(yǎng)老服務(wù)的需求也在持續(xù)增長，這就使構(gòu)建完善的養(yǎng)老服務(wù)體系有著客觀的緊迫性。我國政府高度重視和解決人口老齡化問題，積極發(fā)展老齡事業(yè)，初步形成了政府主導(dǎo)、社會參與、全民關(guān)懷的發(fā)展老齡事業(yè)的工作格局。然而，由于養(yǎng)老服務(wù)體系涉及關(guān)系的復(fù)雜性、服務(wù)內(nèi)容的多元化、服務(wù)手段的多樣性等因素的影響，目前我國養(yǎng)老服務(wù)體系在發(fā)展過程中還存在一些亟待理清的關(guān)系，如政府與市場的定位、服務(wù)內(nèi)容的組合、服務(wù)手段的選擇以及管理機(jī)構(gòu)的通力合作等。文章主要從我國養(yǎng)老服務(wù)體系運(yùn)行的相關(guān)關(guān)系梳理入手，進(jìn)一步發(fā)掘影響我國養(yǎng)老服務(wù)體系持續(xù)健康運(yùn)行的因素，通過各方關(guān)系的合理定位，以期為我國養(yǎng)老服務(wù)體系的完善提供借鑒。

我國養(yǎng)老服務(wù)體系持續(xù)健康運(yùn)行的重要性

（一）應(yīng)對人口老齡化和滿足社會養(yǎng)老服務(wù)需求的重要保障

隨著人口老齡化的發(fā)展，老年人口的養(yǎng)老服務(wù)需求也不斷增長，特別是傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu)出現(xiàn)變化，“4-2-1”家庭結(jié)構(gòu)日趨明顯，空巢家庭不斷增多，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式不斷受到挑戰(zhàn)，對專業(yè)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)服務(wù)的需求與日俱增，多元化的養(yǎng)老方式的發(fā)展有著極大的需求空間。只有通過積極構(gòu)建以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系，并保證養(yǎng)老服務(wù)體系的持續(xù)健康運(yùn)行，才能不斷滿足老年群眾多層次的社會養(yǎng)老服務(wù)需求，讓每位老人都能“老有所養(yǎng)”，更好的享受晚年生活。

（二）保證有限的養(yǎng)老服務(wù)資源公平合理利用的依托

我國養(yǎng)老事業(yè)起步較晚，而且長期以來高度依賴政府，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)資源目前嚴(yán)重不足（宋言奇，2012）。從機(jī)構(gòu)養(yǎng)老來看，服務(wù)質(zhì)量不高、床位不足等問題長期存在；從社區(qū)和居家養(yǎng)老來看，配套服務(wù)設(shè)施不完善，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員不足、專業(yè)性差等一系列的問題制約著養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。只有通過完善養(yǎng)老服務(wù)體系，不斷拓展養(yǎng)老服務(wù)資源并合理組織利用，才能保證有限的養(yǎng)老服務(wù)資源得到更有效的利用。

（三）可以助力多元化的養(yǎng)老方式共同發(fā)展

無論從傳統(tǒng)生活習(xí)慣來看，還是從國外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)以及社區(qū)、機(jī)構(gòu)等養(yǎng)老方式的需求狀況來看，居家養(yǎng)老都是最主要的養(yǎng)老方式。然而，由于家庭結(jié)構(gòu)的差異以及自我認(rèn)知的不同，居家養(yǎng)老難以完全滿足不同的養(yǎng)老服務(wù)需求，機(jī)構(gòu)、社區(qū)等養(yǎng)老方式有其客觀存在的必要性。而機(jī)構(gòu)、社區(qū)等其他養(yǎng)老方式的發(fā)展需要政府和社會化的力量共同推動才能有發(fā)展的可行性。因此，通過構(gòu)建健康持續(xù)的養(yǎng)老服務(wù)體系，從整體上形成養(yǎng)老方式的合理配置，才能助推多元化的養(yǎng)老方式共同發(fā)展。

我國當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)體系運(yùn)行的局限性分析

（一）政府與市場功能組合不佳限制了養(yǎng)老服務(wù)體系效率提升

養(yǎng)老服務(wù)是一種公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府作為社會管理活動的主體，必然對養(yǎng)老保障這種公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給具有相應(yīng)的責(zé)任（柯武剛、史漫飛，2000）。一方面，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是政府職能的重要內(nèi)容；另一方面，政府的財政支持是養(yǎng)老服務(wù)體系持續(xù)發(fā)展的保證。從政府的角度而言，能夠通過市場方式解決的問題要由市場解決，政府要做的是維護(hù)市場的公開、公平、公正（于戈、劉曉梅，2011）。然而，政府并不是萬能的，面對我國老年人口基數(shù)大、發(fā)展速度快以及老年人多樣化、個性化的需求不斷增長的現(xiàn)狀，政府的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要發(fā)揮社會化的力量，通過政府主導(dǎo)、市場參與來實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展與完善。

從目前我國養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展?fàn)顩r來看，政府“錯位”、“越位”、“缺位”現(xiàn)象的存在，導(dǎo)致政府與市場的功能組合沒有形成良好的配置，從而極大地影響了養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和效率。從政府的“錯位”來看，該管的沒人管或者沒有落實(shí)到位，不該管的反而多重管理，造成資源浪費(fèi)；從政府的“越位”來看，該放開的政策和管理沒有放開，面對市場主體多元化，不能徹底放權(quán)甚至因?yàn)檫^于謹(jǐn)慎設(shè)置市場參與的門檻，較大程度上限制了社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的自主權(quán)，從而導(dǎo)致市場參與的積極性大大降低；從政府的“缺位”來看，則是政府在該落實(shí)和推行的政策上不到位，主要體現(xiàn)在資金投入和服務(wù)管理方面，致使養(yǎng)老服務(wù)存在質(zhì)量低下、發(fā)展動力不足的狀況。總之，由于政府與市場的功能組合沒有達(dá)到最佳狀態(tài)，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的效率受到了極大影響。

（二）養(yǎng)老服務(wù)與醫(yī)療服務(wù)的分離化運(yùn)作影響了養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量

養(yǎng)老和醫(yī)療是老年人在老年生活中所面臨的兩個最主要的問題，特殊生活照料和醫(yī)療護(hù)理需求的增加給養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提出了更高要求。與此同時，老年人生理機(jī)能衰退，健康水平下降，各種疾病的發(fā)生率增高，導(dǎo)致老年人口對醫(yī)療服務(wù)需要遠(yuǎn)高于非老年人群（王燦、陶裕春，2007）。然而，當(dāng)前的養(yǎng)老與醫(yī)療服務(wù)相互分離、獨(dú)立運(yùn)作的模式相對明顯，作為身體機(jī)能相對較差的老年群體同普通人一起共享醫(yī)療服務(wù)資源的能力自然不足。從目前幾種主流的養(yǎng)老方式來看，有針對性的配套醫(yī)療服務(wù)措施基本都顯得非常不足：居家和社區(qū)養(yǎng)老方面，配套的醫(yī)療服務(wù)發(fā)展不充分，針對老年、慢性病、臨終關(guān)懷患者的長期醫(yī)療護(hù)理服務(wù)模式尚未建立；機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方面，許多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)療服務(wù)短缺、與醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作不足，甚至醫(yī)務(wù)室不健全。養(yǎng)老服務(wù)與醫(yī)療服務(wù)的分離化運(yùn)作，在很大程度上影響了老年人就醫(yī)的便利性。

（三）經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與服務(wù)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)不明晰制約了養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展動力

養(yǎng)老服務(wù)的手段多種多樣，總體上可以分為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和服務(wù)補(bǔ)償，政府每年投資大量資金提高養(yǎng)老服務(wù)的水平和質(zhì)量，一方面提高了養(yǎng)老保險的覆蓋面，另一方面提高了養(yǎng)老金的水平，同時也通過各種不同的手段不斷完善養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。然而，從現(xiàn)有的研究來看，養(yǎng)老服務(wù)的滿意度還有較大的提升空間，究其原因，養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和水平的可及性還不足。盡管目前經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)乃皆诓粩嗵嵘?，養(yǎng)老服務(wù)也在不斷完善，但由于個人需求的增加，差異化的養(yǎng)老服務(wù)難以及時跟進(jìn)，同時，一些養(yǎng)老服務(wù)政策措施針對性不強(qiáng)，利用率不高導(dǎo)致服務(wù)沒有達(dá)到預(yù)期效果?？傊?，政府在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和服務(wù)補(bǔ)償方面的總體規(guī)劃不明晰，致使老年人的服務(wù)增進(jìn)措施針對性較弱，難以滿足老年人的切身需要。

（四）管理機(jī)構(gòu)的分散化運(yùn)作弱化了養(yǎng)老服務(wù)體系合力

老年人作為一個特殊群體，有著各種不同的需求，老齡工作也涉及不同的管理機(jī)構(gòu)。從整體上來看，老齡委通過研究、制定老齡事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略及重大政策，協(xié)調(diào)和推動有關(guān)部門實(shí)施老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃并引導(dǎo)其他各部門做好老年人的服務(wù)工作，民政、殘聯(lián)、社會保障等相關(guān)部門針對各自管轄權(quán)力范圍內(nèi)的老年人群提供相應(yīng)的老年服務(wù)工作。然而，從當(dāng)前各機(jī)構(gòu)有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的狀況來看，各機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)存在交叉和空白的內(nèi)容，分散化的運(yùn)作模式導(dǎo)致部門之間責(zé)任分擔(dān)不明晰，弱化了養(yǎng)老服務(wù)管理機(jī)構(gòu)的合力。

我國養(yǎng)老服務(wù)體系運(yùn)行的再定位

（一）實(shí)行政府引導(dǎo)與市場運(yùn)作，提高養(yǎng)老服務(wù)體系的效率

市場和政府都不是萬能的，單靠任何一方也不可能解決養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)過程中存在的所有問題。對于養(yǎng)老服務(wù)這一公共物品的供給上，政府不能因?yàn)槭袌鍪ъ`的存在而否認(rèn)市場存在的必要性。一方面，政府要發(fā)揮其引導(dǎo)作用，以需求為導(dǎo)向，通過政策引導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)支持、監(jiān)督管理等手段鼓勵社會化力量參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，滿足不同層次的養(yǎng)老服務(wù)需求。另一方面，市場要發(fā)揮其在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，積極利用社會化的競爭機(jī)制，統(tǒng)籌政府和社會各方的養(yǎng)老服務(wù)資源，強(qiáng)化資源的利用效率，建設(shè)一個資金籌集多樣化、服務(wù)對象差異化、服務(wù)內(nèi)容專業(yè)化、服務(wù)隊(duì)伍社會化的滿足不同層次養(yǎng)老服務(wù)需求的養(yǎng)老服務(wù)體系。總之，在養(yǎng)老服務(wù)體系運(yùn)行過程中，只有通過政府和市場協(xié)調(diào)運(yùn)作、相互配合，才能最大程度上減少雙方失靈的可能性，通過最佳的功能組合實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)體系的持續(xù)健康運(yùn)行。

（二）實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)與醫(yī)療服務(wù)相結(jié)合，滿足養(yǎng)老服務(wù)的多元化需求

養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)對老年人來說都有著特殊的需求，二者的分散化運(yùn)作很顯然無法滿足老年人對服務(wù)便利性的要求，因此，探索養(yǎng)老服務(wù)與醫(yī)療服務(wù)相結(jié)合的道路對提高老年人的養(yǎng)老生活質(zhì)量有著重要意義。一方面，隨著老年人自理狀況和健康水平的下降，他們要求社區(qū)為其提供醫(yī)療保健服務(wù)的要求日益強(qiáng)烈，針對社區(qū)和居家養(yǎng)老的老年群體來說，可以加強(qiáng)以衛(wèi)生服務(wù)中心為主體的專業(yè)老年醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)，發(fā)揮社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心就近便捷的特點(diǎn)，將其作為老年人醫(yī)療服務(wù)的主要供給主體，采用定期巡視護(hù)理保健的方式，經(jīng)常對老年人進(jìn)行上門巡視，進(jìn)行專業(yè)的護(hù)理、康復(fù)培訓(xùn)等（劉益梅，2011）；針對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老年群體來說，可以通過財政資助，進(jìn)一步完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)務(wù)室建設(shè)，增強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的醫(yī)療服務(wù)能力。

（三）傾向于服務(wù)補(bǔ)償，將經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作為輔助力量

經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與服務(wù)補(bǔ)償?shù)淖罱K歸宿都是為了滿足老年人的多元化養(yǎng)老需求，確保老年生活的安定、便捷。目前我國養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償缺乏與物價、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素聯(lián)動的調(diào)整機(jī)制，同時，老年人經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老服務(wù)的能力相對較差，在很大程度上難以滿足養(yǎng)老服務(wù)的需求，而從某種程度上說，有針對性的服務(wù)補(bǔ)償對老年人的生活質(zhì)量提高有著更直接和便利的作用，也有利于老年服務(wù)資源的充分利用。因此，從總體上來看應(yīng)該把養(yǎng)老服務(wù)的重心傾向于服務(wù)補(bǔ)償，在此基礎(chǔ)上通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)妮o助作用滿足老年人在服務(wù)補(bǔ)償之外的其他需求。

（四）明確管理機(jī)構(gòu)的職能分工，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)體系有序運(yùn)行

分散化管理往往缺乏針對性，管理的交叉和空白更對服務(wù)對象的相關(guān)權(quán)益產(chǎn)生負(fù)面影響，因此有必要對老年人這一特殊群體的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行職能整合，進(jìn)一步明確各相關(guān)部門的職能，通過分工協(xié)作減少甚至排除部門管理的交叉內(nèi)容，完善老年服務(wù)的空白。一方面，針對老年群體的多層次需求明確分工，由老齡委統(tǒng)一規(guī)劃，逐步細(xì)化民政、殘聯(lián)、社保等相關(guān)部門的工作職責(zé)，同時由老齡委組織定時對各部門的工作進(jìn)行評估以進(jìn)一步完善職能規(guī)劃；另一方面，不斷提高各部門針對老年人的服務(wù)和社會化工作能力，在正確履行老年人服務(wù)職能的同時，及時反饋老年人的生活需求，共同完善養(yǎng)老服務(wù)體系，提高老年生活質(zhì)量。

1.穆光宗等.我國人口老齡化的發(fā)展趨勢及其戰(zhàn)略應(yīng)對[J].華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2011（5）

2.宋言奇.打造多元化的養(yǎng)老服務(wù)體系—基于江蘇的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展實(shí)踐[J].現(xiàn)代城市研究，2012（8）

3.[德]柯武剛，史漫飛著.韓朝華譯.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)—社會秩序與公共政策（第一版）[M].商務(wù)印書館，2000

4.于戈，劉曉梅.論我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展研究[J].甘肅社會科學(xué)，2011（5）

5.王燦，陶裕春.從老年人的醫(yī)療需求現(xiàn)狀看社會醫(yī)療保險[J].科技廣場，2007（8）

6.劉益梅.人口老齡化背景下社會化養(yǎng)老服務(wù)體系的探討[J].廣西社會科學(xué)，2011（7）