文│馬有祥（農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心主任）

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確提出了全面推進依法治國的總目標(biāo)和原則，對科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法做出了全面部署，對加強法制工作隊伍建設(shè)、加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導(dǎo)提出了明確要求。各級草原監(jiān)理機構(gòu)要認真學(xué)習(xí)貫徹《決定》精神，牢固樹立依法行政、規(guī)范執(zhí)法的理念，認真做好草原執(zhí)法監(jiān)督工作，積極推進依法治草護草進程。

一、草原執(zhí)法監(jiān)督工作取得顯著成效

1.草原執(zhí)法監(jiān)督工作的氛圍有了新改善。近年來，各級草原監(jiān)理機構(gòu)把開展草原普法宣傳作為一項重要任務(wù)，通過舉辦草原普法宣傳月、送法下鄉(xiāng)等活動，充分利用報刊、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等主流媒體，深入宣傳草原法律法規(guī)和草原生態(tài)保護政策，積極為草原執(zhí)法監(jiān)督工作創(chuàng)造良好的輿論氛圍。通過廣泛深入開展草原普法宣傳，各級黨委政府和相關(guān)部門對草原的重視程度有了明顯提高，對草原執(zhí)法監(jiān)督工作有了更多的關(guān)注和支持；相關(guān)企業(yè)的法制觀念進一步增強，在草原上從事開發(fā)經(jīng)營活動時自覺遵守草原法律規(guī)定的主動性不斷提高；農(nóng)牧民群眾遵法守法意識顯著增強，依法維護自身權(quán)益、依法保護和合理利用草原的自覺性明顯提高。目前，社會各界關(guān)心、關(guān)注、關(guān)愛草原生態(tài)保護的氛圍日益濃厚，草原執(zhí)法監(jiān)督工作的社會環(huán)境不斷改善，群眾基礎(chǔ)更加牢固。

2.草原執(zhí)法機構(gòu)和隊伍建設(shè)取得新進展。一是草原監(jiān)理機構(gòu)和隊伍不斷壯大。截至2014年6月底，全國縣級以上草原監(jiān)理機構(gòu)達到914個，監(jiān)理人員9839人，機構(gòu)數(shù)量比2012年增加了60個，人員數(shù)量增加了1376人。二是草原執(zhí)法人員素質(zhì)明顯提升。

各地通過強化執(zhí)法培訓(xùn)，執(zhí)法人員規(guī)范執(zhí)法的能力有了明顯提高。從開展專項執(zhí)法檢查和執(zhí)法案卷評查的情況看，各地執(zhí)法程序日趨嚴謹，執(zhí)法文書更加規(guī)范。三是執(zhí)法裝備條件有所改善。各地積極爭取、整合項目資金，不斷改善地、縣兩級草原執(zhí)法裝備條件，基層草原監(jiān)理機構(gòu)執(zhí)法能力有了明顯提升。四是草原管護員隊伍建設(shè)初具規(guī)模。實施草原補獎?wù)叩氖^(qū)搶抓機遇，積極推進草原管護員隊伍建設(shè)。目前，全國已有草原管護員近9萬人，成為各級草原監(jiān)理機構(gòu)強化基層草原監(jiān)管工作的重要補充力量。

◎農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心主任馬有祥赴基層調(diào)研

3.依法查處草原違法犯罪案件取得新成效。近兩年，各地以《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》（以下簡稱草原司法解釋）出臺為契機，不斷加大草原執(zhí)法監(jiān)督力度，依法查處各類破壞草原的違法犯罪行為。一是打擊涉嫌犯罪案件不手軟。2013年，各地共向司法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件279起，同比提高了1.23倍；2014年上半年，各地共移送涉嫌犯罪案件330起，比2013年全年移送案件數(shù)量多51起。二是查處行政違法案件更有力。2013年，全國共查處各類草原違法案件18767起，比2012年增加了707起，立案率和結(jié)案率分別提高1.0和0.6個百分點。三是南方草原執(zhí)法工作有突破。貴州、云南等南方省區(qū)的草原監(jiān)理機構(gòu)認真履職，積極作為，在查處草原違法案件方面實現(xiàn)了零的突破。

4.推動草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接取得新突破。草原司法解釋出臺后，各地采取多種方式深入開展宣傳，不斷強化與司法機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，在推動建立草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制方面取得了不少突破。如黑龍江富?？h、杜蒙縣和遼寧彰武縣的草原行政執(zhí)法機關(guān)與公安機關(guān)建立了聯(lián)系工作制度和聯(lián)合辦案模式。寧夏中寧縣依托檢察機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)“兩法銜接”信息共享平臺，對符合立案條件的案件及時進行網(wǎng)上錄入，確保了涉嫌犯罪案件的順利移送。新疆烏蘇市出臺了《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作的若干規(guī)定》，明確了行政執(zhí)法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)在涉嫌犯罪案件移送環(huán)節(jié)的相關(guān)責(zé)任。隨著草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的逐步建立和完善，司法機關(guān)懲治草原犯罪行為的作用得到了有效發(fā)揮，草原行政執(zhí)法機關(guān)與司法機關(guān)共同打擊草原違法犯罪行為的局面初步形成。

5.草原征占用審核審批管理水平有了新提高。近兩年，各級草原監(jiān)理機構(gòu)主動加強與國土等相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，不斷規(guī)范草原征占用審核審批程序。內(nèi)蒙古、甘肅、新疆、寧夏、西藏等省區(qū)由省級人民政府出臺文件，或者由農(nóng)牧廳與國土廳聯(lián)合發(fā)文，明確提出未經(jīng)草原行政主管部門審核同意，國土資源部門不得辦理草原征占用審批手續(xù)。吉林省、四川阿壩州推動當(dāng)?shù)貒敛块T將使用草原審核同意書納入建設(shè)用地審批報件清單。黑龍江省探索建立了約談制度，由省草原監(jiān)理總站對非法占用草原問題突出的地區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)進行約談，督促限期整改非法占用草原行為。隨著各項工作的跟進，一些地方的國土資源管理部門開始主動要求占地單位先到草原部門辦理手續(xù)，用地企業(yè)依法征占用草原的法律意識明顯增強，不少企業(yè)主動辦理手續(xù)。

◎農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心主任馬有祥赴基層聯(lián)系點調(diào)研

二、草原執(zhí)法監(jiān)督工作面臨的機遇與挑戰(zhàn)

1.草原法律法規(guī)體系已初具架構(gòu)，但修釋的任務(wù)依然艱巨。

目前，我國已初步形成了由《草原法》、草原司法解釋、《草原防火條例》以及13部地方性法規(guī)、4部農(nóng)業(yè)部規(guī)章和11部地方政府規(guī)章組成的草原法律法規(guī)體系，為依法開展草原執(zhí)法監(jiān)督工作提供了有力的法律保障。但同時，草原法律法規(guī)不健全、不完善的問題依然突出。草原確權(quán)承包、基本草原保護、草原征占用管理、草原生態(tài)補償?shù)戎匾贫冗€不夠具體和完善；南方各省區(qū)尚未結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H制定出臺配套的地方性法規(guī)；守法成本高、違法成本低的問題還很突出。通過制法、修法、釋法等措施進一步完善草原法律法規(guī)和各項制度的任務(wù)還十分繁重。

2.草原戰(zhàn)略地位得到明顯提升，但堅守草原生態(tài)紅線的任務(wù)依然艱巨。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)提高到五位一體總布局的戰(zhàn)略高度，十八屆三中全會又明確提出要加快生態(tài)文明制度建設(shè)。草原作為我國陸地面積最大的綠色生態(tài)屏障，是生態(tài)文明建設(shè)主陣地。隨著生態(tài)文明建設(shè)不斷推向深入，草原在生態(tài)文明建設(shè)中的戰(zhàn)略地位也得到顯著提升。但目前，一些地方長期以來對草原重利用輕保護、把草原視為荒地等觀念還沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，隨意侵占草原、把草原劃定為未利用地或宜林地、在草原上實施耕地占補平衡和植樹造林項目等問題十分突出。此外，城鎮(zhèn)化發(fā)展擠占包括草原在內(nèi)的農(nóng)村土地問題日益突出，設(shè)施農(nóng)牧業(yè)向草原牧區(qū)進軍的趨勢日益顯現(xiàn)，堅守草原生態(tài)紅線面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。

3.草原司法解釋的震懾和懲戒作用開始顯現(xiàn)，但打擊草原違法犯罪行為的任務(wù)依然艱巨。草原司法解釋的頒布出臺，明確了破壞草原資源刑事案件的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，為依法打擊草原違法犯罪行為提供了有力武器。草原司法解釋出臺后，各地不斷加大對涉嫌犯罪案件的移送力度，一大批破壞草原的犯罪嫌疑人受到了法律的嚴懲。但同時，我們也要清醒地看到，近年來非法開墾草原、非法征占用草原等行為屢禁不止，案件數(shù)量居高不下，各地普遍存在執(zhí)法人員不足、裝備落后、經(jīng)費短缺等困難，行政干預(yù)執(zhí)法和司法問題在一些地方還比較突出，對草原違法犯罪行為做到應(yīng)查盡查，還面臨不少困難和問題。

4.草原執(zhí)法隊伍不斷壯大，但進一步提高能力水平的任務(wù)依然艱巨。

近年來，各級抓住機遇，積極推進草原監(jiān)理體系建設(shè)，草原執(zhí)法隊伍進一步充實和壯大，全國已形成了一支近萬人的草原執(zhí)法隊伍，成為依法保護草原、維護農(nóng)牧民合法權(quán)益的重要力量。但同時，草原執(zhí)法隊伍中法律專業(yè)人員相對較少，執(zhí)法人員程序意識不強、執(zhí)法技能不足的問題在一些地方還很突出，草原執(zhí)法與農(nóng)業(yè)其他行業(yè)執(zhí)法相比，還存在不小的差距。當(dāng)前，國家對依法行政、規(guī)范執(zhí)法的要求越來越高，追究執(zhí)法機關(guān)不作為、亂作為法律責(zé)任的力度越來越大。進一步強化草原執(zhí)法人員培訓(xùn)，增強執(zhí)法人員規(guī)范執(zhí)法意識，提高執(zhí)法能力和水平，還需要付出不懈努力。

5.草原生態(tài)明顯恢復(fù)，但強化禁牧和草畜平衡監(jiān)管的任務(wù)依然艱巨。

國家自2011年實施草原補獎?wù)咭詠恚鞯赝ㄟ^落實禁牧和草畜平衡制度，積極轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，有效減輕了天然草原的放牧壓力，草原生態(tài)得到明顯恢復(fù)。據(jù)監(jiān)測，2013年全國重點天然草原的平均牲畜超載率為16.8%，比2011年下降了11.2個百分點；綜合植被蓋度達到54.2%，較2011年提高3.2個百分點。但目前，一些地方補獎資金發(fā)放與落實禁牧和草畜平衡任務(wù)脫節(jié)，禁牧和草畜平衡制度落實不到位、執(zhí)法監(jiān)管不到位的問題還很突出。進一步強化禁牧和草畜平衡監(jiān)管，確保兩項制度得到落實的任務(wù)依然繁重和艱巨。

三、抓住機遇，努力推動草原執(zhí)法監(jiān)督工作再上新臺階

1.加快推進草原確權(quán)承包，打牢草原執(zhí)法監(jiān)督工作基礎(chǔ)。明確草原權(quán)屬，落實草原承包，是開展草原執(zhí)法工作的重要基礎(chǔ)。目前，國家正在推進農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。各地要未雨綢繆，提前介入，加大與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，認真做好草原確權(quán)登記頒證工作，進一步明確草原地類屬性和權(quán)屬，為做好草原執(zhí)法監(jiān)督工作奠定基礎(chǔ)。要進一步落實和完善草原承包經(jīng)營制，明確草原承包者權(quán)利和義務(wù)，調(diào)動草原承包者依法保護與合理利用草原的積極性。

◎農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心主任馬有祥調(diào)研草原保護建設(shè)情況

2.深入宣傳實施草原司法解釋，加大草原違法犯罪行為查處力度。要繼續(xù)深入宣傳草原司法解釋，突出宣傳重點，強化對各級黨政機關(guān)工作人員和相關(guān)企業(yè)的宣傳；創(chuàng)新宣傳形式，注重通過對重大典型案件的通報曝光，開展警示宣傳教育。不斷強化執(zhí)法檢查，及時發(fā)現(xiàn)案件線索，集中力量進行查處。對涉嫌犯罪的案件，要及時移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任。進一步加強與司法機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，推動建立和完善草原行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制，充分發(fā)揮司法機關(guān)在打擊草原違法犯罪行為方面的優(yōu)勢和作用，努力遏制草原違法犯罪行為高發(fā)的勢頭。

3.認真落實草原補獎?wù)?，切實強化禁牧和草畜平衡監(jiān)管。草原補獎?wù)呤瞧駠以诓菰羺^(qū)投資規(guī)模最大、覆蓋面最廣、農(nóng)牧民受益最多的一項政策。落實禁牧和草畜平衡制度，是確保這項政策順利實施并取得實效的關(guān)鍵。加強禁牧和草畜平衡監(jiān)管，是各級草原監(jiān)理機構(gòu)的法定職責(zé)。各級草原監(jiān)理機構(gòu)要認真履行職責(zé)，積極創(chuàng)新工作方法，進一步加大禁牧和草畜平衡執(zhí)法監(jiān)管力度，及時查處和糾正違反禁牧和草畜平衡規(guī)定的行為，確保草原補獎?wù)呷〉脤嵭А?/p>

4.強化草原征占用管理，規(guī)范草原植被恢復(fù)費征收使用。要進一步加強與發(fā)改、國土等部門的溝通協(xié)調(diào)，及時掌握建設(shè)項目使用草原的情況，提前介入項目用地預(yù)審。對未批先占、未審先批等違法行為，要依法嚴肅查處，涉嫌犯罪的，要及時移送司法機關(guān)。進一步強化和規(guī)范草原植被恢復(fù)費征收工作，不得隨意減收、免收草原植被恢復(fù)費，切實做到應(yīng)收盡收。要按規(guī)定用途合理使用草原植被恢復(fù)費，不得截留、挪用，確保草原植被恢復(fù)費取之于草、用之于草。

5.加強草原執(zhí)法隊伍建設(shè)，不斷提高草原執(zhí)法監(jiān)督能力與水平。

各地要按照“機構(gòu)設(shè)置合理、隊伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化、設(shè)施裝備齊全、執(zhí)法監(jiān)督有力”的目標(biāo)要求，積極爭取各級政府和相關(guān)部門的重視和支持，加快推進草原監(jiān)理體系建設(shè)。進一步強化對草原執(zhí)法人員的培訓(xùn)，不斷提高草原執(zhí)法人員的能力和水平。進一步強化草原管護員隊伍建設(shè)，積極創(chuàng)新草原管護員聘用和管理方式，推動建立半專業(yè)化的草原管護員隊伍，切實發(fā)揮其管護草原的作用。加強草原執(zhí)法隊伍作風(fēng)建設(shè)，密切聯(lián)系群眾，樹立草原執(zhí)法人員的良好形象。