湖北省黃岡市人大課題組

一、人大常委會對預(yù)決算審查監(jiān)督的重點內(nèi)容及易發(fā)生的問題

預(yù)算法規(guī)定：“縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督本級總預(yù)算的執(zhí)行?！北O(jiān)督法規(guī)定：“縣級以上各級人民政府應(yīng)當(dāng)在每年6月至9月期間，向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告本年度上一階段國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算執(zhí)行情況。”那么，監(jiān)督的重點又是什么呢？

就預(yù)算而言，重點是七個方面：（1）預(yù)算收支平衡情況；（2）重點支出的安排和資金到位情況；（3）預(yù)算超收收入的安排和使用情況；（4）部門預(yù)算制度建立和執(zhí)行情況；（5）向下級財政轉(zhuǎn)移支付情況；（6）本級人民代表大會關(guān)于批準(zhǔn)預(yù)算的決議的執(zhí)行情況；（7）上級財政補助資金的安排和使用情況。

就決算來說，重點是審查本級決算和下級決算是否有同法律、法規(guī)相抵觸或者其他不適當(dāng)之處，不予批準(zhǔn)或撤銷下一級人大常委會批準(zhǔn)決算的決議，對決算中的重大事項或者特定問題組織調(diào)查，或就決算中的有關(guān)問題提出詢問或質(zhì)詢。目的是在于“發(fā)現(xiàn)問題，接受教訓(xùn)，推進整改”，為當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行、第二年預(yù)算編制提出建議和意見。

無論哪一級財政，預(yù)算審查監(jiān)督的內(nèi)容和重點是基本相同的。就黃岡市而言，常見的問題有三個：

一是從本級預(yù)算審查監(jiān)督看，常見的問題，（1）財政預(yù)算的完整性、真實性，預(yù)算追加調(diào)整的隨意性。2013年全國人大的預(yù)算，涉及中央財政的預(yù)算，有16張表格，拿到全國人大的報告，有70多張表格，全國人大為我們樹立了榜樣。如果表格不夠細，專家也看不懂，項目用途不明顯，分配指標(biāo)不明確，都會影響資金使用效益。（2）在財政資金的管理方面，在資金支付方面看有沒有人為滯留，現(xiàn)在各級財政層層滯留的現(xiàn)象較普遍，由于中央轉(zhuǎn)移支付的資金量大，從中央下來要很長時間，有的年底還沒有支付出去。還有財政資金出借問題的監(jiān)督，也要引起重視。（3）要對財政收入的質(zhì)量、結(jié)構(gòu)進行分析，在財政收入中，稅收和非稅收入各占多少要分析，還要關(guān)注預(yù)決算差距較大的問題，年初批準(zhǔn)的預(yù)算與決算差異較大，是沒有監(jiān)督到位。同時，超收達到3%的要有說明。

二是從部門預(yù)算審查監(jiān)督看，常見的問題也是三個，（1）在編制和管理上，編制不完整、不科學(xué)、不細化，部門收入重點關(guān)注財政資金的使用管理情況，上年收支凈節(jié)余是否納入預(yù)算，部門二、三級單位是否納入編制等方面。（2）在財政預(yù)算支出方面，基本支出主要看是否按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)編制，“三公經(jīng)費”是當(dāng)下的熱點問題，要重點關(guān)注。項目支出重點審查資金整合效益。部門決算與預(yù)算的差異問題，有的部門決算是預(yù)算的一倍多。要查找原因，分析問題，強化預(yù)算剛性。（3）從專項資金審查監(jiān)督看，也存在一些亟待解決的問題。專項資金是為了完成特定任務(wù)或事業(yè)目標(biāo)設(shè)定，現(xiàn)在專項資金很多，但在使用管理和監(jiān)督上有許多問題。如扶貧資金、科技資金，管理比過去規(guī)范多了。但從審計提供的情況看，虛報、套取、挪用、截留的還是不少，很多用來彌補行政經(jīng)費不足，用來接待或購車、建房。有的沒有按規(guī)定招投標(biāo)，私設(shè)“小金庫”。人大往往審議單方面的問題，對專項資金沒有整體進行規(guī)劃和評價，有的資金使用十分分散，有的項目只有幾萬元，留下了腐敗的隱患。采取有力措施整合資金是已被實踐證明的有效途徑，但要整合阻力又特大。從中央和省里爭取來的資金被整合了，致使部門積極性不高。但我們認為，必須要這樣辦，否則談不上資金使用效益。從另一方面說，資金整合對人民群眾有利，對提高資金使用效益作用大，人大應(yīng)該強力推進。特別是民生資金投入多，更要注意整合。

二、預(yù)算審查的有效方法及需要注意的幾個問題

（一）預(yù)算審查的有效方法

有人說，現(xiàn)在預(yù)算報告由財政部門統(tǒng)一編制，先送政府常務(wù)會審，再提交市委常委會審，最后才交人大及其常委會審定，既然黨委政府審了，人大又能提出什么具體問題呢？通過實踐看，人大可采取四種方法審查：

一是可將政府工作報告、計劃報告和財政預(yù)算報告結(jié)合起來審議。政府提交的這三個報告，聯(lián)系很緊密，不可分割，要審查三者之間是否協(xié)調(diào)一致；審查支出安排，是否體現(xiàn)政府工作報告的重點安排；預(yù)算的安排是否與經(jīng)濟社會的發(fā)展預(yù)期相協(xié)調(diào)，是否考慮財政可能性，是否收支平衡，因為省以下不能列赤字預(yù)算。

二是可將財政報告與報表結(jié)合起來審議。有些代表對配套的報表關(guān)注不多，其實應(yīng)該先看報表，報告就是把報表用文學(xué)復(fù)述一遍，報表更直觀，反映的問題更多。目前的報表相對比較簡單，可要求財政部門提供細化的圖表。

三是可將報表中多個相互關(guān)聯(lián)的數(shù)字結(jié)合起來審議。報表之間的關(guān)系要搞清楚，特別是各項數(shù)字變化的原因要深究，相互之間要進行比較，對人大自身的權(quán)力要守土有責(zé)。要與全國、其他地區(qū)進行比較，是否與全國的增長速度相協(xié)調(diào)，經(jīng)濟增長了，稅源才能增長，超收3%的時候，要提交人大常委會批準(zhǔn)；對政府支出是否科學(xué)，對上下轉(zhuǎn)移支付是否公開合理透明，各數(shù)據(jù)之間的關(guān)系是否合理，都要進行比較分析。

四是可將人大批復(fù)的預(yù)算報告、預(yù)算執(zhí)行報告、決算報告等結(jié)合起來審議。人大就決算審決算，也不找前一年的情況、也不找調(diào)整情況，超過部分是怎么用的也搞不清楚，這樣審議的話問題就比較大，應(yīng)該先審議審計部門的預(yù)算執(zhí)行報告，再審議決算報告；人大有必要利用審計部門的力量，在聽取審計報告之前，向?qū)徲嫴块T提出要求，促使其有目標(biāo)有重點開展審計，對于重點項目可委托審計部門進行審計，審查決算不能單純就報告論報告，要把報表結(jié)合起來，才能達到較好的效果。

（二）當(dāng)前財政經(jīng)濟運行中需要重點關(guān)注的問題

一是縣級基本財力保障問題。包括工作人員、公用經(jīng)費、民生支出及必須支出。縣級政府是政權(quán)的基礎(chǔ)，也是財政基礎(chǔ)，占全國財政收入的一半左右，中央財政的60%都是轉(zhuǎn)移支出，縣級財政對轉(zhuǎn)移支付依賴性很大，有的80%的財力來自于轉(zhuǎn)移支付，財力均衡性支付降低，專項轉(zhuǎn)移支付比例偏高，保障范圍不能滿足其需要。轉(zhuǎn)移支付主要用于保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生，而且各地標(biāo)準(zhǔn)不均衡，不同縣市差別較大。因此，我們應(yīng)著手建立事權(quán)與財權(quán)相匹配的財政預(yù)算體制。endprint

二是關(guān)于地方政府債務(wù)問題。據(jù)有關(guān)媒體披露，到2012年底，中國中央政府和地方政府的債務(wù)共15萬億元，而原財政部長項懷誠在2014年的博鰲經(jīng)濟論壇發(fā)言披露是30億元，債務(wù)率是37.8%。我們不去爭數(shù)字大小，也不管它是否列入預(yù)算。對地方政府舉債問題，人大只能監(jiān)督，不能擔(dān)保。2014年全國各級政府需償還4.5萬億的債務(wù)，大都是舉新債還舊債，或者依靠土地收入還債，引起債務(wù)風(fēng)險，而且地方政府貸款多了，會擠占銀行對企業(yè)的貸款，不利于經(jīng)濟發(fā)展。前不久，國務(wù)院專門研究了地方政府債務(wù)問題。

三是要注重解決關(guān)系地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重點難點問題。要研究宏觀經(jīng)濟政策，不能在審計的層面上進行微觀監(jiān)督。要研究促進經(jīng)濟社會發(fā)展的財政政策。這些年財政政策變化不大，目前面臨低收入高支出的局面和經(jīng)濟發(fā)展速度下行的局面，突發(fā)事件的支出也在不斷增長，如何破解土地財政依賴性強、債務(wù)償還壓力大的問題，既是政府及財政重點關(guān)注的問題，也是我們?nèi)舜笾攸c關(guān)注的問題。目前的財政體制還是1994年確定的，雖然財政部門正在推進部門預(yù)算、國庫集中支付、收支兩條線、政府采購等四項改革，但要從根本上理順財政體制，不是短時間內(nèi)能夠做到的事情，要圍繞提高居民收入在國民收入中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，不能總是依賴投資拉動，銀行的金融風(fēng)險也不能忽視，完全靠投資拉動是不行的。如果需求不能拉動，而有錢人的消費是有限的，有需求的沒錢消費，投資是有止境的，依靠投資拉動的經(jīng)濟增長是不可持續(xù)的。經(jīng)濟增長方式要向提高居民收入和勞動報酬的比例轉(zhuǎn)變。近幾年財政收入增長高過居民收入的速度，也是令人擔(dān)憂的事情。關(guān)于國計民生問題，要進一步關(guān)注“三農(nóng)”的發(fā)展，加大“三農(nóng)”的投入；要看企業(yè)和居民收入的增長，實現(xiàn)企業(yè)利潤和居民收入同步增長；要研究稅收收入和非稅收入的比例問題，提高稅收收入占公共財政預(yù)算收入的比例；稅收政策的差異，地區(qū)、行業(yè)的差異也要從根本上解決；要健全事權(quán)和財權(quán)相匹配的財政體制，解決地方政府對土地財政的過分依賴。人大既要著力推進這些改革，又要堅持循序漸進。

三、對加強政府全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督的建議

十八大報告指出，“支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)作用”“加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督?！蔽覀兝斫猓趶筋A(yù)算決算審查監(jiān)督的內(nèi)容，就是包括政府的全部收入和支出，那么要實現(xiàn)全口徑預(yù)算決算管理，需要橫向全口徑（到邊），縱向全過程（到底）。也就是說，在行政層面，政府及財政部門統(tǒng)一行使預(yù)算編制權(quán)，實現(xiàn)對政府收支的統(tǒng)一管理和監(jiān)督；在立法層面，則要求政府的全部收支都要得到各級人大及其常委會的審批和監(jiān)督。從預(yù)算編制的范圍看，全口徑預(yù)算制度應(yīng)包括政府公共預(yù)算﹑政府基金預(yù)算﹑國有資本經(jīng)營預(yù)算﹑社會保障預(yù)算和其他預(yù)算組成的“復(fù)式預(yù)算”體系。在各項預(yù)算之間，應(yīng)建立規(guī)范﹑明確﹑透明的資金往來渠道，使其保持相應(yīng)獨立，又相互銜接。為落實好黨的十八大精神，保證人大及其常委會在加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查監(jiān)督上依法履職行權(quán)，我們建議：

（一）建立和完善預(yù)算決算審查監(jiān)督的章法。建議全國人大盡快修訂完善預(yù)算法及配套法規(guī)，或由省人大常委會修改《實施預(yù)算法辦法》，進一步明確預(yù)決算及部門預(yù)決算審查的內(nèi)容，明確違反預(yù)算法行為的法律責(zé)任。還要明確什么情況下，人大及其常委會可不通過預(yù)決算報告以及預(yù)決算報告通不過該怎么辦等等。將政府所有收入和支出都納入預(yù)算管理，將政府預(yù)算管理覆蓋到政府全部公共服務(wù)活動。國家或省應(yīng)當(dāng)盡快出臺實施細則，以界定全口徑預(yù)決算管理的范圍。我們更希望省人大就全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督的內(nèi)容、范圍、科目﹑流程編個類似工作手冊一樣的東西，可照此辦理。從黃岡市的情況看，四本預(yù)算只有三本，“三公”經(jīng)費只有“二公”。在四本預(yù)算中，國有資本經(jīng)營預(yù)算，黃岡市直及各縣市（區(qū)）（武穴除外）普遍數(shù)額較小，單獨列本預(yù)算實際意義不大?！叭苯?jīng)費，黃岡從市到縣（市、區(qū)）因公出國（境）費基本沒列入預(yù)算。應(yīng)從各地的實際出發(fā)，監(jiān)督好財政資金才是目的。

（二）進一步加大財政改革的力度。要以建立科學(xué)民主依法的財政預(yù)算管理制度，確保財政資金規(guī)范運行和有效使用為目標(biāo)，做到“三個結(jié)合”：對預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行的監(jiān)督與預(yù)算資金使用績效的監(jiān)督結(jié)合起來，把加強人大監(jiān)督與促進政府內(nèi)部監(jiān)督結(jié)合起來，把解決問題與促進制度建設(shè)結(jié)合起來。為此要做好四件事：一是支持督促市政府審計和財政部門開展績效審計和績效管理。二是推動市政府建立績效預(yù)算管理制度，實現(xiàn)對政府資金從注重“投入”轉(zhuǎn)向注重“效果”的管理，在編制預(yù)算時先明確追求的“結(jié)果”，根據(jù)“結(jié)果”來編制預(yù)算。三是推動市政府預(yù)算決算和“三公”經(jīng)費公開。四是推動市政府從健全大額專項資金的管理制度入手，進一步深化預(yù)算管理體制改革。同時，中央、省委要進一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項轉(zhuǎn)移支付為輔，特別是要減少專項轉(zhuǎn)移支付要求地方配套的做法，切實增強市、縣兩級政府可用財力，緩解政府收支壓力。還要落實和完善轉(zhuǎn)移支付提前告知制度，加大告知力度，提高年初預(yù)算到位率。要制定符合各地實際的、科學(xué)合理的支出定額標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)和方向，確保法定支出、政策性支出和其他重點支出的落實。上級要盡量少出臺有硬性規(guī)定的部門或項目支出政策，確保事權(quán)和財權(quán)的統(tǒng)一。

（三）努力擴大預(yù)算公開和公眾參與。各級人大要“以公開為原則，以不公開為例外”（除涉及國家商業(yè)秘密外） 和資金分配到哪里、公開到哪里的原則，迅速建立公開平臺，設(shè)置專門的網(wǎng)站欄目，適時向社會公開財政預(yù)決算和審計報告，要盡可能地將完整的政府預(yù)算決算信息置于公眾的監(jiān)督之下，力求以圖文并茂等多途徑，讓老百姓看得清楚明白。據(jù)統(tǒng)計，到2012年，全國31個省、市（區(qū)） 和5個計劃單列市已公開了預(yù)決算報告，中央98個部門公開了本部門的“三公”經(jīng)費情況。2014年4月27日，湖北省55個省直部門也首次在省政府門戶網(wǎng)站上公開“曬賬本”，公開了2013年部門收支預(yù)算，公開了包括部門基本情況、預(yù)算總體安排、部門收支預(yù)算表的說明，還有省旅游局等3家單位率先公開了“三公”經(jīng)費。雖然黃岡市政府辦公室于2011年就根據(jù)鄂政辦發(fā)〔2011〕62號文和《政府信息公開條例》的規(guī)定，制發(fā)了《黃岡市人民政府辦公室關(guān)于做好預(yù)算信息公開工作的通知》，目前除市財政公開了市本級的預(yù)決算外，還沒有一家市直單位公開。公開不僅僅是經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算、決算，而要貫穿于預(yù)算的全過程，從預(yù)算草案編制到征求意見，到人大審查和政府執(zhí)行，都應(yīng)公開。省人大應(yīng)就公開的形式、內(nèi)容、層次、對象、時間、范圍作出統(tǒng)一規(guī)定。

（四）積極探索和完善績效預(yù)算管理制度。預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，目的是將“結(jié)果導(dǎo)向”的績效理念融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和報告的全過程，從而在預(yù)算管理中注入一種“關(guān)注結(jié)果”的激勵機制，以推進財政管理的科學(xué)化、精細化，提高財政資金的使用效益，促進高效、責(zé)任、透明政府建設(shè)。一是要以結(jié)果為導(dǎo)向完善和優(yōu)化預(yù)算管理流程。編制預(yù)算要將戰(zhàn)略規(guī)劃、績效目標(biāo)和預(yù)算資源分配聯(lián)系起來；預(yù)算執(zhí)行要以結(jié)果為導(dǎo)向進行全過程的績效監(jiān)控和考評；預(yù)算報告要突出績效信息。二是要全面推進財政支出績效評價工作。完善績效評價制度體系；改進績效評價的組織和協(xié)調(diào)機制；改進績效評價指標(biāo)體系、方法體系和標(biāo)準(zhǔn)體系；建立績效考評管理信息系統(tǒng)。三是要建立并落實績效評價結(jié)果應(yīng)用機制。將評價結(jié)果及時反饋被評價部門（單位），作為改進預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)；將績效評價結(jié)果納入政府績效管理，作為實施行政問責(zé)的重要內(nèi)容；將績效評價結(jié)果用于改進決策機制；將績效評價結(jié)果用于促進政府職能轉(zhuǎn)變。四是要推進預(yù)算透明和公開。對影響預(yù)算透明度的預(yù)算制度進行改革；要求完善財政信息公開制度。五是要推進各項配套改革，找準(zhǔn)試點工作突破口。預(yù)算績效管理是一項系統(tǒng)工程，其深入發(fā)展需要得到政治、行政和預(yù)算等各項改革的支持。

（五）切實提高人大審查監(jiān)督的能力。就監(jiān)督而言，審查和批準(zhǔn)預(yù)決算是人大最重要﹑最實際的職權(quán)。因此，應(yīng)做好四件事：一是建立機構(gòu)，統(tǒng)一名稱。從全國人大到縣一級應(yīng)成立預(yù)算審查機構(gòu)即預(yù)算工作委員會。盡可能配備懂行的專業(yè)人才，縣級至少2至3人。同時，要建立咨詢專家?guī)臁Ｒ斜ＷC工作開展的經(jīng)費。二是要加大人大代表的培訓(xùn)力度。至少每個代表團要有部分代表能看懂弄清預(yù)決算，一方面，財政部門要盡可能附錄圖表和詳細的文字說明；另一方面，在代表大會期間審議財政預(yù)決算報告時，財政部門可向各代表團派出解釋說明小組，聽取代表審議意見，及時與代表溝通。三是要強化審查和監(jiān)督的手段。要使政府財政收支情況、國庫和審計與預(yù)算委聯(lián)網(wǎng)對接。四是監(jiān)督的形式要多樣化。除代表大會外，還可以組織專項執(zhí)法檢查、專項視察等。除發(fā)揮專門審查機構(gòu)的作用外，還可將目前隸屬于政府管理的審計部門劃歸人大直管，以便更加充分地發(fā)揮審計監(jiān)督的職能作用。

（執(zhí)筆：黃新國）endprint