·文|中國國防科技信息中心 張代平 李潔 劉文平

借他山之石 攻軍民融合之玉
——世界主要國家推進軍民融合發(fā)展的經(jīng)驗及啟示

·文|中國國防科技信息中心 張代平 李潔 劉文平

多年來，美、俄、英、日等主要國家通過組織體系建設(shè)、協(xié)同機制構(gòu)建、開放競爭環(huán)境營造、軍民結(jié)合的裝備科研生產(chǎn)體系構(gòu)建、重大基礎(chǔ)設(shè)施軍民共建共用等做法，大力推進軍民融合發(fā)展，積累了一些有益的經(jīng)驗，對中國推進軍民融合有重要的借鑒和啟示意義。

一、組織管理——設(shè)立國家層面的跨部門協(xié)調(diào)機構(gòu)，為軍民融合提供體制保障

美國、俄羅斯、日本等國家依托總統(tǒng)辦公室或總統(tǒng)協(xié)調(diào)機構(gòu)在國家層面對科學(xué)技術(shù)、裝備建設(shè)和重大項目軍民融合等事宜進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

美國國家安全委員會負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃國防建設(shè)以及有關(guān)國家安全所需的預(yù)算及資源；國家科學(xué)和技術(shù)委員會負(fù)責(zé)統(tǒng)籌軍民科學(xué)與技術(shù)政策、規(guī)劃和計劃項目；白宮科技政策辦公室負(fù)責(zé)分析并評估國防和民用科技項目的政策和計劃項目，協(xié)調(diào)軍民等部門科技發(fā)展。對于某一重要領(lǐng)域的軍民共用重大項目，如GPS系統(tǒng)的建設(shè)與應(yīng)用，總統(tǒng)建立了國家天基定位、導(dǎo)航與授時執(zhí)行委員會，由國防部、交通部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、國土安全部、國家航空航天局等多個部門組成，負(fù)責(zé)GPS系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用的重大決策和資源分析，解決軍民等各部門的重大矛盾和分歧，維護各個部門的共同利益。

俄羅斯除總統(tǒng)辦公廳外，俄軍事工業(yè)委員會負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)政府主管國防工業(yè)機構(gòu)和國防部裝備采辦管理機構(gòu)的職能，并負(fù)責(zé)軍地相關(guān)重大決策的協(xié)調(diào)和仲裁；俄羅斯還成立了高級研究基金會，負(fù)責(zé)在軍事技術(shù)和社會經(jīng)濟領(lǐng)域，催生具有突破創(chuàng)新意義的國防高科技研發(fā)。俄羅斯工業(yè)與貿(mào)易部組織成立跨部門軍民兩用高新技術(shù)創(chuàng)新與轉(zhuǎn)換中心；俄國防部設(shè)立了主管科學(xué)與高技術(shù)的副部長，主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理科學(xué)與高技術(shù)科研活動、組織高技術(shù)計劃與科學(xué)項目的研究及成果轉(zhuǎn)化等工作。

日本國家安全保障委員會是國家外交安全最高決策機構(gòu)，在國家軍民融合發(fā)展上發(fā)揮統(tǒng)籌作用，在《國家安全戰(zhàn)略》中明確“須促進包括軍民兩用技術(shù)在內(nèi)的技術(shù)革新”，“凝聚企業(yè)、研究單位、政府的力量，努力在安全領(lǐng)域有效利用”。日本綜合科學(xué)技術(shù)委員會設(shè)置在內(nèi)閣府下，是政府關(guān)于軍民兩用科技發(fā)展的最高管理和協(xié)調(diào)機構(gòu)，提出構(gòu)建“國民安全、安心生活”的科技發(fā)展戰(zhàn)略，其中，“安全”即指從國家科技發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，制定尖端技術(shù)發(fā)展規(guī)劃，提升軍民兩用技術(shù)水平，增強國防科技能力。

二、市場環(huán)境——營造開放、透明的競爭環(huán)境，鼓勵各類企業(yè)公平進入軍品市場

一是多層次、多渠道向市場發(fā)布裝備采辦信息。主要國家采用“多層次、多類別、多渠道”的模式，最大限度地發(fā)布裝備建設(shè)信息，依托龐大的政策、項目、人才和承包商信息數(shù)據(jù)庫，通過門戶網(wǎng)站和電子終端等現(xiàn)代化平臺，發(fā)布信息。美國建有商業(yè)機遇網(wǎng)、各軍種采辦網(wǎng)、國防部創(chuàng)新市場網(wǎng)和技術(shù)轉(zhuǎn)移網(wǎng)等多種門戶網(wǎng)，發(fā)布相關(guān)裝備采辦需求和國防預(yù)研需求信息，也為軍方發(fā)現(xiàn)、捕獲和尋找潛在的技術(shù)、產(chǎn)品和企業(yè)提供信息平臺。俄羅斯根據(jù)2012年5月總統(tǒng)令即關(guān)于在互聯(lián)網(wǎng)開放數(shù)據(jù)的要求，俄國防部、紅星報、聯(lián)邦總統(tǒng)等官方網(wǎng)站都可免費查閱與裝備建設(shè)和國防訂貨相關(guān)的法律法規(guī)、總統(tǒng)令及部門規(guī)章，為相關(guān)企業(yè)獲取裝備采辦需求信息提供渠道，方便企業(yè)了解軍方的裝備采辦法規(guī)制度和要求。日本防衛(wèi)省通過裝備設(shè)施本部采辦信息網(wǎng)等網(wǎng)站，公布相關(guān)裝備研制和采辦需求信息，為民間企業(yè)獲取裝備科研生產(chǎn)信息提供公開途徑。

二是出臺相關(guān)法律，強制要求軍方實行最大化公開競爭。通過制定各類法律法規(guī)，要求實行最大化公開競爭。美國《2009年武器系統(tǒng)采辦改革法》明確提出“競爭最大化”的要求，拓展競爭范圍；《聯(lián)邦采辦條例》規(guī)定，每個行政部門和每項采購活動都要指定一個“競爭倡議人”，強制督導(dǎo)推進競爭；《聯(lián)邦采辦條例國防部補充條例》強制要求，重大裝備采購項目必須有兩個或兩個以上的承包商制造樣機并開展樣機競爭。2012年12月，俄頒布《俄聯(lián)邦國家國防訂貨法》，明確要求按照單一來源采購和公開采購的分類，通過招標(biāo)競爭落實國防訂貨任務(wù)。目前，主要國家除核武器總體、火炸藥等高度專用、高度機密和需要國家嚴(yán)格控制的裝備研制生產(chǎn)外，其他裝備領(lǐng)域均向全社會開放。

三、軍工體系——實行軍民結(jié)合的裝備科研生產(chǎn)體系，增強國防工業(yè)創(chuàng)新活力

長期以來，美國、俄羅斯和日本等國家都實行軍民結(jié)合、民企為主承擔(dān)的裝備生產(chǎn)體系。

一是實行軍民結(jié)合的裝備科研體系。美國實行軍民結(jié)合的裝備科研體系，國防基礎(chǔ)研究主要依靠地方大學(xué)，國防應(yīng)用研究和先期技術(shù)發(fā)展主要依靠軍內(nèi)研究實驗室、地方企業(yè)，裝備型號研制主要依靠企業(yè)。在日本，作為裝備科研主管部門，防衛(wèi)省技術(shù)研究本部一方面通過合同將部分裝備科研任務(wù)下達給大學(xué)和民營企業(yè)等單位；另一方面下設(shè)艦艇裝備、電子裝備、航空裝備、地面裝備4個研究所和先進技術(shù)推進中心，承擔(dān)部分裝備研發(fā)任務(wù)。在高新技術(shù)研發(fā)方面，技術(shù)研究本部特別重視利用民用技術(shù)，其下轄的先進技術(shù)推進中心作為日本版美國國防高級研究計劃局（DARPA），專設(shè)兩名技術(shù)交流協(xié)調(diào)官，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)軍方、學(xué)術(shù)界和工業(yè)企業(yè)的技術(shù)交流與合作，促進民用技術(shù)轉(zhuǎn)為軍用和軍民兩用技術(shù)發(fā)展。

二是實行民營企業(yè)為主承擔(dān)的裝備生產(chǎn)體系。美國、俄羅斯和英國都是實行民營企業(yè)為主承擔(dān)的裝備生產(chǎn)體系，主要依靠各類民營企業(yè)承擔(dān)裝備采辦合同。日本裝備生產(chǎn)全部由民營企業(yè)承擔(dān)，但大型企業(yè)壟斷性強，三菱重工、川崎重工、三菱電機、東芝和石川島播磨重工等5家企業(yè)裝備訂貨占防衛(wèi)省訂貨總額的半數(shù)以上，單一來源采購比例較高，軍工市場競爭嚴(yán)重不足。大型企業(yè)與防衛(wèi)省簽訂裝備合同后，通過分包形式將部分裝備研制生產(chǎn)任務(wù)轉(zhuǎn)給中小企業(yè)，目前防衛(wèi)省護衛(wèi)艦主要合同單位總計70家，這些單位將約80％的零部件生產(chǎn)交中小企業(yè)完成，通過總包和分包形式參與研制護衛(wèi)艦的企業(yè)達2500家。

四、資源配置——軍民共建共用重大基礎(chǔ)設(shè)施，最大限度地提高資源使用效率

政府主導(dǎo)和調(diào)控軍民基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。世界各國都把促進軍民大型科學(xué)儀器與設(shè)備、自然科技資源、科學(xué)數(shù)據(jù)和科技文獻等基礎(chǔ)設(shè)施的共享，作為一個重要的政策目標(biāo)，以法律的形式保障政府對共用科研基礎(chǔ)設(shè)施的投入。美國科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點一直集中在國防、能源、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與安全等方面。美國國家科學(xué)基金會的《設(shè)施監(jiān)管指南》中指出，大型科研儀器設(shè)施的建設(shè)資金包括聯(lián)邦政府，也包括民間。俄羅斯正在將數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)庫管理和應(yīng)用技術(shù)，以及信息遠程通信系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一在一起，構(gòu)建統(tǒng)一信息空間，供軍民兩大領(lǐng)域使用。

軍民共用重大基礎(chǔ)設(shè)施。發(fā)達國家在信息網(wǎng)絡(luò)、通用光纜、無線通信和衛(wèi)星通信等大型基礎(chǔ)項目中也實現(xiàn)了軍民共享和共用。美國超過95％的全球信息柵格傳輸服務(wù)由民營部門提供，許多網(wǎng)絡(luò)管理服務(wù)也由非國防部機構(gòu)來承擔(dān)。2013年，美國國防部利用微軟公司的網(wǎng)絡(luò)安全、云計算、大數(shù)據(jù)技術(shù)對國防部業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行升級改造。DARPA沒有任何可用于保障長期項目的試驗設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，所有進行的項目都是借助軍種實驗室和工業(yè)部門乃至國防工業(yè)的研究機構(gòu)。

總之，世界主要國家數(shù)十年來在市場法制環(huán)境中逐步建立起來的軍民融合發(fā)展的體制機制，存在著一些普遍性規(guī)律，如國家頂層協(xié)調(diào)機制、完備的法律法規(guī)制度、開放透明的市場環(huán)境，反映出世界裝備建設(shè)和發(fā)展的客觀規(guī)律和改革走向，值得我們研究借鑒。

五、對我國推動軍民融合深度發(fā)展的啟示

目前，我國處在國家和軍隊全面深化改革的重要時期，正在深入貫徹落實十八屆三中全會關(guān)于“推進軍民融合深度發(fā)展”的戰(zhàn)略部署，國外的做法和經(jīng)驗對我國有重要的借鑒意義和啟示。

一是體制機制優(yōu)化是做好軍民融合深度發(fā)展的關(guān)鍵。借鑒世界主要國家的做法和經(jīng)驗，分析我國軍民融合深度發(fā)展的瓶頸和矛盾，難點和突破點在于體制機制等根本性制度問題。為此，要取得我國軍民融合深度發(fā)展工作的實質(zhì)性突破，必須以體制機制為關(guān)鍵突破點，強化理論創(chuàng)新，加強頂層設(shè)計，構(gòu)成科學(xué)、高效且符合國情的軍民協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機制，實現(xiàn)多部門、多單位的整體合力。

二是建章立制是推進軍民融合的根本保障。法律、法規(guī)和規(guī)章是軍民融合的重要保障，借鑒主要國家立法先行、凡事依法的經(jīng)驗做法，建議重視和強化軍民融合領(lǐng)域的建章立制工作，做好立法規(guī)劃計劃，清理和修訂標(biāo)準(zhǔn)化、知識產(chǎn)權(quán)、市場準(zhǔn)入等領(lǐng)域的相關(guān)法規(guī)文件，制定和細(xì)化與我國軍民融合深度發(fā)展工作任務(wù)要求相適應(yīng)的相關(guān)管理規(guī)定，為公平市場環(huán)境營造良好的法規(guī)制度和政策環(huán)境。

三是創(chuàng)新策略手段是推動軍民融合的有效途徑。借鑒美、俄、英、日等世界主要國家軍民融合的主要做法和經(jīng)驗，針對我國裝備采購制度改革和裝備采辦管理的實際，加大技術(shù)手段和工具方法的創(chuàng)新與實際應(yīng)用力度，例如，建立和健全一體化、各部門互操作的裝備采購信息平臺，加大信息公開力度，采用信息化技術(shù)手段，促進軍民技術(shù)雙向轉(zhuǎn)移，促進軍民重大基礎(chǔ)設(shè)施的共建共用。