田洪俊

（作者系北京市人大常委會(huì)研究室副主任）

一、立法在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化中的重要作用

立法通常指特定國(guó)家機(jī)關(guān)依照一定程序，制定或者認(rèn)可反映一定階級(jí)意志，并以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的行為規(guī)范的活動(dòng)，是對(duì)社會(huì)資源、社會(huì)利益進(jìn)行第一次分配的活動(dòng)。其任務(wù)就是建章立制，既為國(guó)家生活和社會(huì)生活訂章程，又為依法執(zhí)政、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法立規(guī)矩。這與國(guó)家治理的目的和途徑高度契合。換言之，立法就是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑和手段，對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用。

我們黨歷來(lái)十分重視立法的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用。在黨和國(guó)家發(fā)展的不同歷史時(shí)期，立法工作的重心和發(fā)揮作用的方式有所不同。新中國(guó)成立伊始，立法工作的主要任務(wù)是鞏固新生國(guó)家政權(quán)，建立和維護(hù)新的社會(huì)秩序。改革開(kāi)放進(jìn)程中，立法工作的主要任務(wù)是保障各項(xiàng)改革順利推進(jìn)，為對(duì)外開(kāi)放創(chuàng)造良好法制環(huán)境。黨的十五大就提出，要把改革和發(fā)展的重大決策同立法結(jié)合起來(lái)，運(yùn)用法律規(guī)范引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

立法的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用，就是要使執(zhí)政黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，從制度上、法律上保證執(zhí)政黨的路線(xiàn)方針政策的貫徹實(shí)施。這是堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政的必然要求。從黨的政策與法律的關(guān)系看，一方面，黨的政策和主張是立法的先導(dǎo)和指引，另一方面，又要通過(guò)法律的制定和執(zhí)行保障黨的政策有效實(shí)施，確保黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨的政策成為法律后，實(shí)施法律就是貫徹黨的意志，依法辦事就是執(zhí)行黨的政策。發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，要注重運(yùn)用法律手段調(diào)整利益關(guān)系、推動(dòng)改革發(fā)展，做到政治決策和立法決策協(xié)調(diào)同步，確保黨的路線(xiàn)方針政策成為社會(huì)一體遵循的法律規(guī)則，真正將法治作為治國(guó)理政的基本方式，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化，同時(shí)為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供法制保障。

二、立法工作存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及原因分析

1.立法理念陳舊，法治思維不強(qiáng)

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家和地方立法理念都是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定330多部法律或決議，北京市人大及其常委會(huì)制定140多部法規(guī)，其中經(jīng)濟(jì)類(lèi)法律、法規(guī)占三分之一以上。立法對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮了重要作用，但也一定程度上忽視了民生和社會(huì)問(wèn)題，忽視了保障公民權(quán)利和維護(hù)公平正義，也就忽視了立法本身的規(guī)律性和科學(xué)性。而法治思維還沒(méi)有完全樹(shù)立起來(lái)，如保障人權(quán)憲法法律至上、有限政府、通過(guò)法律授權(quán)合理分配國(guó)家權(quán)力、保證正當(dāng)程序、保障平等公正等意識(shí)和觀(guān)念還不夠強(qiáng)。雖然中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，但真正形成現(xiàn)代化國(guó)家治理體系的一系列法律制度仍然任重道遠(yuǎn)。

2.立法質(zhì)量不高，治理效率偏低

由于立法格局不夠健全，導(dǎo)致地方性法規(guī)的規(guī)定與上位法不一致、地方性法規(guī)規(guī)定之間不協(xié)調(diào)、地方性法規(guī)不適應(yīng)實(shí)際情況、地方性法規(guī)的可操作性不強(qiáng)等問(wèn)題，有些法規(guī)就像倡議書(shū)，沒(méi)有合理的罰則作保障，造成有法難依，選擇性執(zhí)法等現(xiàn)象，管理的代價(jià)成本高。立法質(zhì)量不高，背后有著非常復(fù)雜的原因，但其根本還是管理思維而不是治理思維，是人治理念而不是法治理念。

3.行政方面立法部門(mén)化傾向一定程度存在，影響政府公信力

立法部門(mén)化、部門(mén)立法利益化，有些法律法規(guī)甚至嚴(yán)重違背了法律精神，成為有關(guān)部門(mén)推動(dòng)工作意見(jiàn)的法律包裝。當(dāng)前，越強(qiáng)勢(shì)的政府部門(mén)越不愿意立法，因?yàn)榱⒎〞?huì)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的約束；越弱勢(shì)的部門(mén)越愿意立法，因?yàn)橥ㄟ^(guò)立法可以獲取權(quán)力。這大大損害了政府的形象和公信力。究其原因，一方面新舊經(jīng)濟(jì)體制之間蘊(yùn)含著的大量制度性或政策性利益差額，強(qiáng)化了立法中的地方利益和部門(mén)利益傾向，為立法保權(quán)、擴(kuò)權(quán)提供了強(qiáng)大的驅(qū)動(dòng)力；另一方面立法的主體較為單一，條塊分割也強(qiáng)化了立法的部門(mén)化傾向。

4.經(jīng)濟(jì)方面立法對(duì)預(yù)算約束力過(guò)強(qiáng),阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育

在公共資源配置，特別是公共財(cái)政預(yù)算編制方面，長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響,制定了多部法律、法規(guī)對(duì)各類(lèi)預(yù)算占有比重進(jìn)行了硬性規(guī)定，北京市財(cái)政預(yù)算就占80%以上，預(yù)算調(diào)整的余地很小，導(dǎo)致一些部門(mén)先有錢(qián)、后有事，甚至有了錢(qián)，沒(méi)事找事，預(yù)算資金績(jī)效低下，而市場(chǎng)培育方面的資金嚴(yán)重不足。主要原因還是沒(méi)有從根本上由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，公共財(cái)政的蛋糕被部門(mén)以法律規(guī)定的名義分割。

5.社會(huì)方面立法項(xiàng)目缺失，公共治理薄弱

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步和法制觀(guān)念的普及、深入，越來(lái)越多、越來(lái)越復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系亟待調(diào)整，人們對(duì)規(guī)則的需求日益增加，但在社會(huì)領(lǐng)域無(wú)論是立法數(shù)量還是立法質(zhì)量，都還有較大差距，更不用說(shuō)滿(mǎn)足公共治理的需求。原因是回應(yīng)社會(huì)關(guān)注不夠，真正從行政管理走向公共治理還需要一個(gè)很長(zhǎng)的過(guò)程。如北京市人大常委會(huì)2003年廢止了1994年通過(guò)的《北京市嚴(yán)格限制養(yǎng)犬規(guī)定》，制定了《北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定》，法規(guī)本應(yīng)是社會(huì)法，而制定成行政法，本應(yīng)是公共治理，卻成了行政管理，公安局成為主要管理部門(mén)，警察再增加也很難管好幾百萬(wàn)條狗。目前，這部無(wú)法執(zhí)行的法規(guī)，只能再次研究修訂。

6.公民參與立法不夠，社會(huì)組織作用不強(qiáng)

“治理之道，莫要于安民?！钡L(zhǎng)期以來(lái)公民立法上的民主意識(shí)先天不足、后天失調(diào)，法治觀(guān)念淡漠而在立法實(shí)踐中，盡管我們?cè)谕七M(jìn)立法工作民主化方面做了大量的工作，在立法過(guò)程中征求各方面的意見(jiàn)，但因?yàn)榉ㄒ?guī)規(guī)定的內(nèi)容主要是“政府管社會(huì)”缺乏公眾參與機(jī)制，導(dǎo)致參與提出意見(jiàn)建議的人很少。更大的問(wèn)題是社會(huì)組織參與立法屈指可數(shù)，通過(guò)立法培育社會(huì)組織更是寥寥無(wú)幾，根本原因還是管理和維穩(wěn)思維作怪，沒(méi)有回歸社會(huì)組織的自發(fā)性自治性的本質(zhì)。

三、在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的新形勢(shì)下加強(qiáng)立法工作的思路

“立善法于天下，則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治?！蹦壳?，發(fā)揮立法作用，就是要立善法、立良法從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度，運(yùn)用法治思維和法治方式加強(qiáng)與改進(jìn)立法、促進(jìn)和推動(dòng)改革，實(shí)現(xiàn)立法決策與改革決策的結(jié)合，從法律制度上推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，使立法的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用得到充分發(fā)揮。

1.轉(zhuǎn)變立法理念，樹(shù)立正確的立法價(jià)值取向

立法理念是指為立法活動(dòng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供基礎(chǔ)、途徑和保障的一系列價(jià)值觀(guān)念。立法理念對(duì)于推進(jìn)科學(xué)立法、實(shí)現(xiàn)法的價(jià)值、平衡權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系都有著重要意義。國(guó)家本位、功利主義、以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心等傳統(tǒng)立法理念已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求,需要進(jìn)行更新和變革。作為立法機(jī)關(guān)應(yīng)樹(shù)立和堅(jiān)持以人為本,民主與法治,公正、公開(kāi)和參與等現(xiàn)代立法理念。立法理念要向經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)五位一體、五個(gè)方面平衡的理念轉(zhuǎn)換。權(quán)力意識(shí)要轉(zhuǎn)向責(zé)任意識(shí)，政績(jī)思維要轉(zhuǎn)向法治思維，行政管理方式要轉(zhuǎn)向公共治理方式，恩賜觀(guān)念要轉(zhuǎn)向服務(wù)觀(guān)念。通過(guò)立法，在國(guó)家和地方的行政制度、決策制度、司法制度、預(yù)算制度、監(jiān)督制度等重要領(lǐng)域進(jìn)行突破性的改革。從根本上克服立法部門(mén)化、利益化傾向。

2.明確立法重點(diǎn)，通過(guò)立法推進(jìn)管理方式轉(zhuǎn)變和深化體制改革

當(dāng)前，適應(yīng)全面深化改革的需要，立法的重點(diǎn)：一是規(guī)范權(quán)力的科學(xué)分解和運(yùn)行的行政領(lǐng)域立法，如推進(jìn)行政審批制度改革的立法或決定，修訂行政許可法等；二是公共資源合理配置的預(yù)算制度方面立法，如制定深化財(cái)稅體制改革的立法或決定，修訂預(yù)算法等；三是規(guī)范市場(chǎng)行為監(jiān)督體制機(jī)制方面立法，如制定混合所有制經(jīng)濟(jì)促進(jìn)保護(hù)法等；四是約束社會(huì)行為的社會(huì)領(lǐng)域立法等，如規(guī)范社會(huì)保障、社會(huì)救助、社會(huì)慈善，特別是促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)育等方面法律；五是保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面立法，如大氣、水資源、土地、森林、礦產(chǎn)資源等保護(hù)的立法。北京市立法要根據(jù)上位法的制定和修訂，及時(shí)出臺(tái)或修訂相關(guān)實(shí)施辦法或條例，有的上位法沒(méi)有，要根據(jù)首都實(shí)際需要，創(chuàng)制性地制定富有地方特色的法規(guī)。2010年重新制定的中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例，這部創(chuàng)制性法規(guī)發(fā)揮了重要的引導(dǎo)、促進(jìn)作用。

3.堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，通過(guò)立法破解國(guó)家治理中的現(xiàn)實(shí)難題

立法究竟是要超前一點(diǎn)，還是要滯后一點(diǎn)？是要先改革后立法，還是用立法引領(lǐng)和推動(dòng)改革？這是個(gè)難題，也是一直存在的老問(wèn)題?，F(xiàn)在拋開(kāi)這些問(wèn)題的理論探討，就具體實(shí)踐而言，關(guān)鍵在于要針對(duì)問(wèn)題立法，立法要解決問(wèn)題。目前公共領(lǐng)域面臨著大量亟需解決的尖銳矛盾和突出問(wèn)題，特別是首都人口資源環(huán)境矛盾等大城市病，如空氣污染、水污染、土壤污染、交通擁堵、違章建筑、城市垃圾、食品安全等。人民群眾迫切關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，如入學(xué)入園、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)等。我們要理清存在問(wèn)題，拿出問(wèn)題清單，做好頂層設(shè)計(jì)，確定指標(biāo)體系，啟動(dòng)立法程序，超前制度安排，試行總結(jié)修改，推動(dòng)這些問(wèn)題解決。

4.提高立法質(zhì)量，讓立法及時(shí)反映社會(huì)的發(fā)展變化和各方面的利益訴求

一是增強(qiáng)立法針對(duì)性。要抓住改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，以法律規(guī)定的內(nèi)容科學(xué)合理協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，適應(yīng)社會(huì)矛盾發(fā)展。要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)的立法主導(dǎo)作用，發(fā)揮立法格局整體協(xié)調(diào)作用和立法機(jī)制的保障作用，重在管用，重在有效。二是增強(qiáng)立法及時(shí)性。在立法時(shí)效上，必須反應(yīng)靈敏，針對(duì)實(shí)踐對(duì)法律提出的迫切需要，及時(shí)啟動(dòng)立法程序，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。該立的及時(shí)立，該改的馬上改，該廢的應(yīng)立即廢。貫徹黨的十八屆三中全會(huì)決定，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的336部法律，涉及深化改革的130多部，需要立改廢的達(dá)76部。北京市的地方性法規(guī)也正在清理。三是增強(qiáng)可操作性。人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管不管用、能不能解決問(wèn)題。在立法中，要厘清法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，科學(xué)嚴(yán)密地設(shè)計(jì)法律規(guī)范，確保法律規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)周密、可靠管用。2014年1月，北京市十四屆人大二次會(huì)議審議通過(guò)《北京市大氣污染防治條例》，就是一次及時(shí)、高質(zhì)量的立法。立法堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府協(xié)同、政協(xié)協(xié)商、群眾參與。堅(jiān)持以人為本、環(huán)境優(yōu)先的理念，對(duì)政府、公民、法人的權(quán)利義務(wù)作出明確具體的規(guī)定。實(shí)施以來(lái)，法律效力漸漸突顯。

5.完善機(jī)制、擴(kuò)大參與，使民主立法、科學(xué)立法得到真正落實(shí)

立法不能僅僅是人大和政府的事，不能形成少數(shù)人立法、少數(shù)人執(zhí)法的局面。如果法規(guī)對(duì)所有法律主體的權(quán)利義務(wù)都有明確具體的規(guī)定，都與每位公民的權(quán)益密切相關(guān)，那么公民就會(huì)積極關(guān)心、參與法規(guī)的制定。因而，要增強(qiáng)立法主體民主性，完善立法參與制度，發(fā)揮人大代表作用，擴(kuò)大公民有序參與，加強(qiáng)輿論監(jiān)督和公開(kāi)。建議修改立法法，確定社會(huì)組織為立法主體之一。在立法中，使各個(gè)法律主體真正為了自身的權(quán)益不斷博弈，立法過(guò)程成為各方面凝聚共識(shí)的過(guò)程，所制定的法規(guī)才能成為大家共同遵守的準(zhǔn)則。要建立科學(xué)合理的立法體制機(jī)制，完善立法程序，講究立法技術(shù)和藝術(shù)，開(kāi)展嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的立法論證，發(fā)揮專(zhuān)家學(xué)者的智慧與作用。

6.注重環(huán)節(jié)銜接，解決立法、執(zhí)法、司法、守法脫節(jié)問(wèn)題

過(guò)去立法大部分是為政府部門(mén)的行政執(zhí)法服務(wù)，制定的法規(guī)很少能夠直接成為司法裁判的依據(jù)。這就造成只有政府部門(mén)在執(zhí)法，法規(guī)不能有效約束公民、法人守法；更嚴(yán)重的是，不守法也不能受到法律制裁，致使立法、執(zhí)法、司法、守法相脫節(jié)。因而在立法時(shí)就要明確國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)、公民等各個(gè)方面的權(quán)力和責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，使各環(huán)節(jié)相互銜接，共同規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行共同維護(hù)公共秩序，使法律法規(guī)能夠有效保障公民的合法權(quán)益，有效約束公民守法，有效保障公民對(duì)執(zhí)法、司法和不守法現(xiàn)象的監(jiān)督。達(dá)到政府權(quán)力意識(shí)與責(zé)任意識(shí)的均衡，公民權(quán)利意識(shí)與服從意識(shí)的平衡，社會(huì)效率與公正的雙贏，從而有效推動(dòng)民主法制建設(shè)的進(jìn)程，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。