張浩中 左丞

【摘 要】土地儲備制度是我國土地市場的一項管理創(chuàng)新，對于加強(qiáng)土地使用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展有著極其重要的作用。目前我國土地儲備制度還存在著很多問題，本文在總結(jié)我國土地儲備制度的基礎(chǔ)上，提出了相應(yīng)完善制度的建議和措施

【關(guān)鍵詞】土地儲備制度；城市土地；土地市場

所謂土地儲備制度，是指土地儲備機(jī)構(gòu)通過征用、收購、置換和到期回收等方式從分散的土地使用者手中把土地集中起來，并由土地儲備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行土地整理，然后進(jìn)行儲備，再根據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要將儲備的土地有計劃投入市場的制度。[1]

土地儲備制度的建立代表的是我國城市土地制度革新的方向，是我國城市土地利用制度的一次重大變革。有人將其譽(yù)為我國解放后第二次土地管理革命。土地儲備制度是我國土地市場的一項管理創(chuàng)新，對于政府加強(qiáng)土地管理，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展起著相當(dāng)重要的作用。

1 我國城市土地收購儲備制度的發(fā)展歷程

我國的土地儲備制度是國有土地使用制度改變過程中的革新，其建立有相應(yīng)的歷史以及制度原因。1987年以前，我國實行的是國有土地使用權(quán)無償無期限無流動的所謂三無制度，城市中大量的土地被長期閑置，這一制度從根本上來說屬于否認(rèn)了城市土地的商品屬性。 1995年以后，我國政府開始鼓勵企業(yè)自行盤活自己使用的土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，但在當(dāng)時的法律制度下，這些企業(yè)可以用補(bǔ)辦土地出讓手續(xù)轉(zhuǎn)讓土地的方法，使自己成為土地供應(yīng)者，最后直接導(dǎo)致的結(jié)果是存量土地多頭供應(yīng)的情況大量出現(xiàn)。

1996年我國在上海市成立第一家土地儲備機(jī)構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心，1997年杭州土地儲備制度開始啟動，2001年4月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》，指出“為增強(qiáng)政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度?！盵2]

2 土地儲備運作模式

縱觀我國目前實行土地儲備制度的城市，全國還沒有形成一個統(tǒng)一的運作模式。

陳建設(shè)將我國土地儲備制度的運行模式分為三種：

一是，按照市場機(jī)制運行的模式，這一模式的特點是土地儲備機(jī)構(gòu)根據(jù)自己的收購計劃和本級政府的要求，通過與被收購單位協(xié)調(diào)，確立土地收購價格或約定收益分成，按照約定由儲備機(jī)構(gòu)支付收購金。取得土地并按照現(xiàn)行規(guī)定辦理土地過戶手續(xù)，儲備機(jī)構(gòu)取得土地后負(fù)責(zé)對土地進(jìn)行拆遷、平整和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施配套。對易于轉(zhuǎn)讓的儲備土地由土地管理部門出讓給新的用地者。

二是，行政指導(dǎo)和市場運作相結(jié)合的模式，這一模式的特點是收購?fù)恋氐姆秶烧姓ㄒ?guī)規(guī)定，規(guī)定范圍的土地統(tǒng)一由儲備機(jī)構(gòu)根據(jù)計劃進(jìn)行收購、儲備、開發(fā)。土地管理部門根據(jù)用地需求用招標(biāo)、拍賣方式對儲備土地實行統(tǒng)一出讓，規(guī)定范圍內(nèi)的劃撥土地使用者不能像過去一樣通過補(bǔ)辦出讓手續(xù)的方法自行轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。

三是，行政指導(dǎo)、市場運作與土地資產(chǎn)管理相結(jié)合的模式，這種模式的特點是政府規(guī)定用于儲備的土地范圍。對可收購的土地由土地儲備機(jī)構(gòu)與原用地者簽定國有土地使用權(quán)收購合同。儲備機(jī)構(gòu)按合同規(guī)定支付土地收購補(bǔ)償費用、取得土地使用權(quán)。有的儲備機(jī)構(gòu)還受政府委托作為國有土地資產(chǎn)代表，對國有企業(yè)改革中土地使用權(quán)作價出資，入股部分進(jìn)行管理。收取企業(yè)改革中以租賃方式處置的土地使用權(quán)的租金和其他用地者按規(guī)定向政府繳納的租金。[3]

3 土地儲備制度存在的主要問題

3.1 土地補(bǔ)償形式與內(nèi)容不盡合理

土地儲備中心在征購、回收土地時，對土地征地補(bǔ)償?shù)男问竭^于單一，例如：在目前的土地儲備制度下，對農(nóng)民一般采取一次性補(bǔ)償一定數(shù)量的費用的方式進(jìn)行安置，雖然短期內(nèi)看起來對失地農(nóng)民的生存不會產(chǎn)生影響，但是從長遠(yuǎn)來看，由于沒有在農(nóng)民的生存與發(fā)展的角度上思考，會造成某些勞動技能相對較差的農(nóng)民會出現(xiàn)因為失地致貧的情況出現(xiàn)，從而產(chǎn)生新的社會問題。

3.2 土地儲備制度管理結(jié)構(gòu)有待完善

由于缺少現(xiàn)成模式經(jīng)驗可以借鑒，我國土地儲備制度一直處于摸著石頭過河的過程，現(xiàn)行土地儲備管理模式是市、區(qū)兩級政府管理，兩級土地儲備機(jī)構(gòu)除名稱差不多外，在行政上、經(jīng)濟(jì)上等方面都呈現(xiàn)出了各自獨立運行的狀態(tài)。同時，當(dāng)?shù)卣袝r為了增加城市重大項目的建設(shè)，會特批一些具有城市土地儲備職能的企業(yè)。最后導(dǎo)致的結(jié)果是城市土地儲備機(jī)構(gòu)多而散、小而弱，在城市土地儲備上形不成合力，甚至在某些時候會出現(xiàn)互相牽制的情況，反而制約了土地儲備的發(fā)展。

3.3 城市土地一級市場未形成壟斷

政府壟斷城市土地一級市場，是土地儲備制度能否有效實行的一個關(guān)鍵方面。然后從目前來看，各城市的土地儲備機(jī)構(gòu)并不能壟斷當(dāng)?shù)氐耐恋匾患壥袌?，還有很多相關(guān)部門能夠?qū)σ患壥袌龅耐恋剡M(jìn)行回收整理和開發(fā)。

3.4 土地收購儲備資金短缺

由于土地收購儲備中不僅要對被收購?fù)恋剡M(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，同時也需要進(jìn)行相應(yīng)的前期開發(fā)。在這種情況下，土地儲備需要大量的資金支持，而目前我國土地儲備機(jī)構(gòu)的主要資金來源是兩個方面：一是政府的財政支持，一是銀行貸款，尤其是銀行貸款，往往能占到土地收購儲備資金的80%左右。

3.5 城市土地儲備的法律制度還不夠完善

目前，我國對土地儲備尚未進(jìn)行統(tǒng)一立法，各地現(xiàn)在主要還是依靠一些地方性的法規(guī)來指導(dǎo)土地收購儲備。同時，2004年頒布的新的土地管理法對于地方政府應(yīng)該如何建立土地儲備制度也沒有明確規(guī)定，這樣導(dǎo)致的結(jié)果是土地儲備制度缺少了相應(yīng)的法律保障。

4 土地儲備制度運行中的發(fā)展對策

目前，我國已有許多學(xué)者對土地儲備制度的問題進(jìn)行了探討，并對土地儲備制度進(jìn)一步發(fā)展完善提出了相應(yīng)的對策。例如：賈生華提出我國土地儲備制度的發(fā)展對策為把城市地價水平調(diào)控在一個合理的水平上理順體制加強(qiáng)協(xié)作協(xié)調(diào)有關(guān)政府部門的關(guān)系，強(qiáng)化政府壟斷一級土地市場的功能，加大規(guī)范土地市場力度，積極創(chuàng)新土地儲備融資方式，探索建立城市土地基金，努力探索采取一次測算"分階段分期支付補(bǔ)償費。[4]

綜上所述，土地儲備制度的完善對策如下：

（1）制定適用于當(dāng)前土地儲備制度發(fā)展的法律法規(guī)

土地儲備制度的建立與發(fā)展，對于我國城市土地流轉(zhuǎn)、房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及政府財政的穩(wěn)定有著非常重要的意義。而制度的推廣，必須要相配套的法律法規(guī)的支持，只有制定了與當(dāng)前土地儲備制度相匹配的法律法規(guī)，才能使土地收購儲備行為有法可依、有法可循。因此，土地儲備制度的完善首先要從制定相關(guān)的法律法規(guī)開始。

（2）完善土地儲備補(bǔ)償機(jī)制

合理且有效的土地補(bǔ)償機(jī)制，是土地儲備制度良好運行的基礎(chǔ)，目前的土地收購補(bǔ)償存在著不少問題，主要體現(xiàn)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償思路兩個方面。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，要堅持土地權(quán)利與土地收益相結(jié)合來確定土地價格，利用地價評估中收益還原法、市場比較法、剩余法等多種方法評估土地價格，同時也要在充分考慮單宗地的土地剩余使用年限、所在區(qū)位以及用途的情況下進(jìn)行地價評估。而在補(bǔ)償思路方面，主要在對應(yīng)失地農(nóng)民方面，需要一個有效的補(bǔ)償以及幫助機(jī)制，能夠讓失地農(nóng)民在失去土地之后比較迅速的轉(zhuǎn)換身份，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)。

（3）積極整合土地儲備機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)土地一級市場的壟斷

首先應(yīng)在法律法規(guī)上嚴(yán)格限制批準(zhǔn)新的土地儲備機(jī)構(gòu)，從根源上制止一擁而上成立土地儲備機(jī)構(gòu)的情況；其次政府應(yīng)該逐步取消企業(yè)公司從事土地儲備的資格，實現(xiàn)土地儲備中心對土地一級市場壟斷；第三應(yīng)從行政或資產(chǎn)關(guān)系的角度理順現(xiàn)在兩級土地儲備機(jī)構(gòu)的關(guān)系，按照攜手合作、利益共享、互補(bǔ)優(yōu)勢的原則，使兩級土地儲備機(jī)構(gòu)形成合力，協(xié)調(diào)發(fā)展。

（4）大膽創(chuàng)新土地儲備融資方式

在目前土地儲備融資方法的基礎(chǔ)上，要廣開融資渠道，在條件成熟的時候，甚至可以考慮相關(guān)債券，吸收城市內(nèi)中小型投資者的資金。同時，還可以考慮對已進(jìn)入土地儲備中心，但尚未拆除地上建筑物的土地，進(jìn)行短期出租，以加快資金回籠。

（5）完善土地儲備機(jī)構(gòu)管理監(jiān)控機(jī)制

城市土地儲備中心所運營的資金是巨大的，但是其本身應(yīng)該是一個處于政府管理下的非營利機(jī)構(gòu)，所以必須要完善對儲備中心的監(jiān)控和管理，讓儲備中心的資金運營透明化、公開化，從制度管理上減少個人和集體腐敗的可能性。

土地儲備制度的完善是一項長期的艱巨的任務(wù)，相信只要勇于探索、敢于創(chuàng)新、大膽實踐，一定能夠形成具有中國特色的城市土地儲備制度。

【參考文獻(xiàn)】

[1]朱學(xué)敏，徐健.認(rèn)識提高 完善土地儲備制度[J].價值工程，2010（23）.

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[3]陳建設(shè).建立土地收購儲備制度 實現(xiàn)政府壟斷土地機(jī)制[J].經(jīng)濟(jì)問題，2001（1）.

[4]賈生華，張宏斌，金星，邵建峰.城市土地儲備制度：模式、效果、問題和對策[J].現(xiàn)代城市研究，2001（3）.

[5]盧新海，何興.論城市土地儲備制度的法律基礎(chǔ)[J].中國土地科學(xué)，2005（6）.

[6]白淑軍，李憲坡.我國土地儲備制度研究進(jìn)展綜述[J].湖北大學(xué)學(xué)報，2004（5）.

[責(zé)任編輯：劉帥]