崔麗娜

(洛陽理工學(xué)院，河南洛陽471023)

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的重要任務(wù)之一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、破除城鄉(xiāng)二元分割。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、破除城鄉(xiāng)二元分割，關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。改革農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，必然要求對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)及房屋所有權(quán)等進(jìn)行確認(rèn)登記，而其核心是土地權(quán)。沒有土地的確認(rèn)，其他如林權(quán)、水利設(shè)施權(quán)的確認(rèn)就是一句空話。因此，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革是整個(gè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的核心，也是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革最直接、最重要的基礎(chǔ)性工作。

一、河南省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基本情況

為了貫徹落實(shí)十七屆三中全會(huì)精神和《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》的文件精神，河南省國土資源廳于2011年6月10日頒發(fā)了豫國土資發(fā)66號(hào)文件。文件規(guī)定為加快推進(jìn)河南省農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作，要求2012年年底完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確權(quán)登記，并發(fā)放到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的工作。河南省政府于2011年10月9日頒發(fā)豫政77號(hào)文件，批轉(zhuǎn)省國土資源廳、財(cái)政廳、農(nóng)業(yè)廳制定的《關(guān)于加快推進(jìn)全省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的意見》，進(jìn)一步提出，農(nóng)村宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)登記于2012年上半年開始籌備，2012年9月30日前開始，2015年12月31日基本完成。

河南省各地市縣認(rèn)真貫徹文件精神，于2011年12月展開了集體土地所有權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)和農(nóng)村土地使用權(quán)的登記確權(quán)及發(fā)證工作。各地市陸續(xù)對(duì)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村土地情況進(jìn)行重新調(diào)查和確認(rèn);成立了專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)和指導(dǎo)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記和發(fā)證工作;根據(jù)河南省各地市縣的實(shí)際情況，確定了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的試點(diǎn)范圍;提出了相關(guān)信息管理方法;審查并招標(biāo)確定地籍測繪作業(yè)單位。截至2013年11月，河南省農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作已基本完成。農(nóng)村宅基地和農(nóng)村建設(shè)用地的土地確權(quán)工作于2013年9月開始推進(jìn)，截至2013年年底，全省已完成30%左右的土地確權(quán)工作。

二、河南省農(nóng)村土地確權(quán)面臨的問題和困難

當(dāng)前河南省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作進(jìn)展良好，取得了一定的成績，但由于存在經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位、宣傳力度不夠、地籍信息確認(rèn)困難、法律層面支撐缺位、應(yīng)急機(jī)制尚未建立等問題，致使此項(xiàng)工作在一些地方進(jìn)展緩慢，甚至擱淺。

(一)地界界限不清，歷史遺留問題較多，邊界權(quán)屬爭議普遍

完整的地籍信息是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的基礎(chǔ)，它包括權(quán)屬調(diào)查、地籍測量、土地登記、地籍檔案管理、地籍信息系統(tǒng)建設(shè)等工作內(nèi)容，并涉及到登記信息技術(shù)程序問題。一些地市的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)行到地籍測量的環(huán)節(jié)時(shí)，有40%左右的村委會(huì)之間因歷史遺留問題造成的地界界限不清，無法標(biāo)定土地權(quán)屬界址點(diǎn)、線，因此也就無法為地籍測量提供測繪依據(jù)。有些轄區(qū)的牧業(yè)鄉(xiāng)，混牧現(xiàn)象嚴(yán)重，歷史上沒有形成固定的行政區(qū)域界線，這種情況還包括一些山區(qū)和林區(qū)。邊界權(quán)屬爭議問題的存在容易引發(fā)新的矛盾糾紛，影響社會(huì)穩(wěn)定，因此，一些地方產(chǎn)權(quán)改革工作已擱置。

(二)管理層面的地塊面積存在爭議

管理層面的地塊面積爭議問題實(shí)際表現(xiàn)為“證地不符”，即農(nóng)戶承包證書上的地塊和實(shí)際面積不一致，通常是實(shí)際面積大于承包合同和權(quán)證上的面積。形成這個(gè)問題的原因主要有以下幾個(gè)方面:

1.農(nóng)業(yè)稅費(fèi)與承包面積掛鉤時(shí)期，為了盡可能地減輕負(fù)擔(dān)，人為地將承包合同和經(jīng)營權(quán)證上的面積縮小。

2.部分農(nóng)戶私自開墾集體荒地不上報(bào)，管理部門既沒有查處、也沒有確權(quán)發(fā)證。

3.為了應(yīng)付檢查，突擊簽訂承包合同、發(fā)放經(jīng)營權(quán)證書，證書、合同與實(shí)際承包土地不符。

4.落實(shí)退耕還林政策，有些地方發(fā)放林權(quán)證與土地承包經(jīng)營權(quán)證互不銜接，“一地兩證”現(xiàn)象比較普遍。

5.因土地征用后，承包合同和權(quán)證的收回、變更等事項(xiàng)辦理不及時(shí)，出現(xiàn)有地?zé)o證或有證無地的現(xiàn)象。

(三)缺乏相關(guān)法律層面的支撐

自國家開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革以來，國家和省政府為開展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作頒布了相關(guān)的文件和法規(guī)政策，但在確權(quán)的效力、地籍調(diào)查工作的監(jiān)理等問題上卻缺少相應(yīng)法律法規(guī)的支持，無章可循。產(chǎn)權(quán)明晰、證照齊全、無法律上的爭議是確權(quán)階段的工作目標(biāo)。確保確權(quán)工作依法有序進(jìn)行和確權(quán)結(jié)果合法有效是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革確權(quán)階段的重要內(nèi)容。但在實(shí)際工作中，沒有有效的法律來確保測量結(jié)果的效力及實(shí)測面積與臺(tái)賬面積的效力，對(duì)確權(quán)登記發(fā)證的手續(xù)和監(jiān)督等方面也缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行約束，導(dǎo)致試圖利用土地登記發(fā)證機(jī)會(huì)將違法用地合法化的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。

(四)改革工作宣傳力度不夠

很多基層農(nóng)民群眾觀念陳舊，顧慮多，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)差，擔(dān)心改革后自身的利益受到損害;而有些基層“三權(quán)”發(fā)證的工作人員，對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革工作的重要性認(rèn)識(shí)不夠，認(rèn)為這是農(nóng)戶自己的事，工作熱情不高，支持、引導(dǎo)和服務(wù)工作不夠，對(duì)改革政策解讀不到位，無法解答農(nóng)戶的疑問。

(五)改革工作經(jīng)費(fèi)不足

依據(jù)《中共河南省委、河南省人民政府關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的實(shí)施意見》的文件精神，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)足額納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。各級(jí)財(cái)政、國土資源部門要加強(qiáng)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證專項(xiàng)資金使用的監(jiān)督檢查職責(zé)，確保農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證專項(xiàng)資金專款專用。由于各級(jí)政府在“十二五”期間計(jì)劃實(shí)施項(xiàng)目較多，財(cái)政十分困難，足額落實(shí)經(jīng)費(fèi)有很大的難度。有些地方財(cái)政部門沒有將計(jì)劃中的“三權(quán)”發(fā)證資金撥付給國土資源等相關(guān)部門。如某地市，根據(jù)《河南省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證測繪作業(yè)單位資質(zhì)管理暫行辦法》規(guī)定，對(duì)“三權(quán)”確權(quán)工作測繪作業(yè)單位進(jìn)行招標(biāo)，2012年5月已完成招標(biāo)，并與作業(yè)單位進(jìn)行了工作協(xié)商，到7月份，測繪作業(yè)單位已到位，準(zhǔn)備前期工作，但因經(jīng)費(fèi)不到位，工作已全面停止。

(六)針對(duì)地界權(quán)屬爭議，缺乏應(yīng)急機(jī)制

在有些地方，由于歷史原因，鄉(xiāng)村之間存在著地界不明顯等問題，匆忙開展產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證工作，使農(nóng)民感到權(quán)益受到損害，往往會(huì)發(fā)生群體事件，甚至村民會(huì)械斗，而當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門處理此類突發(fā)事件卻沒有建立應(yīng)急機(jī)制，解決的辦法，一般會(huì)派公安或武警進(jìn)行應(yīng)急，致使事態(tài)擴(kuò)大，導(dǎo)致工作停滯。

三、解決河南省農(nóng)村土地確權(quán)問題的對(duì)策建議

(一)勘察地界界限、協(xié)商解決歷史遺留問題和邊界權(quán)屬爭議

在開展土地確權(quán)、頒證工作中，首先要對(duì)村(鎮(zhèn))村(鎮(zhèn))之間的地界界限進(jìn)行調(diào)查摸底，通過召開村委會(huì)議、村民會(huì)議等方式把情況摸清楚，凡是村、鎮(zhèn)存在土地邊界權(quán)屬不清、有爭議的歷史遺留問題，要成立解決歷史遺留問題協(xié)調(diào)工作組，有邊界爭議要通過協(xié)調(diào)、協(xié)商、重新勘察等方式予以解決。

在開展此項(xiàng)工作的過程中，要遵循尊重歷史、村民滿意的基本原則，采取干部群眾參與和協(xié)商，信息公告公開的方式，防止在工作中走過場、工作方式粗暴等引發(fā)新的矛盾出現(xiàn)和社會(huì)不穩(wěn)定事件，這些問題解決之后，方能進(jìn)入產(chǎn)權(quán)改革程序，開展土地確權(quán)、頒證工作。

(二)確認(rèn)地塊面積，解決證地不實(shí)問題

針對(duì)農(nóng)戶承包證書上的地塊面積和實(shí)際面積不一致，通常是實(shí)際面積大于承包合同和權(quán)證上的面積等問題，在此次確權(quán)發(fā)證過程中，要進(jìn)行重新丈量，重新確認(rèn)，廢除原證書的法律效力。

(三)健全法規(guī)制度完善咨詢服務(wù)機(jī)制

妥善解決農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中的新情況、新問題，需要建立完善的地方法規(guī)和制度，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革順利進(jìn)行提供法律保障。同時(shí)，也要完善咨詢服務(wù)機(jī)制，為村民提供法律咨詢服務(wù)，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

1.確定各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，規(guī)范其土地使用、流轉(zhuǎn)和補(bǔ)償?shù)刃袨?，界定土地管理部門的權(quán)限、義務(wù)及行政行為，嚴(yán)禁利用土地登記發(fā)證機(jī)會(huì)將違法用地合法化。

2.針對(duì)《農(nóng)村土地承包法》表述過于寬泛、缺乏實(shí)施條例等問題，河南省應(yīng)出臺(tái)補(bǔ)充條例。

3.制定符合河南省省情的土地抵押貸款法規(guī)。

4.建立農(nóng)民土地權(quán)益遭受侵害的法律咨詢服務(wù)機(jī)制。

5.建立健全農(nóng)村地籍調(diào)查工作監(jiān)理的法律和制度。

6.建立健全農(nóng)村基層自治組織內(nèi)部的糾紛處理機(jī)制，通過村規(guī)民約、村民委員會(huì)等途徑爭取把問題在組織內(nèi)部解決。

(四)加大宣傳力度，提高村民及工作人員的認(rèn)識(shí)

一些農(nóng)村居民，甚至是基層“三權(quán)”發(fā)證的工作人員，對(duì)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的重要性認(rèn)識(shí)不夠，一些村民錯(cuò)誤地認(rèn)為土地確權(quán)是為了侵占他們的土地做鋪墊，導(dǎo)致村民對(duì)此項(xiàng)工作有抵觸情緒，工作人員的積極性也不高。建議政府應(yīng)采取多種形式對(duì)村民進(jìn)行政策宣傳，明確此項(xiàng)工作在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的重要性，打消他們心中的顧慮，調(diào)動(dòng)他們參與此項(xiàng)工作的積極性和主動(dòng)性;對(duì)參與農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作人員要組織培訓(xùn)，明確要求、統(tǒng)一思想，確保農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作順利進(jìn)行。

(五)改革工作經(jīng)費(fèi)要做到足額預(yù)算，撥付到位

根據(jù)《中共河南省委、河南省人民政府關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的實(shí)施意見》精神，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)工作經(jīng)費(fèi)要足額納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。各級(jí)財(cái)政、國土資源部門要加強(qiáng)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證專項(xiàng)資金使用的監(jiān)督檢查，確保農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證專項(xiàng)資金?？顚Ｓ?。各級(jí)政府要克服在“十二五”期間實(shí)施項(xiàng)目多、財(cái)政資金緊張、全面落實(shí)經(jīng)費(fèi)難度大等困難，確保將經(jīng)費(fèi)足額納入財(cái)政預(yù)算，并及時(shí)撥付國土資源等相關(guān)部門，以保障此項(xiàng)工作的順利開展。

(六)建立獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制和應(yīng)急機(jī)制

為加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，調(diào)動(dòng)農(nóng)村集體和農(nóng)民的積極性，應(yīng)適當(dāng)建立獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，鼓勵(lì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體經(jīng)濟(jì)組織積極推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，并對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織在改制過程中發(fā)生的成本費(fèi)用給予適當(dāng)補(bǔ)貼。獎(jiǎng)補(bǔ)對(duì)象是開展產(chǎn)權(quán)制度改革并通過考評(píng)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。獎(jiǎng)補(bǔ)的原則是適當(dāng)補(bǔ)貼、先評(píng)后獎(jiǎng)。考評(píng)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)要結(jié)合當(dāng)?shù)馗母镞M(jìn)展程度確立考評(píng)指標(biāo)。

針對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革中可能出現(xiàn)的突發(fā)事件，政府應(yīng)事先建立應(yīng)急機(jī)制，防止事態(tài)擴(kuò)大化，保證當(dāng)?shù)厣鐣?huì)大局穩(wěn)定。

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