何岫芳 HE Xiu-fang

（荊楚理工學(xué)院，荊門(mén) 448000）

（Jingchu University of Technology，Jingmen 448000，China）

0 引言

近幾年來(lái)食品安全重大事件頻繁發(fā)生，已成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。如“地溝油”、“瘦肉精”、“染色饅頭”、“塑化劑”、“注水牛肉”、“豬肉變牛肉”等，問(wèn)題屢屢發(fā)生，其主要原因在于現(xiàn)行食品安全法律體系發(fā)展滯后，具有明顯的弊端，其表現(xiàn)有：一是法律內(nèi)容不健全。監(jiān)管體系不協(xié)調(diào)，缺乏全程監(jiān)管，標(biāo)準(zhǔn)有沖突，懲罰力不夠，部門(mén)監(jiān)管乏力，行政問(wèn)責(zé)不落實(shí)，召回系統(tǒng)缺乏，風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)技術(shù)立法缺乏，廣告代言虛夸未擔(dān)法律責(zé)任等；二是食品法律法規(guī)制定的程序方法上存在不足，缺乏前瞻性規(guī)劃等。如何健全其法律體系，成為解決食品安全問(wèn)題面臨的重要而緊迫的任務(wù)。

針對(duì)以上缺陷，作者將對(duì)如何健全食品安全監(jiān)管法律體系加以探討，以期對(duì)解決食品安全問(wèn)題能提供方法指導(dǎo)和立法參考。以下將從法律內(nèi)容的健全（七方面）、法律法規(guī)制定的程序方法（三方面）等兩大塊來(lái)展開(kāi)。

1 健全更新食品安全監(jiān)管的法律內(nèi)容

要健全更新食品法律內(nèi)容，作者將從增加全程監(jiān)管、食品安全新標(biāo)準(zhǔn)，加大懲罰力度，實(shí)行法律問(wèn)責(zé)制、食品召回制，確立風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)立法，強(qiáng)化食品代言法律責(zé)任等七點(diǎn)來(lái)論述。

1.1 重點(diǎn)加強(qiáng)全程監(jiān)管并予法律化規(guī)定 現(xiàn)行法律監(jiān)管以分段管理為主，監(jiān)管環(huán)節(jié)存在漏洞斷鏈傾向。為此，監(jiān)管范圍應(yīng)覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈條，包括源頭生產(chǎn)、加工、制造、包裝、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、銷(xiāo)售、消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)的全程監(jiān)管，尤其不放過(guò)對(duì)種植業(yè)養(yǎng)殖業(yè)農(nóng)產(chǎn)品的源頭監(jiān)管，力求監(jiān)管縱橫到底到邊，不留死角盲點(diǎn)。為此應(yīng)建立“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的主管機(jī)構(gòu)，各監(jiān)管部門(mén)統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管，劃清權(quán)責(zé)，避免監(jiān)管真空，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管環(huán)節(jié)無(wú)縫鏈接，彌補(bǔ)之前“分頭管理”的不足。廢除食品“免檢制度”，加強(qiáng)食品準(zhǔn)入市場(chǎng)管制，應(yīng)重視源頭管理與流向管制的結(jié)合，強(qiáng)化“預(yù)防在先”“預(yù)防為主”的監(jiān)管理念與工作思路。

1.2 建立食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)新法規(guī) 過(guò)去的標(biāo)準(zhǔn)明顯滯后，不適應(yīng)時(shí)代需求。我國(guó)許多食品安全標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)齡過(guò)長(zhǎng)，標(biāo)準(zhǔn)偏低，對(duì)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)采標(biāo)率很低，標(biāo)準(zhǔn)制定未利用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)，標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和操作性不高。標(biāo)準(zhǔn)之間交叉、矛盾，重要標(biāo)準(zhǔn)短缺，標(biāo)準(zhǔn)的前期研究薄弱，部分企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)低于相應(yīng)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，部分標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施狀況較差，甚至強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)也未得到很好的實(shí)施[1]。2008年出現(xiàn)的三鹿奶粉事件，就是因?yàn)槲覈?guó)乳業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，制約了執(zhí)法。因此，形成全國(guó)統(tǒng)一的食品安全新標(biāo)準(zhǔn)，已成為時(shí)代所需、人民的期待，要注意借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)加以信息整合而成，考慮漸與國(guó)際接軌。

1.3 加大對(duì)違法者的懲罰力度，實(shí)行高額懲罰性賠償 目前食品領(lǐng)域違法成本過(guò)低，懲戒力不夠，使得違法者多次被罰又多次違法，以致拿消費(fèi)者的生命健康做代價(jià)。為此需要加大處罰，以彰顯法律的權(quán)威性。明確食品經(jīng)營(yíng)者是食品安全第一責(zé)任人，對(duì)違法者加大財(cái)產(chǎn)刑判處力度，情節(jié)嚴(yán)重則追究刑事責(zé)任；對(duì)于食品重大惡性事件，還要進(jìn)行高額處罰，并對(duì)受害人予以賠償。為防止企業(yè)破產(chǎn)或隱匿財(cái)產(chǎn)逃避責(zé)任，出現(xiàn)資產(chǎn)表象不足又有民權(quán)、債權(quán)、罰金三者的沖突，此時(shí)則選擇民權(quán)優(yōu)先，實(shí)行民事賠償優(yōu)先原則[2]。還可借鑒外國(guó)法律與巨額賠償制度，比如美國(guó)法律規(guī)定，無(wú)論金額大小，只要有制假售假行為就構(gòu)成犯罪，處以25萬(wàn)美元以上100萬(wàn)美元以下的罰款，并處5年以上監(jiān)禁，由于制裁措施嚴(yán)厲，違法成本很高，經(jīng)營(yíng)者不敢輕易以身試法[3]。實(shí)行高額懲罰性賠償，迫使違法者懾于法律威嚴(yán)而遠(yuǎn)離違法犯罪。

1.4 強(qiáng)化行政監(jiān)管執(zhí)法的制度化法律化問(wèn)責(zé)制，加大打擊職務(wù)犯罪 針對(duì)監(jiān)管部門(mén)職能交叉、監(jiān)管執(zhí)法不力消極不作為狀況，應(yīng)明確各職能部門(mén)的職責(zé)區(qū)分，建立制度化法律化的問(wèn)責(zé)制，實(shí)行“陽(yáng)光”問(wèn)責(zé)，改變過(guò)去不處理的狀況，加大打擊職務(wù)犯罪。對(duì)于執(zhí)法主體的失職、不作為、縱容、包庇、瀆職等行為導(dǎo)致食品安全問(wèn)題的，予以行政追究。懲罰的手段有：警告、記過(guò)、記大過(guò)、撤職“脫官帽”，并從重處罰；對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重者應(yīng)予追究刑事責(zé)任；對(duì)于致人死亡者可判無(wú)期徒刑等。比如，2011年上?！叭旧z頭”事件后，其市政府公布問(wèn)責(zé)處理結(jié)果：對(duì)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局分管領(lǐng)導(dǎo)、干部分別給予記大過(guò)、撤職處分，對(duì)于聯(lián)華超市的董事長(zhǎng)、總經(jīng)理給予警告和經(jīng)濟(jì)處罰，對(duì)其公司采購(gòu)部負(fù)責(zé)人給予記大過(guò)處分，并調(diào)離工作崗位[4]。實(shí)行法律問(wèn)責(zé)制是打擊職務(wù)犯罪的法律依據(jù)，它將對(duì)責(zé)任人警鐘長(zhǎng)鳴。

1.5 對(duì)問(wèn)題食品實(shí)行法律召回制度 召回制就是對(duì)問(wèn)題食品為阻隔其向下游流通而在逆向回籠溯源中進(jìn)行逆向追責(zé)處理的制度，是防止問(wèn)題食品造成危害的預(yù)防措施。召回風(fēng)險(xiǎn)由食品生產(chǎn)者、進(jìn)口商和經(jīng)銷(xiāo)商承擔(dān)。在行政上應(yīng)健全采購(gòu)制度、索證制度、定點(diǎn)采購(gòu)與采購(gòu)臺(tái)賬等管理措施，預(yù)防監(jiān)管斷鏈導(dǎo)致過(guò)期食品和來(lái)源不明、假冒偽劣的食品無(wú)法溯源。召回理念是“預(yù)防、安全、及時(shí)”原則，要求企業(yè)及政府監(jiān)管部門(mén)必須快速反應(yīng)，及時(shí)消除危害，遏制事態(tài)擴(kuò)大。

1.6 將風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)技術(shù)納入食品立法之中，賦予檢測(cè)機(jī)構(gòu)技術(shù)監(jiān)督法律地位，授權(quán)技術(shù)執(zhí)法 目前，我國(guó)食品檢測(cè)技術(shù)水平較低，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與檢測(cè)機(jī)構(gòu)很少，缺乏權(quán)威性專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，且風(fēng)險(xiǎn)管理明顯滯后于現(xiàn)實(shí)需求，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家有較大差距。而實(shí)現(xiàn)技術(shù)管理與風(fēng)險(xiǎn)管理、現(xiàn)代技術(shù)與法律的結(jié)合，這是法律現(xiàn)代化的特點(diǎn)與必然趨勢(shì)。檢測(cè)技術(shù)是加強(qiáng)食品安全監(jiān)督的殺手锏之一，監(jiān)管對(duì)技術(shù)檢測(cè)有很強(qiáng)的依賴(lài)，所以檢測(cè)技術(shù)應(yīng)納入立法之中，作為監(jiān)管重要手段和保障。應(yīng)完善食品質(zhì)量檢測(cè)的行政法規(guī)，明確檢測(cè)程序、檢測(cè)機(jī)構(gòu)的義務(wù)及法律地位、經(jīng)費(fèi)保障等內(nèi)容。

那么一方面需要提供能快速檢驗(yàn)食品的速測(cè)儀，賦予工商機(jī)關(guān)食品速測(cè)法律效力。另一方面，必須設(shè)立專(zhuān)業(yè)的食品危險(xiǎn)性評(píng)估機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，要盡快使之成為技術(shù)先進(jìn)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的檢測(cè)中心，建立全國(guó)性食品信息數(shù)據(jù)庫(kù)與實(shí)時(shí)檢測(cè)系統(tǒng)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)危害檢測(cè)評(píng)估與及時(shí)控制，實(shí)行危害性管理（風(fēng)險(xiǎn)分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)制度——HACCP）。網(wǎng)絡(luò)動(dòng)態(tài)監(jiān)管能根據(jù)檢測(cè)到的風(fēng)險(xiǎn)程度不同的信息，對(duì)優(yōu)先立法的食品及食品行業(yè)進(jìn)行排隊(duì)，這種立法方式能提高食品安全立法效率，澳大利亞即為此方法的代表[5]，值得借鑒。

因此，食品檢測(cè)技術(shù)應(yīng)成為食品法律監(jiān)管的重要組成部分，它是法律監(jiān)管的依托與保障，食品安全法律應(yīng)賦予食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)技術(shù)審核與監(jiān)督管理職能，明確其法律地位，授權(quán)技術(shù)執(zhí)法，發(fā)揮技術(shù)監(jiān)督作用，它將快速推動(dòng)食品安全事業(yè)全局的發(fā)展。

1.7 強(qiáng)化名人代言食品廣告將與經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)法律連帶責(zé)任 名人代言廣告，能擴(kuò)大產(chǎn)品知名度，有利食品促銷(xiāo)，但名人代言時(shí)卻往往存在著浮夸傾向，放大公眾對(duì)有害食品的信任，誤導(dǎo)消費(fèi)者，損害消費(fèi)者的利益。本著責(zé)利一致原則，法律上需強(qiáng)化：代言者將與經(jīng)營(yíng)者因共同侵權(quán)而承擔(dān)連帶責(zé)任，對(duì)受害者進(jìn)行損害賠償。強(qiáng)化廣告名實(shí)相符與代言者的法律責(zé)任。禁止代言食品廣告夸大事實(shí)或作虛假?gòu)V告。

2 在食品安全法律法規(guī)制定的程序技巧方法上值得注意的問(wèn)題

將從前瞻性政策規(guī)劃的制定、吸收公眾參與立法、綜合立法等三方面來(lái)闡述。

2.1 制定前瞻性政策規(guī)劃，為未來(lái)制定法律法規(guī)提供法律基礎(chǔ)、立法預(yù)備和方向指導(dǎo) 制定食品安全法律之后，其法制工作并未完畢，還應(yīng)包括前瞻政策規(guī)劃的制定，為食品安全法制的完善及未來(lái)的動(dòng)態(tài)調(diào)整發(fā)展指明方向。應(yīng)寫(xiě)明指導(dǎo)原則、方針、目標(biāo)與重點(diǎn)，并且這種政策性規(guī)劃所提出的標(biāo)準(zhǔn)要求比目前的要高，涉及食品安全標(biāo)準(zhǔn)、精度、分類(lèi)、設(shè)備、技術(shù)、人才、經(jīng)費(fèi)等。其內(nèi)容規(guī)定應(yīng)以保護(hù)公眾健康為目標(biāo)，充分引入危險(xiǎn)評(píng)估原則。比如，歐盟2002年1月1日制定的178號(hào)法規(guī)，要求歐盟當(dāng)時(shí)的法律在2007年1月1日前應(yīng)統(tǒng)一到178號(hào)法規(guī)規(guī)定的原則上來(lái)[6]，其實(shí)踐效果良好，可做借鑒。這種規(guī)劃提出了面向未來(lái)的前瞻性政策，應(yīng)用了預(yù)防方法，重視食品科研，可使目前食品法律與未來(lái)法律制定相互銜接統(tǒng)一，并為未來(lái)法律制定及其體系的成熟提供法律基礎(chǔ)與立法預(yù)備。

2.2 在法律法規(guī)制定程序上，讓公眾參與立法，從社會(huì)多渠道聽(tīng)取科學(xué)建議 法律法規(guī)的制定要科學(xué)合理并反映時(shí)代趨勢(shì)，就有必要向社會(huì)各界開(kāi)展危險(xiǎn)性交流，以獲得科技方法、過(guò)程分析方面更多的建議與最前沿信息。比如，食品科學(xué)家與公共健康專(zhuān)家可展開(kāi)相互合作，食品安全協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可定期咨詢(xún)政府以外的科學(xué)家。還要開(kāi)放性吸納民意，調(diào)動(dòng)公眾力量參與立法，征求并聽(tīng)取社會(huì)公眾建議，或召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、新聞發(fā)布會(huì)、與代表交流磋商等，力求審慎對(duì)待政策法規(guī)的制定，確保食品安全，切實(shí)維護(hù)消費(fèi)者利益。

2.3 加強(qiáng)綜合立法，建立不同層次的法律監(jiān)管體系其體系包含相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、規(guī)劃等相互配套不同層次的內(nèi)容，制定方法技巧上應(yīng)堅(jiān)持下位法服從上位法原則，加強(qiáng)綜合立法，以之取代要素型的個(gè)別立法，整合現(xiàn)有法律資源進(jìn)行系統(tǒng)科學(xué)的清理，杜絕政出多門(mén)、法規(guī)零亂沖突狀況，突出內(nèi)容的貫通性完整性與時(shí)代進(jìn)步性，建立科學(xué)、合理、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的法律監(jiān)管體系。此外，在完善食品立法的方式上，要循序漸進(jìn)地推進(jìn)。既不能亦步亦趨，也不能一蹴而就。

總之，以上所述辦法內(nèi)容，不僅對(duì)解決食品安全問(wèn)題具有重大現(xiàn)實(shí)意義，能提供方法論指導(dǎo)，而且對(duì)政府健全食品安全法律能提供立法幫助，具有較突出的政策參考價(jià)值。建立科學(xué)合理配套的食品安全監(jiān)管法律體系，必將對(duì)社會(huì)產(chǎn)生突出而深遠(yuǎn)的影響，會(huì)有力推動(dòng)整個(gè)社會(huì)食品安全治理進(jìn)程，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性發(fā)展，為社會(huì)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件。

[1]李忠東.食品安全標(biāo)準(zhǔn)先要“合格”[J].資源與人居環(huán)境，2010（11）：73-74.

[2]袁祥，王逸吟.以更完善的法律制度，嚴(yán)防三鹿奶粉事件重演[N].光明日?qǐng)?bào)，2009-02-26（005）.

[3]楊永華.國(guó)外食品安全法律監(jiān)管對(duì)我國(guó)的借鑒[J].甘肅理論學(xué)刊，2009（2）：146-150.

[4]俞麗虹.上海公布“染色”饅頭相關(guān)責(zé)任人處理結(jié)果.新華社上海電，2011-04-29.

[5]謝楊，闞學(xué)貴.學(xué)習(xí)澳大利亞食品衛(wèi)生管理經(jīng)驗(yàn)引發(fā)的思考[J].中國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督，2004（2）：94.

[6]樊永祥，陳君石.國(guó)際食品安全立法現(xiàn)狀及我國(guó)立法對(duì)策分析[J].中國(guó)食品衛(wèi)生雜志，2005（6）：514-518.