李軍鵬

?

行政體制的七次自我革新

李軍鵬

政府一直以來都在經(jīng)濟社會發(fā)展中扮演著極為重要的角色。政府怎么樣，直接關(guān)系發(fā)展這臺戲的效果好壞。改革開放以來，政府不斷“拿自己開刀”，進行行政體制改革，力圖把自身的缺點改掉、把弱點補強。迄今，我們已經(jīng)進行了1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和正在進行的2013年七次大規(guī)模的行政體制改革。經(jīng)過七次大規(guī)模的行政體制改革，我國政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧酥卮筮M展，政府機構(gòu)數(shù)量大為減少，行政效能大幅提升。

改革開放之后，隨著工作重心轉(zhuǎn)移，國家百業(yè)待興，政府需要在各個領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)、管理全國人民開展建設(shè)，加之“文革”中被打倒的老同志相繼被平反、恢復(fù)工作，政府部門的機構(gòu)和人員不斷膨脹。到了1981年年底，國務(wù)院工作部門竟達(dá)到100個之多，人員編制達(dá)5.1萬人?？墒窃诰唧w工作中，一些政府機構(gòu)卻充斥著職責(zé)不清、人浮于事、官僚主義、干部老化、效率低下等嚴(yán)重問題，成為掣肘改革開放大局的一大障礙。因此，中央政府在1982年下決心“拆廟減人”，將機構(gòu)減少到61個，并建立起干部離退休制度。

1988年，經(jīng)濟體制改革到了建設(shè)社會主義有計劃的商品經(jīng)濟階段，但長期政企不分、政府既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”的狀況嚴(yán)重束縛了企業(yè)活力，推進政企分開和簡政放權(quán)就成為改革的主要目標(biāo)。這次改革首次提出了政府要轉(zhuǎn)變職能，對國務(wù)院專業(yè)管理部門和綜合部門內(nèi)設(shè)專業(yè)機構(gòu)進行了裁減，減少了專業(yè)部門對企業(yè)的干預(yù)。

1993年，黨的十四大提出了建立社會主義市場經(jīng)濟的目標(biāo)，明確了市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用。為了與改革新形勢相適應(yīng)，政府也積極轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系，由之前對經(jīng)濟活動的積極干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理、微觀放開，減少了具體審批事務(wù)和對企業(yè)的直接管理。

1998年，政府機構(gòu)又陷入“機構(gòu)龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴(yán)重”的局面，直接阻礙了改革的深入和經(jīng)濟的發(fā)展，影響黨和群眾的關(guān)系，因此中央對行政體制進行了改革開放之后最大的一次改革，將政府機關(guān)與所辦經(jīng)濟實體以及直接管理企業(yè)進行脫鉤，政企分開取得了實質(zhì)性突破，政府進一步轉(zhuǎn)變職能、精簡機構(gòu)和編制，重點加強了宏觀經(jīng)濟調(diào)控部門和執(zhí)法監(jiān)管部門，調(diào)整和減少了大量專業(yè)經(jīng)濟部門，國務(wù)院部委減少到29個。

2003年，出于對完善社會主義市場經(jīng)濟體制和我國加入世界貿(mào)易組織的需要，政府機構(gòu)在保持總體穩(wěn)定的情況下，對國務(wù)院的機構(gòu)設(shè)置進行了結(jié)構(gòu)優(yōu)化，將政府職能集中于經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等四個方面，重點解決了經(jīng)濟管理中存在的突出矛盾和問題，提出要建設(shè)“行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的政府。

2008年，改革開放30年經(jīng)濟長期高速發(fā)展后，人民群眾對于社會保障、民生改善、公平正義等方面的訴求越來越強烈，而國際金融危機又給我國保持又好又快發(fā)展增加了不小難度，在這樣的大背景下，政府積極向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、維護社會公平正義的職能轉(zhuǎn)變，按照“大部制”的思路，合理配置了宏觀調(diào)控部門的職能，整合完善了行業(yè)管理體制，完善了能源資源和環(huán)境管理體制，加強了社會管理和公共服務(wù)部門建設(shè)。

回顧之前六次大規(guī)模行政體制改革，我們會發(fā)現(xiàn)一些共同特點，有助于我們把握行政體制改革的規(guī)律和思路：一是每次行政體制改革都具有鮮明的時代特征，都是針對當(dāng)時經(jīng)濟社會發(fā)展和政府自身建設(shè)的問題進行的，按照特定歷史階段經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，合理確定行政體制改革的目標(biāo)和任務(wù)。二是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展的需要，緊緊抓住政府職能轉(zhuǎn)變這個關(guān)鍵，科學(xué)配置政府職能。三是協(xié)調(diào)推進政府職能與機構(gòu)配套改革。四是把政府組織體制創(chuàng)新和制度創(chuàng)新擺在突出位置。在行政改革的過程中，注重改革與完善公務(wù)員制度、編制管理制度、政務(wù)公開制度、行政執(zhí)法體制等相應(yīng)的體制機制，以保障行政體制改革的成果。

但是，客觀地看，前六次行政體制改革也存在一些問題，致使改革出現(xiàn)反復(fù)。一是行政體制改革缺乏長期系統(tǒng)的戰(zhàn)略規(guī)劃與頂層設(shè)計。以往歷次行政體制改革往往只關(guān)注短期的改革措施，未能進行長期的規(guī)劃和系統(tǒng)設(shè)計，體現(xiàn)在改革方案的制定上往往是“頭痛醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”，實際效果也不盡如人意。二是行政體制改革偏重機構(gòu)改革，對行政體制改革的其他內(nèi)容，如行政審批制度改革、中央與地方關(guān)系改革等配套改革重視不夠。三是改革缺乏法制化保障，機構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員編制的隨意性較大，陷入“膨脹—精簡—膨脹”怪圈。以往的行政體制改革缺少完備的法律法規(guī)，只有一些原則性、暫行的管理辦法和原則要求，彈性較大，不好把握，科學(xué)性和規(guī)范性明顯不足，隨意增加內(nèi)設(shè)機構(gòu)或人員的現(xiàn)象比較普遍，財政供養(yǎng)人員逐年增加。如國家公務(wù)員局公布，我國公務(wù)員數(shù)量從2008年至2012年，分別為659.7萬、678.9萬、689.4萬、702.1萬、708.9萬，呈逐年增長之勢。從1998年到2009年，中國財政供養(yǎng)規(guī)模從3843萬人飆升到5393萬人，11年間增加了1550萬人，年均增加近141萬人。其間，2007年是一個拐點，當(dāng)年財政供養(yǎng)人口突然增加了300多萬人，增速飆升到7.7%。四是未能統(tǒng)籌兼顧行政體制的各項配套改革，事業(yè)單位改革滯后、社會組織發(fā)育緩慢，使很多政府該轉(zhuǎn)移的職能無法轉(zhuǎn)移出去，影響了政府職能轉(zhuǎn)變的有效推行。

2013年開始并正在進行的行政體制改革，是改革開放以后的第七次，在很大程度上吸取了過去改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，更加注重連續(xù)性、系統(tǒng)性和前瞻性，著眼于提高國家整體治理水平與政府治理能力，加快法治政府與服務(wù)型政府建設(shè)。這次改革的最大特點就是明確以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，按照建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)的要求，繼續(xù)簡政放權(quán)、推進機構(gòu)改革、完善制度機制、提高行政效能，力圖進一步理順政府與市場、政府與社會、中央與地方的關(guān)系，促進政府高效協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，激發(fā)市場和社會創(chuàng)造力，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。本屆政府履新以來，頂住了壓力，把轉(zhuǎn)變職能作為頭等大事，2013年已取消或下放334項行政審批等事項。我們有理由相信，行政體制的第七次自我革新能夠取得更大進展，實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

（作者為國家行政學(xué)院教授）