劉守英

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新時期農(nóng)業(yè)發(fā)展的四個關(guān)鍵問題

劉守英

報告人小傳

劉守英，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長、研究員，主要研究領(lǐng)域為制度經(jīng)濟學(xué)、發(fā)展經(jīng)濟學(xué)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)、土地制度。曾為中央政治局集體學(xué)習(xí)講解完善我國土地管理制度問題。主持或參與過的重要課題及重大項目有：國家可持續(xù)發(fā)展土地資源利用戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、穩(wěn)定與完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度研究等。

近期中央就農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策頻頻發(fā)聲。黨的十八屆三中全會就構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制作出全面部署，強調(diào)要“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”，要求“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”。習(xí)近平總書記強調(diào)“糧食安全要靠自己”，“自己的飯碗主要裝自己生產(chǎn)的糧食”。中央經(jīng)濟工作會議和中央農(nóng)村工作會議闡述了我國新時期的糧食安全觀。2014年中央一號文件緊緊圍繞推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，突出強調(diào)全面深化農(nóng)村改革，提出了一系列新觀點、新政策、新舉措。這些文件和講話精神，構(gòu)成了當(dāng)前和今后一段時期我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的總體政策框架和改革方略。

一、樹立新型糧食安全觀，確保主糧安全

目前我國糧食供求形勢如何？簡單說，我國糧食供求基本平衡，但從長遠看形勢嚴峻，不容樂觀。對此我們要有清醒的認識。

第一，糧食供求緊平衡格局沒有改變。2004年以來，我國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)了“十連增”。2013年糧食總產(chǎn)量達到60194萬噸的歷史最高水平，比2004年提高了28.2%。同時，我國糧食消費增長更快。2013年糧食消費量高達68218.5萬噸，比2004年提高了38.4%。水稻、小麥和玉米三大主糧，盡管近年來生產(chǎn)和消費相抵后略有盈余，但消費增長的強勁勢頭仍值得引起警惕。這些數(shù)據(jù)表明，我國糧食供求仍處于緊平衡狀態(tài)。緊平衡的意思是說，雖然供求基本平衡，但沒有過多余地，或者說是“極脆弱的平衡”。

第二，糧食進口量增加。自2009年開始，我國已連續(xù)幾年成為三大谷物凈進口國，進口量逐年攀升。2013年我國進口谷物約1500萬噸，比2012年增加100萬噸左右。

第三，糧食自給率跌破90%。按照包括谷物、豆類、薯類在內(nèi)的較為寬泛的糧食概念，過去我們的自給率一直保持在100%以上，2008年降到95%以下，2011年以后更是下降到不足90%。當(dāng)然，其中大豆作了很大的“貢獻”。我國稻米和小麥的生產(chǎn)和消費基本還能保持平衡，但是玉米正在由國內(nèi)生產(chǎn)向國際市場進口轉(zhuǎn)變，大豆早已從國內(nèi)生產(chǎn)轉(zhuǎn)為國際市場進口。

第四，未來糧食安全形勢更加嚴峻。隨著人口增加、人民生活水平提高，特別是城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的加快推進，吃商品糧的人口會越來越多，用糧食的地方也會越來越多，糧食需求將繼續(xù)剛性增長。再加上我國資源約束壓力日益加重，特別是耕地、清潔水源和能源相對短缺，今后糧食安全形勢會更加嚴峻。

我國是人口大國，解決好吃飯問題始終是頭等大事。面對嚴峻的糧食安全形勢，中央經(jīng)濟工作會議提出：“必須實施以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略。要依靠自己?？诩Z，集中國內(nèi)資源保重點，做到谷物基本自給、口糧絕對安全。”中央農(nóng)村工作會議和一號文件對此作了重申，并進一步明確，把飯碗牢牢端在自己手上。這是綜合考慮我國糧食供求格局、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境承載能力等因素后作出的重大戰(zhàn)略決策，是我國新型糧食安全戰(zhàn)略。

第一，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。相比以前籠統(tǒng)地要求糧食基本自給，中央提出“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新型糧食安全觀，是非常切合實際的戰(zhàn)略選擇。因此，我們在糧食生產(chǎn)安排中，必須明確保障國家糧食安全的優(yōu)先次序。也就是說，通過合理配置資源，集中力量把最基本、最重要的保住，確保稻谷和小麥完全自給，同時保證谷物的基本自給，玉米因加工成分實行一定量進口，大豆主要依靠進口。

第二，切實調(diào)動糧食主產(chǎn)區(qū)的“兩個積極性”。我國75%以上的糧食產(chǎn)量、80%以上的糧食商品量、90%以上的糧食調(diào)出量來自于糧食主產(chǎn)省份。但農(nóng)民種糧不賺錢，地方政府抓糧不能增加財政收入，糧食生產(chǎn)大縣、農(nóng)業(yè)大縣往往都是工業(yè)小縣、財政窮縣。這種狀況直接影響國家糧食安全。因此，只有讓主產(chǎn)區(qū)地方政府抓糧食生產(chǎn)有奔頭，讓主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民種糧有利可圖，才能真正落實我國主糧安全。一方面，必須加大對主產(chǎn)區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付，國家扶持糧食生產(chǎn)政策措施進一步向主產(chǎn)區(qū)傾斜，項目更集中向主產(chǎn)區(qū)投入，改變主產(chǎn)區(qū)政府考核導(dǎo)向，探索主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)、調(diào)出區(qū)與調(diào)入?yún)^(qū)利益補償機制，調(diào)動主產(chǎn)區(qū)政府抓糧食生產(chǎn)的積極性。另一方面，種糧補貼必須向主產(chǎn)區(qū)種糧主體傾斜，增加糧食生產(chǎn)主體務(wù)農(nóng)收入。還要加大改善產(chǎn)糧區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件力度，整合各項農(nóng)業(yè)專項更集中向產(chǎn)糧區(qū)投入，加強農(nóng)田水利建設(shè)，對主產(chǎn)區(qū)進行“全面武裝”，為保障國家主糧安全打好基礎(chǔ)。

第三，必須落實最嚴格的耕地保護制度。我國耕地從1996年到2012年減少了近1.3億畝，今后工業(yè)化、城鎮(zhèn)化還要占用一定量耕地。盡管第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示我國耕地數(shù)量有所增加，但決不意味著耕地紅線意識可以松懈。我國16.5億畝糧食播種面積無法再減少，大豆、菜籽油、植物油進口已相當(dāng)于使用了6億至7億畝境外耕地。如果耕地守不住，糧食生產(chǎn)就成了無源之水、無本之木，就保不住明天的飯碗。我們必須落實最嚴格的耕地保護制度，完善耕地占補平衡制度，實行更加嚴格的用途管制，確保耕地數(shù)量和質(zhì)量，確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田不被占用。

2013年我國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)“十連增”，達到歷史最高水平。圖為山西省新絳縣幾名小學(xué)生在懸掛晾曬的玉米柱里嬉戲。

第四，完善糧食生產(chǎn)扶持政策體系。農(nóng)民種糧不賺錢、增收無指望，國家糧食安全就會落空?；?、種子等農(nóng)資價格及農(nóng)業(yè)用工價格上漲，種糧比較效益下降，這個問題一直困擾農(nóng)民從事糧食生產(chǎn)。但是，糧食價格的提高對CPI影響又過于敏感。必須綜合考慮農(nóng)業(yè)成本變化、農(nóng)民種糧收益以及城鎮(zhèn)居民承受能力，合理確定并不斷提高糧食最低收購價，完善糧食價格形成機制，保持糧價的合理水平，引導(dǎo)農(nóng)民多種糧種好糧，促進增產(chǎn)又增收。完善農(nóng)業(yè)補貼制度，在擴大總量基礎(chǔ)上，探索形成農(nóng)業(yè)補貼同糧食生產(chǎn)掛鉤機制，提高補貼瞄準(zhǔn)率，讓多生產(chǎn)糧食者多得補貼，鼓勵農(nóng)民種糧。

第五，適當(dāng)增加進口和加快農(nóng)業(yè)走出去的步伐。據(jù)專家計算，如果我國完全依靠國內(nèi)生產(chǎn)保證農(nóng)產(chǎn)品供給，需要30億畝以上的農(nóng)作物播種面積，而國內(nèi)現(xiàn)在可提供的農(nóng)作物播種面積只有24億畝，即大約有20%的缺口。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織測算，全球尚有可耕地資源總量超過210億畝，其中適合種植稻谷、小麥、玉米、大豆的面積均超過150億畝。我國在糧食問題上，適當(dāng)利用國際市場調(diào)劑余缺，統(tǒng)籌利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，更有利于緩解資源壓力，更好地保障主糧安全。

二、加快建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，解決“誰來種地”問題

我國農(nóng)村改革最重要的成就，就是確立了以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)業(yè)勞動力比重越來越低，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式正在經(jīng)歷重大歷史轉(zhuǎn)型，如何構(gòu)建新形勢下的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，解決好“誰來種地”問題，越來越緊迫。

第一，農(nóng)業(yè)份額下降與農(nóng)地經(jīng)營收入份額下降。自改革開放以來，我國第一產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值和就業(yè)份額“雙降”趨勢十分明顯。農(nóng)業(yè)產(chǎn)值份額由1978年的28.2%下降到2012年的10.1%，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口比例持續(xù)下降，2012年下降到33.6%，為進一步緩解農(nóng)村人地關(guān)系、促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織與制度變遷提供了機會。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，農(nóng)民外出打工數(shù)量增加，農(nóng)民家庭收入構(gòu)成也發(fā)生重大變化。1990—2012年，農(nóng)戶家庭經(jīng)營收入份額從82.4%下降到44.6%，工資性收入從15%上漲到43.6%。

第二，農(nóng)村人口離農(nóng)化、務(wù)農(nóng)者老齡化趨勢加劇。2013年年底，我國60周歲及以上人口20243萬，占總?cè)丝诘?4.9%，65周歲及以上人口13161萬，占總?cè)丝诘?.7%。而農(nóng)村65歲以上人口占比，比全國老齡人口比例和城鎮(zhèn)老齡人口比例都要高?！坝斜臼碌娜?，都在城里打工。如今在家種糧的，老的比少的多，女的比男的多”。年輕人外出打工后，承包地主要由留守婦女和老人耕種，被稱為“3899部隊”。

第三，農(nóng)民對土地的觀念發(fā)生變化。對于80后、90后新生代農(nóng)民來講，土地不再是他們賴以生存之本，他們對土地的依戀下降，對土地的感情趨于淡薄。他們不愿固守農(nóng)村生活，隨著外出打工年頭增加，他們的生活方式與觀念也越來越城市化，種田對“農(nóng)二代”吸引力下降。在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的調(diào)查表明，70%的受訪人員表示對種田不感興趣，80后、90后受訪者95%以上不愿種田。即便在愿意種田的人群中，“不想多種地，只種自己口糧田”代表目前種田人的基本心態(tài)，種田已由過去的“主業(yè)”演變?yōu)椤案睒I(yè)”。

這些表明，我們切實面臨著誰來種地、怎么種地的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。解決這個問題，核心是要解決好人的問題，通過富裕農(nóng)民、提高農(nóng)民、扶持農(nóng)民，讓農(nóng)業(yè)有奔頭，讓農(nóng)民有面子，讓農(nóng)村有吸引力。我們要深入落實中央一號文件精神，以解決好地怎么種為導(dǎo)向，通過發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營、扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系等，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

第一，實行承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，強化對承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的權(quán)利保護。農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新的前提是解決好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)問題。目前全國農(nóng)民工總數(shù)是2.69億，其中外出農(nóng)民工達1.66億。農(nóng)村勞動力配置的巨大變化，帶來農(nóng)戶土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)事實上的分離。在城市郊區(qū)和沿海地區(qū)，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的情況更加明顯。但是，我國現(xiàn)行法律對土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)是合一設(shè)置的，在現(xiàn)實中面臨執(zhí)行的困難：當(dāng)基層政府和集體組織強化經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時，往往導(dǎo)致農(nóng)民承包權(quán)的喪失；當(dāng)承包農(nóng)戶因擔(dān)心喪失土地承包權(quán)，只得將經(jīng)營權(quán)在家庭內(nèi)部或向親戚及本村熟識的人流轉(zhuǎn)，則影響土地的經(jīng)營效率。改革之初，農(nóng)民創(chuàng)造了土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”。十八屆三中全會《決定》提出，堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。這為實現(xiàn)集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、種地者經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”提供了政策依據(jù)。這樣，既有利于承包戶將承包地放心地流轉(zhuǎn)，也有利于經(jīng)營戶以經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)作抵押和擔(dān)保，獲得金融支持，從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

第二，在堅持家庭經(jīng)營前提下，推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的核心?！稕Q定》一方面明確，必須“堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位”，這是根據(jù)我國農(nóng)業(yè)特點和國際農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗作出的理性選擇。家庭經(jīng)營是最適合我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的組織方式，家庭經(jīng)營與土地規(guī)模不直接相關(guān)。農(nóng)業(yè)之所以選擇了家庭經(jīng)營，主要由該產(chǎn)業(yè)的特性所決定，它要求經(jīng)營者對自然、農(nóng)活及各環(huán)節(jié)精心呵護，不像工廠制度那樣能輕易標(biāo)準(zhǔn)化。農(nóng)業(yè)經(jīng)營一旦雇工，就需要面對高昂的監(jiān)督成本，侵蝕農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率。另一方面，《決定》提出“家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展”，是現(xiàn)階段創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式與時俱進的選擇。經(jīng)營方式上的更加豐富，為增進農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的選擇性提供了基礎(chǔ)，有利于提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式對不同作物、不同地區(qū)、不同發(fā)展階段的適應(yīng)性，使生產(chǎn)關(guān)系更能適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展。

上海市松江區(qū)職業(yè)農(nóng)民李春風(fēng)2013年承包289畝地，種植凈收入17.75萬元。他現(xiàn)在越來越感覺到，種地有奔頭，當(dāng)農(nóng)民也很體面。

第三，鼓勵承包經(jīng)營權(quán)向多種經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。近年來，全國土地流轉(zhuǎn)面積呈現(xiàn)較快增長態(tài)勢。截至2013年11月底，農(nóng)民承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積在26%左右。伴隨土地流轉(zhuǎn)加快，農(nóng)戶經(jīng)營土地的規(guī)模也在增加。全國農(nóng)村承包50畝土地以上的大戶達到287萬家，家庭農(nóng)場的平均面積達到200畝。但土地流轉(zhuǎn)也存在不規(guī)范、部分土地流轉(zhuǎn)后“非糧化”、片面追求土地經(jīng)營規(guī)模和政府操作土地流轉(zhuǎn)等問題。因此，應(yīng)盡快按照十八屆三中全會精神，建立公開的土地流轉(zhuǎn)市場，完善流轉(zhuǎn)規(guī)則，促進承包經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，從事適度規(guī)模經(jīng)營。

第四，發(fā)展合作經(jīng)濟，提高農(nóng)民組織化程度。截至2013年9月底，全國依法登記的農(nóng)民合作社達91.1萬家，入社成員6838萬戶。合作社平均為每個成員統(tǒng)一銷售農(nóng)產(chǎn)品1.34萬元，平均為每個社員統(tǒng)一購買化肥、種子、農(nóng)藥等生產(chǎn)投入品4600元。農(nóng)民專業(yè)合作社作為一種便于農(nóng)民開展規(guī)模經(jīng)營、拓展市場空間、提高談判地位和完善自我服務(wù)的組織形式，成為轉(zhuǎn)變我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的重要主體。但也存在規(guī)模小實力弱、內(nèi)部管理機制不健全、發(fā)展不規(guī)范、服務(wù)能力不強等問題。因此，《決定》提出，鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟，扶持發(fā)展規(guī)?；?、專業(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營。更重要的是，明確了未來對合作社的支持方向：一是允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社；二是允許財政補助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護；三是允許合作社開展信用合作，旨在做強、做大合作社，成為未來帶領(lǐng)農(nóng)民走向市場、提高農(nóng)業(yè)組織化程度的載體。

第五，發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，提高服務(wù)規(guī)?；?、專業(yè)化水平。相關(guān)資料顯示，目前美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)增加值占農(nóng)業(yè)GDP的比重已達到12.7%，而我國僅為2.3%。隨著農(nóng)業(yè)市場化程度提高，農(nóng)產(chǎn)品種植技術(shù)要求提高，食品安全問題越來越突出，農(nóng)民對社會化服務(wù)的需求越來越高。無論是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的提供、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各環(huán)節(jié)的技術(shù)服務(wù)，還是農(nóng)產(chǎn)品收購、加工、儲藏、銷售服務(wù)，抑或是金融保險、信息服務(wù)等，都有廣闊的前景和巨大空間。因此，應(yīng)按照十八屆三中全會精神，鼓勵和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力。

中央一號文件回顧

2014年：《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》

2013年：《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》

2012年：《關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》

2011年：《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》

2010年：《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》

2009年：《關(guān)于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》

2008年：《關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》

2007年：《關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》

2006年：《關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》

2005年：《關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》

2004年：《關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》

三、以“四化”同步發(fā)展為核心，推進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，我國正處于農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型突變期，表現(xiàn)在以下方面。

第一，農(nóng)業(yè)投入方式發(fā)生重大變化。長期以來，由于人多地少，我國農(nóng)業(yè)主要依靠增加勞動投入和農(nóng)藥、化肥等現(xiàn)代投入來提高單位土地產(chǎn)出。隨著農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)移、從事農(nóng)業(yè)勞動力人數(shù)減少和整個農(nóng)村人口絕對量減少，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在勞動力爭奪上的比較劣勢盡顯。在結(jié)構(gòu)高速變革背景下，我國農(nóng)業(yè)投入方式發(fā)生巨大變化。

一方面，農(nóng)作物用工成本上升、用工數(shù)較少。農(nóng)民在種地時，越來越多地計算人工成本，不僅是雇用別人的，也包括自家的。這些年來，家庭用工價與雇工工價均出現(xiàn)明顯增長，且雇工工價增速很快。因為勞動力少了，用工成本上升了，農(nóng)戶普遍采取減少農(nóng)作物用工投入的策略，致使農(nóng)作物用工量大大下降，很少再在土地上“精耕細作”。

另一方面，農(nóng)業(yè)機械化水平大幅提高與機械投入劇增。2003年以來，全國農(nóng)用機械總動力保持年均6%的高速增長。全國各種主要農(nóng)業(yè)機械擁有量增長迅速。2000—2010年間，全國大中型拖拉機及其配套農(nóng)具分別增長302%和338%，小型拖拉機增長41.2%，農(nóng)用排灌動力機械增長41%，聯(lián)合收割機增長274%，播種機增長98%，水稻插秧機增長567%，農(nóng)用運輸車增長75%。我國農(nóng)業(yè)投入方式已經(jīng)和正在發(fā)生從以勞動投入為主的方式向以機械投入為主的方式轉(zhuǎn)型。

第二，農(nóng)業(yè)發(fā)展模式發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變。過密人口與土地的緊張關(guān)系一直是決定我國農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的重要因素。1949年新中國成立至改革開放前，盡管集體所有制實現(xiàn)了以生產(chǎn)隊為單位的更大經(jīng)營規(guī)模，但是由于農(nóng)村人口被禁錮于土地的局面沒有改變，人口對土地的壓力進一步加重，人地比率進一步降低。人均土地規(guī)模從1949年的4畝下降到1981年的不足2.14畝。改革開放初期，由于人口增長和農(nóng)村人口基數(shù)過大、農(nóng)村工業(yè)化吸納勞動力能力有限，我國農(nóng)村人口對土地的壓力格局也沒有發(fā)生改變。受人多地少的資源稟賦和農(nóng)業(yè)勞動力富余、資本短缺等因素影響，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展模式一直以提高土地生產(chǎn)率為主。

20世紀(jì)90年代中期以后，我國人口總量和增速持續(xù)減慢，農(nóng)村勞動力跨地區(qū)流動加速，農(nóng)村人地關(guān)系得到緩解。1995—2009年，人口規(guī)模增加10.2%，人口自然增長率從10.55‰降到5.05‰。自2003年以來，人地比例逐年上升，從2003年的1.96 畝/人上升到2009年2.26畝/人。與人口增長模式改變引發(fā)的人地關(guān)系緩解相比，農(nóng)村勞動力的跨區(qū)域流動對農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的影響更為顯著。隨著更多的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)到非農(nóng)部門就業(yè)，農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模進入逐漸擴大時期，平均一個農(nóng)業(yè)勞動力的耕地面積在上升。

新世紀(jì)以來，農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模的適度擴大，農(nóng)業(yè)勞動力成本上升，加上農(nóng)業(yè)投入方面機械對勞動的大量替代，農(nóng)業(yè)發(fā)展模式正在向以提高勞動生產(chǎn)率為主的模式轉(zhuǎn)型。

我們要客觀把握農(nóng)業(yè)要素投入變化的新特點，積極促進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

2013年我國農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率達55.2%，農(nóng)作物耕種收綜合機械化率達57%。圖為大馬力收割機在黑龍江墾區(qū)榮軍農(nóng)場收獲紅高粱。

第一，以提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率為核心，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力。研究表明，農(nóng)業(yè)技術(shù)進步是當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率增長的核心動力。一要提高農(nóng)業(yè)科研投入。當(dāng)前發(fā)達國家農(nóng)業(yè)科研投資強度在3%～5%，而我國仍然低于1996年聯(lián)合國糧農(nóng)組織建議的發(fā)展中國家應(yīng)確保的1%的水平。農(nóng)業(yè)科技投入長期嚴重不足的狀況必須改變。二要提高農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新能力。目前我國農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人員比例很小，僅占全國技術(shù)人員的2%，而且整體素質(zhì)亟待提高。三要提高農(nóng)業(yè)科技資源配置效率。長期以來，近3/4的農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費預(yù)算集中于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)研究領(lǐng)域，投在推廣、應(yīng)用領(lǐng)域的太少。四要促進農(nóng)業(yè)科技與生產(chǎn)緊密結(jié)合。我國每年經(jīng)中央和省級部門鑒定的農(nóng)業(yè)科研成果在1萬項左右，可以推廣的僅占30%，與部分發(fā)達國家90%以上的推廣率形成巨大反差。五要讓企業(yè)成為農(nóng)業(yè)技術(shù)研究開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化的主體。目前國內(nèi)絕大部分種業(yè)企業(yè)的研發(fā)投入只占銷售額的1%，而跨國種業(yè)公司研發(fā)投入一般占銷售收入的10%左右，有的高達20%，這種局面亟待改變。

第二，改變以增加土地生產(chǎn)率為主的投入結(jié)構(gòu)，促進化肥、農(nóng)藥等產(chǎn)業(yè)的改造、升級與轉(zhuǎn)移。根據(jù)日本、韓國等亞洲土地密集型農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗，隨著農(nóng)業(yè)從以提高土地生產(chǎn)率為主的發(fā)展方式向以提高勞動生產(chǎn)率為主的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，以增加土地生產(chǎn)率為主的化肥、農(nóng)藥、薄膜等投入將大大下降，這既是需求導(dǎo)致的結(jié)果，也是改變農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、減少面源污染的必需。我們必須制定應(yīng)對這種轉(zhuǎn)變的化肥、農(nóng)業(yè)、薄膜等產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，保留和提升優(yōu)勢企業(yè)，通過政策引導(dǎo)這些產(chǎn)業(yè)的企業(yè)改造、升級與轉(zhuǎn)移。

第三，制定和實施與農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模和核心產(chǎn)業(yè)相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)機械發(fā)展戰(zhàn)略?！斑@臺機械就是好，能夠一次性完成花生挖掘、摘果、清選。我這15畝花生只用了一天時間就全部收獲完畢，省時省力，要是像往年用人工收獲，4個人一個星期也收不完?！睙熍_農(nóng)民高正鋼拍著身邊的花生聯(lián)合收獲機高興地說。我國農(nóng)業(yè)機械化時代已實實在在地到來了。農(nóng)業(yè)機械化水平大大提高，機械投入對農(nóng)業(yè)的貢獻大大上升。但是，我們還缺乏一個迎接新階段到來的農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展戰(zhàn)略，必須在國家層面盡快制定。在農(nóng)業(yè)機械發(fā)展中，應(yīng)根據(jù)我國土地類型復(fù)雜、農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模小、區(qū)域差異大、不同農(nóng)產(chǎn)品對機械的需求不一的特點，制定差別化的農(nóng)業(yè)機械產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。尤其需要在適合小規(guī)模農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)機械和對國民食物消費最重要的水稻產(chǎn)業(yè)上取得重大技術(shù)突破，對農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢生產(chǎn)區(qū)域的機械技術(shù)進行攻關(guān)，提高國產(chǎn)機械供應(yīng)與水平。

四、以土地賦權(quán)為核心，增加農(nóng)民財產(chǎn)收入渠道

由于歷史原因，我國的土地制度被分為農(nóng)村和城市兩大塊，不僅土地類型分割，土地法律和權(quán)利體系也分割。這樣的二元土地權(quán)利與市場制度造成了農(nóng)民土地權(quán)利的殘缺。比如過去在征收農(nóng)民土地時，強制、低價的征地制度剝奪了農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)，土地增值收益分配不公，農(nóng)民僅得到農(nóng)業(yè)用途的倍數(shù)補償，土地用途轉(zhuǎn)換時的增值收益歸地方政府獲得、使用與支配，土地未來增值收益主要歸土地占有者。

小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)。中國要富，農(nóng)民必須富。而農(nóng)民要富裕，一個重要渠道就是增加財產(chǎn)性收入。對農(nóng)民來說，最重要的財產(chǎn)是土地，包括承包的耕地、由村里分配的宅基地和村莊集體所有的經(jīng)營性建設(shè)土地。賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，最重要的是保障和維護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利。今后，我們要深入貫徹落實十八屆三中全會精神，完善土地市場，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。

第一，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。2013年12月20日，深圳市寶安區(qū)福永街道鳳凰社區(qū)一塊1.45萬平方米的原農(nóng)村集體工業(yè)用地，以1.16億元的底價掛牌出讓。這是十八屆三中全會后，全國出現(xiàn)的“農(nóng)地入市第一拍”。一號文件重申，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。同時要加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。現(xiàn)實中，集體建設(shè)用地已大量入市，但大都處于灰色狀態(tài)。比如村組織租賃給企業(yè)的用地，大多是雙方私下簽訂的土地租賃合同，一旦發(fā)生糾紛，法院按無效合同處理，導(dǎo)致兩敗俱傷。必須以改革的勇氣，按照問題導(dǎo)向，解決存量的、處于經(jīng)營性狀態(tài)的集體建設(shè)用地進入市場問題。這方面，佛山市南海區(qū)探索出一條新路子，建立了包括確權(quán)登記、流轉(zhuǎn)交易平臺、基礎(chǔ)地價體系等在內(nèi)的集體建設(shè)用地入市體系，可為其他地區(qū)提供重要的經(jīng)驗借鑒。

第二，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制?？s小征地范圍，就是將征地界定在公共利益范圍內(nèi)，逐步減少強制征地數(shù)量，從源頭上減少征地糾紛的產(chǎn)生。規(guī)范征地程序，就是完善征地審批、實施、補償、安置、爭議調(diào)處裁決等程序，強化被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)，進一步規(guī)范和約束政府的征地行為，防止地方政府濫用征地權(quán)。完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，就是從就業(yè)、住房、社會保障、土地發(fā)展權(quán)等多個方面采取綜合措施維護被征地農(nóng)民權(quán)益，切實保障被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠生計有保障。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，就是在認真研究土地增值收益產(chǎn)生原理基礎(chǔ)上，確立土地增值收益在國家、集體與個人之間的合理分配比例。同時鑒于我國目前土地增值收益分配對農(nóng)民嚴重不公的現(xiàn)實，在提高土地合理補償?shù)耐瑫r，總結(jié)地方經(jīng)驗，增加農(nóng)民分享增值收益的渠道，提高農(nóng)民分享增值收益的比例。

第三，改革與完善農(nóng)村宅基地制度?，F(xiàn)行土地制度與現(xiàn)實差別較大。比如我們在浙江義烏調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，義烏其實有很大比例的宅基地已經(jīng)進入市場。農(nóng)民建了很多四層小樓，底層是賣小商品的商鋪，其他三層提供住宿。從義烏發(fā)展來看，如果沒有宅基地提供的商鋪和住宿，就沒有現(xiàn)在的義烏。但這么大比例的宅基地進入市場，基本上是自發(fā)進入，在政策和法律層面一直沒有說法，農(nóng)民心里很不踏實。保障農(nóng)戶宅基地占有權(quán)和使用權(quán)，是宅基地制度改革的底線。今后在法律修改中，應(yīng)該按照宅基地用益物權(quán)的原則，進一步明確和強化農(nóng)戶宅基地使用權(quán)。要對農(nóng)村宅基地進行確權(quán)登記頒證，向農(nóng)戶頒發(fā)具有法律效力的宅基地權(quán)屬證書，建立完善的宅基地使用權(quán)統(tǒng)一登記體系。要擴展宅基地使用權(quán)權(quán)能，通過選擇若干地區(qū)試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，使宅基地使用權(quán)具備充分的物權(quán)權(quán)能。

土地確權(quán)開啟新一輪農(nóng)村改革的閘門。圖為技術(shù)人員在山東省蒙陰縣舊寨鄉(xiāng)北樓村對村民宅基地進行測量。

第四，建立和規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，可以使農(nóng)村的集體資產(chǎn)有一個合法實現(xiàn)財產(chǎn)價值的渠道，可以保證農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的財產(chǎn)價值不被少數(shù)人吞掉，讓集體資產(chǎn)在陽光下實現(xiàn)交易，讓集體組織成員公平分享，對于農(nóng)村資產(chǎn)市場化和農(nóng)村治理方式改革，都將帶來革命性的變化。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)試點，已在一些地方推行，效果非常明顯。比如山東濰坊農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心自2010年5月成立以來，已完成8200余宗交易，交易額達3.8億多元?！耙郧皼]有想過，村里的集體資產(chǎn)可以像股票一樣，經(jīng)過折股量化，由孩子繼承；更沒有想過，宅基地可以到城里置換同樣面積的樓房，在養(yǎng)老、醫(yī)療和教育上享受和市民一樣的待遇?！币晃淮迕襁@樣說。下一步在擴大實施時，有幾點需要明確：一是將所有農(nóng)村集體資產(chǎn)都放在一個平臺交易，還是根據(jù)不同資產(chǎn)特性和管理歸口分別建市場，需要有說法。二是農(nóng)村資產(chǎn)流轉(zhuǎn)市場在哪一級建，是在市縣，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)？三是盡快制定集體資產(chǎn)流轉(zhuǎn)管理辦法，指導(dǎo)地方推進，以免走偏。

本欄責(zé)編:趙鴻文

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