馮珊珊

[摘要]為了做好土地利用規(guī)劃實(shí)施管理工作，保障《土地管理法》確立的土地用途管制制度的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)我國土地利用特別是耕地保護(hù)跨世紀(jì)的戰(zhàn)略目標(biāo)， 土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)是土地管理中的新課題，同時(shí)也是新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的重要內(nèi)容。隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展和城市的不斷擴(kuò)張，耕地面積逐年減少，非農(nóng)建設(shè)用地隨之猛增，土地供需矛盾逐年突出。

[關(guān)鍵詞]管理法 管理制度 耕地保護(hù) 城鎮(zhèn)化

[中圖分類號] S341.1 [文獻(xiàn)碼] B [文章編號] 1000-405X（2014）-7-348-1

1前言

土地利用總體規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)和、土地管理的綱領(lǐng)性文件，是加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控和嚴(yán)格土地用途管制的重要依據(jù)，在土地資源保護(hù)和合理利用工作中處于先行和龍頭地位，玉溪市土地利用規(guī)劃實(shí)施以來，對于玉溪市嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田、增強(qiáng)依法用地意識和實(shí)施土地用途管制、促進(jìn)土地節(jié)約和集約利用、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展等發(fā)揮了重要作用。

2土地利用現(xiàn)狀

根據(jù)2007年玉溪市土地利用變更數(shù)據(jù)經(jīng)規(guī)劃基數(shù)土地分類轉(zhuǎn)換后的數(shù)據(jù)，玉溪市行政轄區(qū)范圍內(nèi)土地總面積為1594854公頃。到2010年底農(nóng)用地面積為1367724公頃，占土地面總面積的95.73%；建設(shè)用地41210公頃，占土地總面積的3.65%、其他土地面積為189694公頃，占土地總面積的12.79%。

農(nóng)用地中，耕地213013公頃，占土地總面積的15.25﹪；園地27416公頃，占土地總面積的1.79%；林地937315公頃，占土地總面積的64.71%；牧草地227公頃，占土地總面積的0.02%；其他農(nóng)用地92457公頃，占土地總面積的6.95%。

建設(shè)用地中，城鎮(zhèn)工礦用地面積為11525公頃，占土地總面積的0.75%；農(nóng)村居民點(diǎn)面積為17264公頃，占土地總面積的1.21%；交通水利用地6536公頃，占土地總面積的0.42%；其他建設(shè)用地4125公頃，占土地總面積的0.31%。

其他土地中，水域面積為42819公頃，占土地總面積的2.87%；自然保留地面積為146868公頃，占土地總面積的9.83%。

3土地利用面臨的主要問題

3.1耕地減少過速，人地矛盾突出

隨著人口增長、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，全市每年有大批耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。同時(shí)，退耕還林、災(zāi)毀、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也加大了耕地減少的數(shù)量。從1997年到2007年期間，耕地面積由225582公頃降到224013公頃，凈減耕地12556公頃。隨著人口的不斷增長和國民經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，各產(chǎn)業(yè)部門對土地的需求也日益增加，尤其城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)占用的多是壩區(qū)的良田好地，加劇了耕地的減少狀況，人地矛盾十分突出。

3.2未利用土地少且難以利用，后備耕地資源不足

2007年其他土地面積為192468公頃，占土地總面積的13.69%。自然保留地中，荒草地的面積為14214公頃，僅占其他土地面積的64.7%。可見，玉溪市其他土地中荒草地面積不多，而其他土地中其他部分的土地在現(xiàn)有條件下難以開發(fā)利用，土地后備資源極為有限。

4土地利用戰(zhàn)略規(guī)劃思想

4.1保護(hù)基本農(nóng)田

嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田，是本次土地利用總體規(guī)劃的首要原則。在全市耕地和基本農(nóng)田日趨減少、需求壓力又逐年增大、供求矛盾越來越突出的嚴(yán)峻形勢下，必須按照嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田、控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地的要求，有效落實(shí)耕地保護(hù)的嚴(yán)格措施體系，確保耕地保有量目標(biāo)和基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

4.2推進(jìn)土地整理、復(fù)墾與開發(fā)

土地開發(fā)、整理、復(fù)墾是有效補(bǔ)充耕地、穩(wěn)定耕地面積、提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的基本措施，也是充分合理地利用土地、推進(jìn)國土整治、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的重要途徑。玉溪市的宜墾后備土地大多具有地形坡度較大、干旱缺水、土層薄、地力貧瘠、位置偏遠(yuǎn)等種種限制因素，開發(fā)難度大，大多數(shù)開發(fā)后效果不理想。因此，土地整理和復(fù)墾將是今后玉溪市補(bǔ)充耕地的主要來源，是實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的主要途徑。

4.3改善土地環(huán)境建設(shè)提高土地利用率

目前玉溪市土地利用中存在著許多生態(tài)環(huán)境問題，尤其是水土流失問題較為突出。為防止土地生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)目標(biāo)，在今后土地利用中必須要提高環(huán)境保護(hù)意識，加強(qiáng)土地生態(tài)環(huán)境建設(shè)，改進(jìn)土地利用方式，形成環(huán)境友好和節(jié)約資源的可持續(xù)土地利用模式，實(shí)現(xiàn)人與自然、土地利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

5土地利用總體布局

5.1統(tǒng)籌安排農(nóng)業(yè)用地布局

耕地區(qū)內(nèi)實(shí)行耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、環(huán)境全面管護(hù)，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地，同時(shí)加大通過土地整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地力度，并確保補(bǔ)充耕地的質(zhì)量。

園地區(qū)內(nèi)重點(diǎn)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)花卉、水果基地。加快調(diào)整園地布局，引導(dǎo)新建園地在現(xiàn)有基礎(chǔ)上向立地條件適宜的低丘緩坡地集中拓展。

林地區(qū)內(nèi)加強(qiáng)低效林地的改造和水源涵養(yǎng)林、水土保持林建設(shè)，充分利用荒山荒坡造林，積極擴(kuò)大有林地面積，穩(wěn)步提高現(xiàn)有林地利用效率。

牧草地區(qū)內(nèi)加快推進(jìn)節(jié)糧型畜牧業(yè)的發(fā)展，提高規(guī)?；⒓s化飼養(yǎng)水平，同時(shí)穩(wěn)步推進(jìn)牧草地改良。

其他農(nóng)用地配合烤煙、蔬菜、花卉等特色產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

5.2建設(shè)用地布局

玉溪市2006-2020年土地利用總體布局的戰(zhàn)略重點(diǎn)是適應(yīng)玉溪市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，確保玉溪市城市拓展和工業(yè)項(xiàng)目必需的土地供應(yīng)，按照土地資源可持續(xù)利用的方針，統(tǒng)籌規(guī)劃、安排城市建設(shè)、交通建設(shè)、能源建設(shè)、旅游開發(fā)、獨(dú)立工礦等建設(shè)用地。按照“依托核心、軸帶集聚、兩翼拓展”的布局思路，2006-2020年玉溪市建設(shè)用地總體布局的基本態(tài)勢是建設(shè)用地在東部集中增加的現(xiàn)象較西部明顯。

5.3農(nóng)村居民點(diǎn)用地布局

各縣（區(qū)）的農(nóng)村居民點(diǎn)，按照社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求，結(jié)合農(nóng)村居民點(diǎn)的整理工程，采用合并村莊、加大鄉(xiāng)村公路建設(shè)、完善基礎(chǔ)設(shè)施等措施，實(shí)現(xiàn)減少農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模、提高用地效率、土地利用由粗放向集約轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。

交通沿線和重大項(xiàng)目周邊的農(nóng)村居民點(diǎn)實(shí)行城市化改造，改造后的用地可以用于生產(chǎn)性投資項(xiàng)目。地質(zhì)災(zāi)害嚴(yán)重的區(qū)域?qū)嵤┺r(nóng)村居民點(diǎn)搬遷。將較小的居民點(diǎn)或因建設(shè)需要占用的居民點(diǎn)撤并搬遷，形成具有一定規(guī)模的村鎮(zhèn)；較大的居民點(diǎn)或搬遷難度比較高的居民點(diǎn)實(shí)行就地整理。

參考文獻(xiàn)

[1]王萬茂，韓桐魁.土地利用規(guī)劃學(xué).北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2004.3-4，9.

[2]陳其春，呂成文.含山縣土地利用優(yōu)化研究.安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2005.