盧志文，曾凡麗，袁秋菊

摘 要：礦村自治是為實(shí)現(xiàn)礦村村民民主訴求，促進(jìn)礦村民主建設(shè)所實(shí)施的民主政治制度。這種獨(dú)特的基層社區(qū)自治形式因礦村利益矛盾的尖銳化和多種社會力量的利益博弈面臨著諸多挑戰(zhàn)：行政制度侵權(quán)“草根民主”，傳統(tǒng)家族“綁架”礦村自治和人口流動沖擊民主管理。為走出礦村的困境，我們需要堅持依法治村，深化行政放權(quán)，加強(qiáng)制度建設(shè)和完善社會監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：礦村自治；依法治村；行政放權(quán)；完善監(jiān)督

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）09-0063-02

礦村自治是我國基層社區(qū)自治的一種獨(dú)特形態(tài)，它是依托礦產(chǎn)資源而興建的礦村對當(dāng)?shù)卮迕駥?shí)施的以實(shí)現(xiàn)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)為目的的民主自治制度。圍繞礦村資源和利益的分配，礦村往往紛爭不斷從而對礦產(chǎn)自治產(chǎn)生了巨大影響。那么，礦村自治又存在哪些突出問題？影響礦村自治的因素又有哪些？如何優(yōu)化礦村自治？為回答上述問題，筆者于2013年1月至12月采用問卷調(diào)查、結(jié)構(gòu)性訪談、實(shí)地觀察和統(tǒng)計分析的手段對具有“石墨之都”稱號的湘南魯鎮(zhèn)11個行政礦村開展了實(shí)證調(diào)查。在此基礎(chǔ)上，分析了當(dāng)前礦村村民自治所面臨的困境，并結(jié)合實(shí)際對此提出建議和思考。

一、礦村自治的困境

1.民主選舉“亂象叢生”。選舉是民主的基石。民主選舉村委會成員不僅有利于實(shí)現(xiàn)村民民主權(quán)利，而且也是當(dāng)前農(nóng)村基層民主的關(guān)鍵。但是，在實(shí)踐中礦村利益矛盾的尖銳性和多種社會力量之間的博弈，對民主選舉造成了巨大破壞，出現(xiàn)了行政侵權(quán)村民民主、宗族勢力干涉選舉正義，暴力、威脅、賄選等選舉“亂象”。因選舉問題發(fā)生流血事件和進(jìn)行上訪的問題在礦村中表現(xiàn)得十分嚴(yán)重。當(dāng)問及“您認(rèn)為當(dāng)選上村干部主要是依靠什么？”，74.2%的認(rèn)為是依靠“有錢，賄選”，71.4%的選擇“家族勢力大”， 69.7%的被訪者認(rèn)為當(dāng)選村干部要依靠“與政府領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)系好”，分別只有20.3%、18.9%、13.3%的認(rèn)為依靠“人緣好”、“能力強(qiáng)，有威信”、“能代表和維護(hù)群眾利益”。

2.民主決策“流于形式”。民主決策是實(shí)現(xiàn)基層民主的核心環(huán)節(jié)。村民通過村民會議和村民代表會議進(jìn)行有序的政治參與，并且對涉及自身利益的公共事務(wù)進(jìn)行民主決策，借此來維護(hù)自身權(quán)利，實(shí)現(xiàn)基層民主自治?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）第二十四條規(guī)定：涉及村民利益的事項(xiàng)，經(jīng)村民會議討論決定方可辦理。可是在實(shí)踐過程中我們卻發(fā)現(xiàn)因?yàn)槎喾N原因村民會議和村民代表會議難以召開，村民代表的“被選出”，使民主決策最終淪為“走形式”，對民主決策造成了極大阻礙。當(dāng)問及“您是否參加過您所在村重大事項(xiàng)（本村開礦征山、征地補(bǔ)償費(fèi)處理）決策的村民會議或村民代表會議？”，有98.4%的表示沒有參與過。對2012年村公共事務(wù)決策情況的考察發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)被訪者認(rèn)為村民利益事項(xiàng)都是由村干部決定而不是由法律規(guī)定的村民會議討論決定。

3.民主管理“運(yùn)行異化”。民主管理是村民自治的具體表現(xiàn)形式，即在黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下、在村委會的運(yùn)動和組織下，依托農(nóng)村社會組織所開展的自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束的活動，它是以“民主、公平、公開”為原則，重視村民的主體作用進(jìn)行對村務(wù)的集體管理，實(shí)現(xiàn)對村民的民主啟蒙和價值覺醒的制度[1]。但在實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，民主管理存在“運(yùn)行異化”。一方面，由于基層政府和村委會民主管理理念和方式的落后，民主制度落實(shí)不到位，導(dǎo)致村民自治活動形式單一、村民自治組織結(jié)構(gòu)不合理和覆蓋率較低。根據(jù)由11個行政村村委會負(fù)責(zé)人填寫的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表顯示，只有兩個行政村有腰鼓隊和村民樂隊這樣的群團(tuán)組織，而其他如服務(wù)類、公益慈善類、互助性和群眾性文體組織則一個都沒有，村民自治組織化低，民主管理沒有落到實(shí)處。另一方面“由于民主管理內(nèi)容上的過于原則化和粗略化，導(dǎo)致村級組織制度供給不足和制度空隙過大[2]。村委會和鄉(xiāng)政府利用自己在政治、組織、經(jīng)濟(jì)資源上的優(yōu)勢時常做出利己解釋，損害村民集體利益，破壞民主管理，最終導(dǎo)致民主管理運(yùn)行異化。

4.民主監(jiān)督“形同虛設(shè)”。民主監(jiān)督是村民自治的重要保障，只有做到對村委會和基層政府權(quán)力的監(jiān)督，“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”，才能真正保障村民民主權(quán)利?！吨泄仓醒腙P(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》規(guī)定，對民主監(jiān)督的重點(diǎn)是要建立健全“三務(wù)”（村務(wù)、財務(wù)、政務(wù)）以及群眾在參與基層公共事務(wù)和公共事業(yè)中更廣泛監(jiān)督客體范圍的體制和制度?？墒?，當(dāng)前的真實(shí)情況卻是村內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)錯位，村民無法真正參與對村務(wù)的監(jiān)督。當(dāng)問及“目前您所在的村是否建立了村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)（包括村務(wù)監(jiān)督委員會、村務(wù)公開監(jiān)督小組、村民清賬小組等）？”，有40.0%表示建有村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，多數(shù)村民稱之為“清賬小組”，但存在嚴(yán)重的錯位問題，這些監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員大多是由政府和村委會“暗地”選出，任期更是長達(dá)十幾年。同時，村“三務(wù)”難公開，公開不具體，不及時，這些也大大阻礙了村民對公權(quán)力的監(jiān)督。在村務(wù)公開的內(nèi)容上，除“國家計劃生育政策的落實(shí)方案”能及時公布外，其他涉及村民切身利益的公共事務(wù)都不能及時公開，例如礦村開礦征山，征地補(bǔ)償費(fèi)用、分配方案及村集體煤礦的收入和分配等等。

二、礦村自治的影響因素

1.行政制度侵權(quán)“草根民主”?！爸袊拇迕褡灾尉哂袊屹x權(quán)的特點(diǎn)，民主自治的立法精神能否落實(shí)取決于行政放權(quán)所提供的體制空間”[3]。針對當(dāng)前礦村民主困境，我們需要解決的便是當(dāng)前“行政末梢”對“草根民主”的制度侵蝕。根據(jù)公共選擇理論，“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)在政治領(lǐng)域依然具有適用性，人的自利性并不會因?yàn)樵谡晤I(lǐng)域而發(fā)生改變[4]。因此，當(dāng)前基層政府經(jīng)常根據(jù)個人偏好以最有利于自己的活動追求利益的最大化。礦產(chǎn)在當(dāng)?shù)匾馕吨S富的經(jīng)濟(jì)資源，而這些礦產(chǎn)除部分屬于國有開發(fā)外有極大一部分是屬于村集體開發(fā)?；鶎诱鲇趥€人政績、當(dāng)?shù)囟愂帐杖牒屯瓿芍醒胫噶钚杂媱澋男枰?，插手礦村公共事務(wù)的管理，通過實(shí)行“村財鄉(xiāng)管”、對干部的“誡勉制”和暗中操縱選候選人，來達(dá)到對村委會的控制，再通過村委會進(jìn)行對村民的行政控制和侵占村集體資產(chǎn)。因此，礦村村委會也漸漸淪為“行政末梢”，村礦“草根民主”遭受行政壓迫。

2.傳統(tǒng)家族“綁架”礦村自治。農(nóng)村社區(qū)是由一個個家庭組成的，家庭的不斷擴(kuò)大便形成了一個個家族，礦村自治作為基層社區(qū)自治的獨(dú)特形態(tài)深受家族勢力的影響。在礦村巨大的經(jīng)濟(jì)利益和“靠山吃山，靠水吃水”的本地資源觀影響下，村民開始了自發(fā)的“結(jié)社革命”，進(jìn)行有組織的搶奪。傳統(tǒng)家族組織，這種以血緣關(guān)系為紐帶，由于天然的親緣關(guān)系，可以形成一個相互信任的“自家人”社會，更具有強(qiáng)大的凝聚力，成為早期私人開采礦產(chǎn)資源的重要形式。家族成員通過本家族勢力霸占礦產(chǎn)資源，該家族在得到礦產(chǎn)資源后也使得本家族勢力得到了擴(kuò)張。這種因?yàn)槔骊P(guān)系和血緣關(guān)系建立的牢固聯(lián)盟經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，便造就了礦村中的一個個“望族”，勢力盤根錯節(jié)，十分強(qiáng)大。這些“望族”成為當(dāng)代礦村自治的一大重要障礙，據(jù)實(shí)地調(diào)查，在湘南魯鎮(zhèn)部分行政村，當(dāng)?shù)剡@些“望族”便把持了村委會權(quán)力十幾年之久，村公共權(quán)力進(jìn)行了家族式的“世襲”。

3.人口流動沖擊民主管理。礦村自治還面臨著大規(guī)模村民流動的挑戰(zhàn)。從村民自治制度本身目的來看，盧福營教授認(rèn)為，“國家的制度安排，是使村民根據(jù)國家法律精神和政策，在村級范圍內(nèi)實(shí)行自我管理、自我服務(wù)和自我教育”[5]。但是隨著改革開放以來，農(nóng)民流動規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，礦村因?yàn)楠?dú)特的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，造成了更加快速的人口流動，這就對當(dāng)?shù)氐拿裰鞴芾恚瑢?shí)行村民自治造成了極大困擾。一方面，因?yàn)榈V村經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、勞動力缺乏、就業(yè)崗位多和國家對農(nóng)村人口流動管理制度的不完善，造成了外來人口大規(guī)模的流入。其次，當(dāng)?shù)厝撕屯獾厝嗽谏鐣尘啊⒔逃潭?、風(fēng)俗習(xí)慣方面的不同和農(nóng)村本土觀念的排外性造成了本地人和外地人的對立，產(chǎn)生了社會矛盾，破壞當(dāng)?shù)氐V村民主管理。另一方面，礦村本地人通過開礦致富，漸漸離開農(nóng)村，流向城市。因?yàn)闀r間和空間的原因，造成本村和外流人口信息溝通十分困難。外流村民難以了解本村公共事務(wù)，參與公共事務(wù)管理，行使自己正當(dāng)民主權(quán)利，本村也很難進(jìn)行對外流人口的村務(wù)信息傳達(dá)，實(shí)行民主管理，保護(hù)流出人口的權(quán)利。這樣就導(dǎo)致了當(dāng)?shù)孛裰鞴芾淼睦Ь场?/p>

三、礦村自治優(yōu)化的路徑選擇

針對當(dāng)前礦村自治面臨的困境，為完善民主管理制度，促進(jìn)基層民主的進(jìn)程，我們需要堅持依法治村，深化行政放權(quán)，加強(qiáng)制度建設(shè)和完善社會監(jiān)督。

1.堅持依法治村。依法治國是治國之邦，也是我們黨治理國家的基本方略。因此礦村民主自治也需要“依法自治”。首先，我們要大力宣傳法律思想，推動“法律下鄉(xiāng)”，提高村民民主意識，樹立村民法治理念，促使村民從過去宗族性質(zhì)的“私力救濟(jì)”到現(xiàn)代法律的“公力救濟(jì)”的轉(zhuǎn)變，從而弱化宗族力量對個人的影響，削弱礦村“望族”勢力。其次，我們還需要重視法律法規(guī)在村民自治的落實(shí)，針對基層政府行政侵權(quán)“草根民主”的行為和礦村的違法犯罪事件進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，我們要做到有法可依，有法必依，違法必究，提高司法公信力，創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，為村民自治保駕護(hù)航。

2.深化行政放權(quán)。礦村自治的發(fā)展需要政府的行政放權(quán)。在歷史上，村民自治是建立在人民公社制度的廢除之后，其建立的目的在于通過村民自治達(dá)到基層社會的民主和穩(wěn)定。這就需要從行政體制上給予村民更大的民主自決空間。政府對于村莊的管理更應(yīng)該是處于宏觀方向指導(dǎo)，進(jìn)行中央大政方針的傳達(dá)。我們要嚴(yán)格界定政府對村民自治和礦產(chǎn)資源的管理邊界，在微觀上應(yīng)盡可能地減少政府對村務(wù)和礦產(chǎn)資源的干預(yù)。在礦產(chǎn)資源上發(fā)揮市場對資源配置的主體作用，杜絕政府以礦產(chǎn)資源管理為借口來干擾村民自治。

3.加強(qiáng)制度建設(shè)。民主的制度本身便孕育著民主，加強(qiáng)礦村民主建設(shè)的重點(diǎn)依然需要加強(qiáng)當(dāng)前制度的建設(shè)?！洞褰M法》內(nèi)容上的原則化和粗略性使得在制度上存在巨大的彈性，這就造成了其他權(quán)勢階層可以通過制度空隙進(jìn)行利己解釋。所以加強(qiáng)當(dāng)前的制度建設(shè)，我們首先需要加強(qiáng)村民自治內(nèi)容上的程序性制度建設(shè)，明確村民的權(quán)利和義務(wù)，劃分村務(wù)和政務(wù)的界限，特別是要豐富民主管理的內(nèi)涵，增加實(shí)質(zhì)性內(nèi)容和條款。同時，還需要加強(qiáng)懲戒性制度建設(shè)。由于《村組法》過于程序性的制度內(nèi)容，缺乏對公共組織和干部的責(zé)任追究和過錯懲罰體系，導(dǎo)致了公共權(quán)力無法得到有效制約。最后，還要進(jìn)行礦產(chǎn)資源管理制度的建設(shè)，規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)的經(jīng)營權(quán)和采礦權(quán)，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的有序開發(fā)，有效管理。通過實(shí)行礦產(chǎn)制度建設(shè)和村級組織制度的雙管齊下，最終實(shí)現(xiàn)礦村的民主自治。

4.完善社會監(jiān)督。一方面，在有效完善民主監(jiān)督制度的同時要落實(shí)村民監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能和作用，法律的生命在于實(shí)施，民主自治的生命也在于民主制度的落實(shí)，而民主制度的落實(shí)又有賴于監(jiān)督機(jī)構(gòu)的民主監(jiān)督。落實(shí)民主監(jiān)督體系我們要促進(jìn)民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)落實(shí)到位，提高村民監(jiān)督意識和權(quán)利保護(hù)意識，使村民勇于維護(hù)自身權(quán)利。另一方面，我們要“讓村務(wù)在陽光下運(yùn)行”，建立一個更具透明的村務(wù)公開制度，采用多種方式進(jìn)行對村務(wù)的公開和宣傳，例如廣播宣傳，公開欄宣傳等并適時引入現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)科技，建立村務(wù)的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)化保存和上傳，這樣不僅可以擴(kuò)大監(jiān)督范圍，也可以延長公開的時限，更好地對基層政府和村委會進(jìn)行監(jiān)督。

總而言之，礦村自治作為我國基層社區(qū)自治的獨(dú)特形態(tài)，雖然因?yàn)樾姓?quán)力、家族勢力和人口流動對民主自治帶來了諸多困境，但我們依然相信只要堅定不移地推進(jìn)礦村自治制度改革的步伐，堅持依法治村，加強(qiáng)制度建設(shè)，就能創(chuàng)造一個美好和諧的社會主義新農(nóng)村。

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