魯寶智,馬華鋒
(1.天津市環(huán)境衛(wèi)生工程設計院,天津 300201;2.浙江易道景觀工程有限公司,浙江 紹興 312000)
城鎮(zhèn)生活垃圾處理是城鎮(zhèn)管理和環(huán)境保護的重要內(nèi)容,是社會文明程度的重要標志,關系著人民群眾的切身利益[1]。由于我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展,生活垃圾產(chǎn)生量激增,垃圾處理能力相對不足,一些城市面臨“垃圾圍城”的困境[2]。隨著每年垃圾產(chǎn)生量的增加,作為城市基礎設施建設的垃圾處理項目,其建設和運營存在著巨大的資金壓力,單獨依靠政府資金投入已經(jīng)遠遠不能滿足垃圾處理項目建設的需求[3]。國務院辦公廳《“十二五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設施建設規(guī)劃》 (國辦發(fā) [2012]23號)中指出要因地制宜,努力創(chuàng)造條件,采取有效的支持政策,充分調(diào)動社會資金參與城鎮(zhèn)生活垃圾處理設施建設的積極性,促進投資主體與融資渠道的多元化[1]。垃圾處理項目作為環(huán)保型公益性項目,在“政府主導、市場推動”的新模式下,已有不同的投資主體參與垃圾處理項目的建設,但無論采用何種投資模式,都必須進行財務評價,以確保項目的經(jīng)濟合理性和決策的科學性[4]。由于垃圾處理項目的特殊性,政府補貼的測算是財務評價工作的重點內(nèi)容,也是出資人和政府財政部門共同關注的焦點問題。筆者通過對不同投資主體條件下政府補貼測算研究,為垃圾處理項目財務評價工作和政府決策部門提供參考。
根據(jù)《市政公用設施建設項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)》 (以下簡稱《市政方法與參數(shù)》),我國目前垃圾處理項目通常為市政項目分類的第二類和第三類項目[5]。第二類項目指有收費機制及營業(yè)收入的項目,但由于政策性原因造成收費不到位,難以補償項目運營成本、回收投資,需要政府在一定時期給予運營補貼,該類項目《市政方法與參數(shù)》給出了行業(yè)基準收益率。第三類項目指全部由政府投資建設,并給予長期運營補貼,不實行收費的項目,該類項目只進行財務生存能力分析,生存能力分析的重點是估算項目各年政府的補貼費用。為此,本研究按不同投資主體界定A、B、C 3類投資類型。A類:全部由政府投資,政府補貼按項目經(jīng)營成本測算;B類:全部由企業(yè)投資,政府補貼按行業(yè)基準收益率測算;C類:由政府和企業(yè)共同投資,政府補貼由投資方和政府協(xié)商確定。
為了便于數(shù)據(jù)分析,本研究選取了1座生活垃圾衛(wèi)生填埋場的建設為研究樣本,該填埋場的技術經(jīng)濟指標如表1所示。
表1 某生活垃圾衛(wèi)生填埋場技術經(jīng)濟指標
根據(jù)《市政方法與參數(shù)》的相關規(guī)定對該項目進行成本測算[5]。
經(jīng)營成本=外購原材料、燃料動力費+職工薪酬+修理費+其他費用。
經(jīng)計算可得本項目年均經(jīng)營成本為303.15萬元,單位經(jīng)營成本(C經(jīng)營)為91.27元/t,根據(jù)“全部由政府投資,政府補貼按項目經(jīng)營成本測算”的原則,A類投資模式的政府補貼費用(YA補)至少為91.27元/t。在可行性研究報告或者資金申請過程中,考慮到從編制期到項目投產(chǎn)的時間因素,例如物價上漲等因素的影響,可將經(jīng)營成本乘以一定系數(shù)作為補貼費用。則A類投資模式下處理單位生活垃圾的政府補貼費用(YA補)計算公式為:
其中:a取定可由建設單位和政府財政部門協(xié)商,建議取定10%左右。待項目運行進入穩(wěn)定期后,補貼費用可根據(jù)實際運行成本進一步核算。若采用政府投資、企業(yè)運營模式,在補貼經(jīng)營成本的基礎上可以提高補貼標準,采用“溢價成本”形式,以提高企業(yè)管理的積極性。
該種投資模式下,為簡化計算,假定投資全部為企業(yè)自有資本,依據(jù)《市政方法與參數(shù)》及目前關于垃圾處理財稅制度的相關規(guī)定,垃圾處理項目免征營業(yè)稅和增值稅、企業(yè)所得稅“三免三減”、行業(yè)基準收益率(融資前稅前)取定4%(填埋工藝)[5]。根據(jù)“全部由企業(yè)投資,政府補貼按行業(yè)基準收益率測算”的原則,B類投資模式的政府補貼費用應滿足在基準收益率4%的條件下,使項目計算期(16 a,含建設期1 a)內(nèi)凈現(xiàn)金流量(CI-CO)現(xiàn)值累計等于0[6],即使下式成立:
其中:垃圾處理項目(填埋工藝)現(xiàn)金流入主要表現(xiàn)為政府補貼收入,即 CI=Y(jié)B補×Q年處理,根據(jù)上述計算原則,經(jīng)計算,B類投資模式的政府補貼費用(YB補)為173.75元/t。顯然,B類投資模式下的政府補貼要遠遠高于A類投資模式的補貼支出。
為了滿足垃圾處理設施需求的增長,政府需要通過轉(zhuǎn)變投資模式和運營管理模式,吸收更多的民間資本參與垃圾處理項目。但同時不能忽視政府投資的帶動和示范效應,現(xiàn)實中往往會采用由政府和企業(yè)共同投資的模式,這就需要界定好投資各方的責任和權(quán)利,提高整個垃圾處理行業(yè)的資金利用和行業(yè)管理效率[3],該模式下,政府補貼金額的測算也就成為了一個重點和難點問題。
目前,關于風險分擔的理論中,“責權(quán)利相一致”原則是一種較為典型和公平的分擔原則[7]。基于這一原則,政府補貼按照投資構(gòu)成比例將補貼測算分為2個部分,補貼測算分別按照2.1和2.2中的原則進行分別計算。假設政府直接投資占總投資的比例為p,政府補貼可按如下公式進行計算:
假定該項目政府直接投資比例為50%,按上述原則計算處理每噸生活垃圾需政府補貼132.51元/t。
基于全生命周期理論,應該滿足整個項目從開工建設到后期運營的總投資最小[2,8],則按照基準收益率k作為折現(xiàn)率,不同投資模式下的政府投入總資金計算公式如下:
在不同基準收益率k和政府投資比例p條件下計算政府投入總資金財務凈現(xiàn)值FNPV,結(jié)果見表2。
表2 政府投入總資金測算結(jié)果 萬元
由上述分析可知,不同投資主體條件下的成本測算原則不同,垃圾處理的政府補貼標準差異很大:A類投資模式,政府前期直接投資額較大,但運行期補貼費用較低;B類投資模式,雖然建設期不需要政府直接投資,但運行期需要政府補貼的金額較高;C類投資模式,介于兩者之間,可以尋求一個平衡點,即前期建設投資和后期運行補貼投入的平衡。
同時,通過表2中的數(shù)據(jù)可知,在不同基準收益率k和政府投資比例p條件下政府投入總資金的比較結(jié)果也是不同的,從經(jīng)濟學角度應選擇FNPV最小的方案,即取定k、p使得FNPV=min(FNPVA,F(xiàn)NPVB,F(xiàn)NPVC)。在決策過程中,針對項目建設的實際情況和特點,也應結(jié)合多種因素進行綜合考慮。
針對不同投資主體條件下垃圾處理項目政府補貼測算進行研究,將投資模式分為A類、B類、C類3種,并對3種模式下的補貼測算原則及計算過程進行了分析,通過對生活垃圾填埋場實際案例的測算分析,得出在投資決策過程中通過確定合理的基準收益率k和政府投資比例p,使得政府投入總資金的財務凈現(xiàn)值FNPV最小,進而確定最終的投資模式。因此,在項目立項或論證過程中,可以通過對不同投資模式下的政府補貼進行測算,進而確定較為經(jīng)濟、可行的投資方案。
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