馬婧一，陳殷源，姜 薇

（北京市環(huán)境衛(wèi)生設(shè)計(jì)科學(xué)研究所，北京 100028）

1 北京市生活垃圾分類政策目標(biāo)分析

生活垃圾分類政策是指直接或間接以促進(jìn)生活垃圾分類為目標(biāo)的政策總和。北京市生活垃圾分類目標(biāo)是：2012年黨政機(jī)關(guān)、學(xué)校全部實(shí)行垃圾分類，全市居住小區(qū)垃圾分類達(dá)標(biāo)率達(dá)到50%以上，農(nóng)村地區(qū)進(jìn)一步推廣和深化生活垃圾“戶分類”工作；2015年垃圾分類覆蓋區(qū)域進(jìn)一步擴(kuò)大，全市居住小區(qū)垃圾分類達(dá)標(biāo)率達(dá)到80%以上，企事業(yè)單位全部實(shí)行垃圾分類，農(nóng)村地區(qū)垃圾分類實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)管理。為實(shí)現(xiàn)這些分類目標(biāo)，北京市出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)生活垃圾處理工作的意見》，要求有關(guān)部門 “完善生活垃圾處理法規(guī)政策和相關(guān)制度建設(shè)”、“盡快制定出臺生活垃圾處理的相關(guān)法規(guī)，制定和修訂生活垃圾分類、餐廚垃圾收集運(yùn)輸處理、垃圾處理調(diào)控核算平臺等管理辦法”、“優(yōu)先推進(jìn)生活垃圾源頭減量”。從這些要求中可以看出，北京市生活垃圾分類政策目標(biāo)是：通過源頭和過程控制，特別是源頭控制，搞好北京市生活垃圾分類工作，以提高生活垃圾減量化、資源化、無害化水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)生活垃圾處理服務(wù)可持續(xù)發(fā)展。

2 北京市生活垃圾分類政策框架

北京市的生活垃圾分類政策框架是在繼承2000年第1次生活垃圾分類經(jīng)驗(yàn)，通過2009年4月第2次生活垃圾分類試點(diǎn)和推廣逐步建立和完善的。2009年4月28日至2009年年底，有關(guān)政策主要圍繞生活垃圾分類試點(diǎn)工作展開，內(nèi)容以原則性和考核性為主。2010年上半年北京市在全市范圍內(nèi)選擇了600個(gè)小區(qū)進(jìn)行生活垃圾分類試點(diǎn)試驗(yàn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后，從2010年下半年開始，逐漸向全市推廣，這一時(shí)期出臺的政策更有針對性，內(nèi)容更加細(xì)化，見表1。

3 主要干系人的責(zé)任劃分

1）政府部門。市政府主管部門和其它相關(guān)的市一級政府部門負(fù)責(zé)全市生活垃圾管理的綜合協(xié)調(diào)、檢查指導(dǎo)、督促考核，組織制定規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)縣一級政府部門負(fù)責(zé)組織落實(shí)本行政區(qū)域生活垃圾處理工作，承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用，落實(shí)各級管理機(jī)構(gòu)和人員。街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）負(fù)責(zé)轄區(qū)具體實(shí)施及日常管理工作。

2）社會機(jī)構(gòu)。社區(qū)居委會（村委會）負(fù)責(zé)組織發(fā)動(dòng)居民（村民）參與垃圾分類等工作。國有環(huán)衛(wèi)專業(yè)企業(yè)充分發(fā)揮在垃圾處理作業(yè)服務(wù)中的骨干作用。社會單位要成立由主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，部門領(lǐng)導(dǎo)具體抓，并由專人負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)。結(jié)合本單位的實(shí)際情況，制定組織落實(shí)、責(zé)任落實(shí)、人員落實(shí)、資金落實(shí)及分類容器設(shè)備落實(shí)的工作實(shí)施方案。

3）個(gè)體。垃圾分類指導(dǎo)員為生活垃圾分類做好宣傳、指導(dǎo)、監(jiān)督、服務(wù)等工作，并按照相關(guān)要求做好記錄，為各項(xiàng)分類活動(dòng)提供基礎(chǔ)資料和數(shù)據(jù)。二次分揀員負(fù)責(zé)桶站垃圾的二次分類。居民做好家里生活垃圾源頭分類工作。

4 北京市生活垃圾分類政策實(shí)施機(jī)制分析

北京市生活垃圾分類政策實(shí)施機(jī)制的主要特點(diǎn)是放權(quán)，由社區(qū)居委會（行政村）配合街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）落實(shí)好生活垃圾分類政策。為推動(dòng)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）工作熱情，一方面采用工作會議制度，幫助街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）解決實(shí)際問題；另一方面建立監(jiān)督考評制度，督促街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）努力工作。生活垃圾分類采用的主要組織管理制度見表2。

表1 北京市生活垃圾分類主要政策

表2 生活垃圾分類采用的主要組織管理制度

5 北京市生活垃圾分類政策效果分析

5.1 績效目標(biāo)

①建立一套規(guī)范的生活垃圾收運(yùn)體系，實(shí)現(xiàn)生活垃圾投放、收集、運(yùn)輸和處理全過程分類運(yùn)行。②破解一組垃圾分類工作關(guān)鍵環(huán)節(jié)的癥結(jié)難題，形成全過程垃圾分類管理模式。

從目前的實(shí)際情況來看，第1個(gè)政策績效目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)。北京市不僅發(fā)布了不少宏觀的生活垃圾分類政策，而且在微觀層面還制定了大量的具體政策和標(biāo)準(zhǔn)，完全覆蓋了生活垃圾分類投放、收集、運(yùn)輸和處理全過程，而且基本具有可操作性，如《北京市垃圾分類管理指導(dǎo)手冊（征求意見稿）》，其在總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對垃圾分類管理內(nèi)容進(jìn)行歸納整理，以垃圾分類管理流程為主線，將過程中涉及的內(nèi)容歸納為物流管理、運(yùn)行管理、組織管理、監(jiān)督管理、經(jīng)濟(jì)管理等環(huán)節(jié)，并進(jìn)行系統(tǒng)說明，較好地幫助了區(qū)縣有關(guān)部門和管理人員了解生活垃圾分類流程、工作重點(diǎn)以及相應(yīng)的日常運(yùn)行管理工作。

第2個(gè)政策績效目標(biāo)主要解決生活垃圾分類中存在的問題：①前端混合投放，缺乏必要引導(dǎo)和管理；②收運(yùn)體系管理混亂，無法確保生活垃圾的分類收集；③中間收集設(shè)施不具備分類收集條件，無法進(jìn)行分類收集、密閉儲存運(yùn)輸；④末端處理能力不足。由于政策完整、管理到位和投入力度的加大，后3個(gè)問題基本得到解決，第1個(gè)問題中的引導(dǎo)和管理問題也得到部分解決，但由于監(jiān)管和激勵(lì)政策不健全，居民和社會單位消極參與生活垃圾分類活動(dòng)的問題并沒有得到根本解決，影響了源頭生活垃圾分類的可持續(xù)性。

5.2 影響效果

1）條件變化。北京市生活垃圾分類試點(diǎn)工作是在投入大量的人力、物力的條件下進(jìn)行的，以朝陽區(qū)為例，為推動(dòng)全市掛帳的182個(gè)小區(qū)生活垃圾分類試點(diǎn)工作，建立了“五員”工作機(jī)制，為每個(gè)小區(qū)配置了分類指導(dǎo)員、二次分揀員、巡視監(jiān)督員、街道聯(lián)絡(luò)員和業(yè)務(wù)管理員，在1 a多的時(shí)間里共投入資金5 300萬元。在優(yōu)越的條件下形成的政策能否在正常情況下起作用，值得思考。

2）認(rèn)識差異。專業(yè)人員和居民均認(rèn)為生活垃圾應(yīng)該分類處理，但對于在哪些環(huán)節(jié)分類則存在較大爭議。有不少專業(yè)人員認(rèn)為由于存在高效的再生資源市場，環(huán)衛(wèi)部門沒必要在源頭再進(jìn)行生活垃圾分類。許多居民和其它社會單位也存在類似看法，再加上源頭生活垃圾分類會給他們帶來不便，不少居民和其它社會單位對生活垃圾分類活動(dòng)存在抵觸情緒。北京市生活垃圾分類工作是在“堅(jiān)決推動(dòng)、穩(wěn)步前進(jìn)”的狀態(tài)下進(jìn)行的，其政策帶有很明顯的“自上而下”的推動(dòng)特色。如果得不到環(huán)衛(wèi)專業(yè)企業(yè)和社會的大力支持，政策效果將大打折扣。

[1]宋國君.環(huán)境政策分析[M].北京：化學(xué)工業(yè)出版社，2008.

[2]王樂夫.公共管理學(xué)：原理、體系與實(shí)踐[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2007.

[3]張康之.公共管理學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2010.