羅燕++郭鐵

“五花八門?！眹倚姓W(xué)院副教授胡穎廉這樣形容現(xiàn)在省以下的食藥監(jiān)管體系。

2013年4月，《國務(wù)院關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)管體制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）頒布后，各地陸續(xù)啟動改革，但改革的進(jìn)程、模式等在地方都存在差異。

根據(jù)《指導(dǎo)意見》規(guī)定的地方食藥機(jī)構(gòu)改革時間表，省、市、縣三級食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)改革工作，原則上分別于2013年上半年、9月底和年底前完成。

2013年6月17日，甘肅省第一個發(fā)布省級三定方案（定機(jī)構(gòu)、定職能、定編制）。截至2014年5月，仍有寧夏、天津兩地未發(fā)布省級三定方案。很多省份的市縣級改革還沒有完成。

多樣化的改革模式

對于工商、質(zhì)監(jiān)、食藥系統(tǒng)的公務(wù)員來說，這是充滿變數(shù)的一年。從去年4月份到現(xiàn)在，在工商之家、紅盾社區(qū)等論壇上，最熱的帖子總是各地食藥改革的最新消息。雖然已公布方案的省級食藥局都選擇了跟國家食藥局一致的改革模式，但市縣級的改革方案卻呈現(xiàn)出較多差異。

浙江省于2013年12月9日出臺了改革完善市縣食品藥品監(jiān)管體制的意見，提出整合監(jiān)管職能和機(jī)構(gòu)，縣（市）統(tǒng)一將食品藥品監(jiān)管、工商部門職責(zé)進(jìn)行整合，組建市場監(jiān)督管理局，并劃入質(zhì)監(jiān)部門的食品安全監(jiān)管職責(zé)。地市一級可以參照省政府做法，將工商、質(zhì)監(jiān)部門的食品安全監(jiān)管職責(zé)整合調(diào)整到食品藥品監(jiān)督管理局；也可將食品藥品監(jiān)管、工商部門的職責(zé)進(jìn)行整合，組建市場監(jiān)督管理局，并劃入質(zhì)監(jiān)部門的食品安全監(jiān)管職責(zé)。

最終，浙江的11個地級市中，有10個選擇了組建市場監(jiān)督管理局，另外1個市——舟山市則選擇了更徹底的整合模式，即“三局合一”，將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥三個部門合并，成立市場監(jiān)督管理局。

浙江模式出乎很多人的意料之外，引發(fā)了各界的關(guān)注。但是很快這一模式便在其他省份出現(xiàn)。

安徽省在市級組建新的食品藥品監(jiān)督管理局，在縣級將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥部門整合成統(tǒng)一的市場監(jiān)管局。

上海浦東也成立了市場監(jiān)督管理局，承擔(dān)原上海市工商行政管理局浦東新區(qū)分局、上海市浦東新區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、上海市食品藥品監(jiān)督管理局浦東新區(qū)分局的職責(zé)。

近期，有消息稱，天津市食品藥品監(jiān)督管理局、質(zhì)監(jiān)局、工商局或?qū)⑷趾弦?，組建天津市市場監(jiān)管委員會。目前相關(guān)方案還未公布，但據(jù)消息人士透露，方案已經(jīng)基本確定。

在胡穎廉看來，市場局的模式是大勢所趨，他注意到，在十八屆三中全會公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，已經(jīng)提出“改革市場監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場監(jiān)管”。

而這一模式在業(yè)內(nèi)還存在爭議。中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副院長陳天祥認(rèn)為，大部制的市場局會分散食藥領(lǐng)域的監(jiān)管力量，不如建立專門的、垂直的食藥監(jiān)管隊(duì)伍。在國家食藥體制改革啟動之前，廣東深圳、順德等地便試點(diǎn)了大部制，但最后國家食藥總局并沒有采用這一模式。

垂直管理的模式在海南出現(xiàn)。自2008年食藥監(jiān)管打破垂直管理體系，開始實(shí)行屬地管理后，業(yè)內(nèi)很多專家依然在呼喚食藥系統(tǒng)的垂直管理。作為唯一一個經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)在食藥系統(tǒng)實(shí)行垂直管理的省份，海南省被認(rèn)為是代表了垂直管理回歸的趨勢。

大部分地方是按照國家食藥總局的模式開始改革，但具體改革方式也在《指導(dǎo)意見》的基礎(chǔ)上有所突破。胡穎廉認(rèn)為，食藥監(jiān)管體制改革很難做到全國一刀切。

比如，北京實(shí)行垂直與分級“兩結(jié)合”的監(jiān)管體制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管“線”與“面”的有機(jī)結(jié)合；陜西采用分品種食品安全監(jiān)管模式；廣東、河南在各級監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人任免上規(guī)定“事先征得上級主管部門同意”，而不僅僅是“征求意見”；

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授劉鵬近年一直在關(guān)注中國的食藥體制改革，據(jù)他了解，改革前不同地方的監(jiān)管體制就存在差異，因此地方政府必須考慮到如何在改革過程中盡量少觸動原有體制的利益。此外，不同地方的食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、編制名額的寬松程度以及面臨的食品安全狀況都有所差異，勢必會影響到各地的改革模式。

“不同模式對國家食品安全法律法規(guī)以及政策的理解會有差異，有可能引發(fā)食藥安全監(jiān)管政策落實(shí)程度的不一致。同時也會影響到基層監(jiān)管力量的充實(shí)程度、監(jiān)管隊(duì)伍的專業(yè)素養(yǎng)與監(jiān)管能力水平高低以及檢驗(yàn)檢測技術(shù)力量的強(qiáng)弱等?！眲Ⅸi擔(dān)心。

基層監(jiān)管力量或不進(jìn)反退

自安徽省食藥機(jī)構(gòu)改革啟動以來，蚌埠市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)市場監(jiān)督管理局局長韓建華一直處于焦頭爛額的狀態(tài)。

“工作量大多了?！闭劦礁母锴昂蟮牟煌?，韓建華感嘆。他所在的蚌埠市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)市場監(jiān)督管理局，需要承擔(dān)原來工商、質(zhì)監(jiān)、食藥三個部門的工作。全局（包括下轄的市場所）一共有33人，包括原食藥系統(tǒng)1人，即韓建華本人，工商系統(tǒng)30人，質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)2人。目前，該局已有2人辦理了退休。

改革之初，蚌埠市曾設(shè)想在每個街道設(shè)一個市場監(jiān)督所，但最后人力達(dá)不到，只能在原來工商所的基礎(chǔ)上分片設(shè)所。經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)市場局下轄三個市場所，每個所5人左右。

而這個經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)有企業(yè)2700多家，個體戶4000多家，要對他們的生產(chǎn)經(jīng)營做全程監(jiān)管，按照每次監(jiān)管執(zhí)法需安排2人的規(guī)定，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)市場局的31名監(jiān)管人員很難匹配。

“活干不完。光餐飲這一塊，我們區(qū)有42家食堂，1000多家大小餐館，每個季度抽查一次，就夠我們忙了?！表n建華說。

而與韓建華的煩惱不同的是，在推行國家食藥總局改革模式的地方，很多新成立的食藥局則發(fā)愁人員、編制的到位。

甘肅省食藥監(jiān)部門希望從市縣工商部門連人帶編劃轉(zhuǎn)30%左右，最終實(shí)現(xiàn)了16%的劃轉(zhuǎn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商所劃轉(zhuǎn)1人。

四川省政府提出，市（州）、縣（市、區(qū)）工商系統(tǒng)按核定行政編制總數(shù)14.5%左右的比例劃轉(zhuǎn)；市（州）、縣（市、區(qū)）質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)按核定行政編制總數(shù)5%左右的比例劃轉(zhuǎn)。endprint

據(jù)農(nóng)工黨湖南省委專職副主委、原湖南省食品藥品檢驗(yàn)研究院院長蔣秋桃透露，湖南省市、縣兩級改革的指導(dǎo)意見即將經(jīng)省人民政府簽發(fā)。湖南省政府對市縣食品藥品改革的初步指導(dǎo)意見是從工商、質(zhì)監(jiān)等部門劃15%的人員到食品藥品監(jiān)管部門。

“以此原則劃轉(zhuǎn)后，食藥監(jiān)管人數(shù)要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立監(jiān)管站所是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的?！笔Y秋桃說。

據(jù)劉鵬分析，目前大部分省以下工商、質(zhì)監(jiān)部門仍為垂直管理體制，對于財(cái)政狀況不好的地區(qū)來說，垂直管理體制較屬地化管理體制更能保障干部職工的生活水平，“這也影響了工商、質(zhì)監(jiān)部門從事食品監(jiān)管工作人員劃轉(zhuǎn)的積極性。”

胡穎廉曾發(fā)現(xiàn)，在西部一個省會城市，質(zhì)監(jiān)局把食品的生產(chǎn)監(jiān)管職能都劃給食藥局了，但就劃轉(zhuǎn)了2人?！斑@是非常可笑的事情。很多地方食藥局在改革后職責(zé)增加了，但是它的監(jiān)管力量、執(zhí)法力量卻沒有相應(yīng)地增加?！?/p>

這造成一些地方的食藥改革只是搭了個“空架子”，雖然合并為“一龍治水”，但食品生產(chǎn)、流通領(lǐng)域的監(jiān)管至少在短時間內(nèi)是被弱化了。

“目前各地監(jiān)管力量的強(qiáng)弱只能依賴于地方政府，特別是政府領(lǐng)導(dǎo)的主觀認(rèn)識，或各部門之間的博弈，由此可能造成各地實(shí)際監(jiān)管力量的不均衡，特別是該強(qiáng)不強(qiáng)、該弱不弱?！眲Ⅸi告訴《民生周刊》記者。

一些基層工作人員擔(dān)心，在這場自上而下的改革中，在各級政府人員編制總量不增加的情況下，每一級食品藥品監(jiān)管部門都可能努力壯大自身規(guī)模，而導(dǎo)致監(jiān)管力量難以下沉一線，特別在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，很有可能出現(xiàn)嚴(yán)重的人員不足。

專業(yè)性培養(yǎng)尚需時日

由于改革前便在蚌埠市食藥監(jiān)督管理局工作，韓建華對食藥監(jiān)管比較專業(yè)，而且非常重視。但蚌埠市除了經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)外，只有蚌山區(qū)和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的市場局各有一名負(fù)責(zé)人來自食藥系統(tǒng)，其他區(qū)縣的市場局都以原工商系統(tǒng)的人員為主。

“那些區(qū)縣可能因?yàn)閷κ乘幑ぷ鞑皇煜ぃ膊恢匾?，即便人員比以前多了，但因?yàn)閷I(yè)問題，食藥監(jiān)管還是可能被弱化，工作被延誤?！表n建華說。

據(jù)胡穎廉統(tǒng)計(jì)，全國工商系統(tǒng)的公務(wù)員有42萬人，食藥系統(tǒng)的公務(wù)員大概有5萬人，另外事業(yè)單位人員3萬多，加起來不到9萬。質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的事業(yè)單位人員比較多，全部加起來可能不到20萬。“從人員上來說，工商系統(tǒng)是最多的?！?/p>

在實(shí)行“二局合一”或“三局合一”的地方，區(qū)縣級的基層市場所基本都是在工商所的基礎(chǔ)上建立的，人員也以原工商人員為主。

在食藥相關(guān)的大小檢查中，韓建華不得不事必躬親?！霸瓉砉ど滔到y(tǒng)的管理并不是太細(xì)，對食藥監(jiān)管不太熟悉，所以我必須領(lǐng)著干，現(xiàn)場帶?！?/p>

事實(shí)上，機(jī)構(gòu)職能調(diào)整后，新的食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)里，幾乎所有人都會面臨新的工作任務(wù)。“培訓(xùn)”成為很多改革后的食藥局、市場局的常事。大部分改革后的食藥機(jī)構(gòu)都安排了密集的培訓(xùn)計(jì)劃。

“食藥的專業(yè)性應(yīng)該說在這三個監(jiān)管部門中是最強(qiáng)的，原來的食藥監(jiān)管人員以幾個專業(yè)為主，一醫(yī)學(xué)、化學(xué)、生物、藥學(xué)等專業(yè)；二是法律專業(yè)；少數(shù)人有比較雜的學(xué)科背景?！焙f廉說。

一位從縣級工商局轉(zhuǎn)入食藥局工作的人坦言，“食品、保健食品、化妝品、藥品、醫(yī)療器械，工商過來的人只能弄得了其中的食品，而且還是食品中的食品流通，其他任何一項(xiàng)都是需要專業(yè)出身的人才搞得明白。進(jìn)了藥店都不知道說啥，只會張嘴要營業(yè)執(zhí)照。”

在食藥監(jiān)管中，最專業(yè)的便是藥品的監(jiān)管?！叭绻皇煜I(yè)務(wù)，可能連一個舉報都看不明白，更別提監(jiān)管了?！币晃坏丶壥械脑幈O(jiān)人員告訴《民生周刊》記者。

在胡穎廉看來，食藥機(jī)構(gòu)人員數(shù)量有可能通過招聘和崗位調(diào)整增加，但是人的崗位適應(yīng)性需要的時間可能會長一些。

據(jù)業(yè)內(nèi)人士估算，非專業(yè)的人進(jìn)入食藥系統(tǒng)后，需要2-3年時間的培養(yǎng)，才能真正接手一項(xiàng)業(yè)務(wù)。但在基層所里，因?yàn)槿耸州^少，一個人往往要承擔(dān)多項(xiàng)工作，熟悉業(yè)務(wù)的時間可能長達(dá)5-6年。

檢測力量普遍不足

在現(xiàn)在的市場環(huán)境下，不管監(jiān)管人員的“火眼金睛”有多厲害，最終還是需要檢測數(shù)據(jù)提供支持。

在食藥機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施過程中，不少省份由于尚未組建檢測技術(shù)隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)，短時間內(nèi)難以承擔(dān)食藥檢驗(yàn)職能。

“在劃轉(zhuǎn)過程中，由于原來質(zhì)監(jiān)部門下屬的食品安全檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)較多，總有各種理由留下眾多設(shè)備和人員，導(dǎo)致不能滿足新成立機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)檢測需求?！眲Ⅸi說。

“我們的檢測設(shè)備一般是綜合型的，除了檢驗(yàn)食品還要檢驗(yàn)一些非食用農(nóng)產(chǎn)品。劃轉(zhuǎn)之后我們的工作也難以開展?！币晃坏厥屑壻|(zhì)監(jiān)人員表示。

對一些地方的質(zhì)監(jiān)部門來說，檢測設(shè)備就是“生產(chǎn)力”，檢測費(fèi)用成為相關(guān)部門的重要收入來源。在巨大的利益面前，檢測設(shè)備的劃轉(zhuǎn)考驗(yàn)著地方政府的決心。

即便在一些成立市場監(jiān)督管理局的地方，食品、藥品等的檢測機(jī)構(gòu)也因各種原因沒能及時實(shí)現(xiàn)整合。

而蔣秋桃告訴《民生周刊》記者，縣級食品藥品監(jiān)管部門基本沒有檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)，而要整合檢驗(yàn)檢測資源，完善技術(shù)支撐體系，解決技術(shù)力量薄弱的問題有難度。

一些地方開始嘗試建立市級層面的統(tǒng)一檢測中心。目前，山西、湖北已經(jīng)全面整合縣（市、區(qū)）有關(guān)部門檢驗(yàn)檢測資源，建立綜合性的公共檢驗(yàn)檢測中心，作為同級政府的直屬事業(yè)單位，實(shí)質(zhì)上是引入第三方購買服務(wù)。

在胡穎廉看來，如果檢測機(jī)構(gòu)到市級層面能合并到一起，財(cái)政經(jīng)費(fèi)就就可以攢到一塊，效率會更高一些。集中技術(shù)力量辦大事，越整合技術(shù)水平越高，而且能提高它的中立性、獨(dú)立性。在國家層面，這個方向已經(jīng)明確，只是各地方政府還需要時間。endprint