丁筱凈

去年發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》（簡稱大氣十條）受到外界的高度關(guān)注。2014年初，環(huán)保部與31個省份簽訂了《大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書》，以進(jìn)一步推動各地空氣質(zhì)量的改善。其中，京津冀及周邊地區(qū)、長三角、珠三角區(qū)域內(nèi)的10個省及重慶市重點(diǎn)考核PM2.5年均濃度下降情況，北京、天津、河北確定下降25%的目標(biāo)，山西、山東、上海、江蘇、浙江確定下降20%的目標(biāo)，廣東、重慶確定下降15%的目標(biāo)，內(nèi)蒙古確定下降10%的目標(biāo)。

大氣十條及大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書能否如期完成？在2013—2017年之間是否有一種考核機(jī)制來監(jiān)督地方政府的大氣污染防治成效？

5月28日，國務(wù)院下發(fā)的《大氣污染防治行動計劃實(shí)施情況考核辦法（試行）》（以下簡稱考核辦法，）回答了這個問題。

“考核辦法強(qiáng)化了對考核結(jié)果的運(yùn)用，考核結(jié)果報經(jīng)國務(wù)院審定后，交由中共中央組織部，作為對各地領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)；考核辦法實(shí)行‘獎優(yōu)與‘罰劣并重，提出將考核結(jié)果作為中央財政安排資金的重要依據(jù)，對考核結(jié)果優(yōu)秀的將加大支持力度，對考核結(jié)果不合格的，適當(dāng)扣減中央財政安排資金。”環(huán)保部副部長翟青表示。

除了以上兩種方式之外，對于考核不合格的省份，將由環(huán)境保護(hù)部會同組織部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)等部門約談省級人民政府及其相關(guān)部門有關(guān)負(fù)責(zé)人；環(huán)境保護(hù)部對該地區(qū)有關(guān)責(zé)任城市實(shí)施環(huán)評限批，取消環(huán)保榮譽(yù)稱號。對未通過終期考核的，對整個地區(qū)實(shí)施環(huán)評限批，此外，加大問責(zé)力度，必要時由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志約談省級人民政府主要負(fù)責(zé)人。

“既抓住了‘官帽子，也抓住了‘錢袋子，這兩點(diǎn)充分體現(xiàn)了考核是實(shí)實(shí)在在的?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文表示。

“考”問可量化

考核辦法指出，各省份人民政府是實(shí)行大氣十條的責(zé)任主體，政府主要負(fù)責(zé)人對本行政區(qū)域大氣污染防治工作負(fù)總責(zé)；環(huán)境保護(hù)部會同發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、能源局等部門和單位開展大氣十條實(shí)施情況的考核工作。

據(jù)《民生周刊》記者了解，考核的內(nèi)容主要包括兩個方面，實(shí)施雙百分制。第一個百分衡量的是空氣質(zhì)量改善目標(biāo)完成情況。對復(fù)合型大氣污染嚴(yán)重的京津冀及周邊6省份、長三角3省份、珠三角區(qū)域、重慶市考核PM2.5年均濃度下降程度；其他省份考核PM10年均濃度下降程度。根據(jù)國務(wù)院新聞辦公室5月26日發(fā)布的《2013中國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》白皮書，我國目前已經(jīng)建設(shè)完成612個PM2.5監(jiān)測點(diǎn)并開始發(fā)布實(shí)時數(shù)據(jù)。

第二個百分考核的是大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況進(jìn)展。重點(diǎn)任務(wù)包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、清潔生產(chǎn)、煤炭管理與油品供應(yīng)、燃煤小鍋爐整治、工業(yè)大氣污染治理、城市揚(yáng)塵污染控制、機(jī)動車污染防治、建筑節(jié)能與供熱計量、大氣污染防治資金投入、大氣環(huán)境管理等10個方面共計29項(xiàng)子指標(biāo)。其中分值較高的是大氣環(huán)境管理16分、工業(yè)大氣污染治理15分、機(jī)動車污染防治12分、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整12分。

值得關(guān)注的是，此次考核在京津冀及周邊6省份、長三角3省份、珠三角區(qū)域等重點(diǎn)區(qū)域，考核分?jǐn)?shù)最終以兩個分?jǐn)?shù)中較低的分值為準(zhǔn)，只要有一個分?jǐn)?shù)不合格，既視為整體不合格。

此外，考核實(shí)行年度考核與終期考核相結(jié)合。自2014年起，每年對各省份年度實(shí)施情況進(jìn)行評估考核，其中對2013年度，重點(diǎn)評估各地區(qū)大氣污染防治重點(diǎn)工作的部署情況；2018年對整體實(shí)施情況進(jìn)行全面評估考核。終期考核實(shí)施空氣質(zhì)量改善目標(biāo)完成情況一票否決，完成《大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書》所列質(zhì)量改善目標(biāo)，視為通過考核，反之即視為未通過考核。

“考核辦法的力度是前所未有的?！敝袊h(huán)境科學(xué)研究院副院長柴發(fā)合表示，在10項(xiàng)指標(biāo)中，工業(yè)大氣污染治理和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占了很大分值，這也說明了我國污染的根源，很多污染問題都是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的問題，重污染工業(yè)比重較大，而這必將成為今后治理的重點(diǎn)。

“北京完成得再好，河北如果不達(dá)標(biāo)，那根據(jù)考核辦法，北京也是不合格的。這就是高層在向地方政府透露一個重要的信息——大氣污染聯(lián)防聯(lián)控一體化一定要做到?！背＜o(jì)文對《民生周刊》記者表示。

“考核可量化，是考核辦法最大亮點(diǎn)之一。以前的環(huán)保工作匯報都非常虛，都是地方政府說投入了多少資金，做了多少事情，但是具體取得了多大效果，并不清楚。這次的考核有一系列指標(biāo)體系。淘汰了多少產(chǎn)能？拆掉了多少座小鍋爐？或者是PM2.5的濃度下降了多少，都是清清楚楚的?！背＜o(jì)文說。

考驗(yàn)“官帽子”“錢袋子”

在常紀(jì)文看來，考核辦法的另外兩個亮點(diǎn)就是考核結(jié)果將直接影響地方政府一把手的前途，影響地方政府的財政收入。

考核結(jié)果報經(jīng)國務(wù)院審定后，將交中共中央組織部，作為對各地領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)?！爸薪M部的參與充分體現(xiàn)了考核的嚴(yán)格。地方政府的領(lǐng)導(dǎo)非?？粗刈约旱那熬?，如果他們在優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的時候，有一絲動搖，很可能就會影響自己的仕途，這個風(fēng)險對官員的約束力是很強(qiáng)的?！背＜o(jì)文表示。

除此之外，中央財政將考核結(jié)果作為安排大氣污染防治專項(xiàng)資金的重要依據(jù)，對考核結(jié)果優(yōu)秀的將加大支持力度，不合格的將予以適當(dāng)扣減。常紀(jì)文認(rèn)為，這一條規(guī)定的力度雖然比不上中組部參與，但同樣會對地方政府形成很大的壓力。

“如果年度考核不合格，中央財政扣減大氣污染防治專項(xiàng)資金，并不代表大氣治理的投入減少，而是意味著地方政府要投入更多的錢。因此，這項(xiàng)獎懲應(yīng)是一種動力，促使地方政府更積極主動治理大氣?！敝袊h(huán)科院柴發(fā)合解讀到。

早在考核辦法出臺之前，面對大氣十條與自己定下的目標(biāo)責(zé)任書的嚴(yán)峻考驗(yàn)，已經(jīng)有地方政府開始進(jìn)行自我考核。今年5月起，《福建省重點(diǎn)減排縣（市、區(qū)）單列考核辦法》開始施行，旨在強(qiáng)化重點(diǎn)地區(qū)減排工作考核，加快推進(jìn)重點(diǎn)減排項(xiàng)目。

根據(jù)福建省考核辦法規(guī)定，考核對象為列入年度省減排單列考核名單的重點(diǎn)縣（市、區(qū)）人民政府，考核指標(biāo)為國家實(shí)行排放總量控制的主要污染物指標(biāo)年度減排目標(biāo)完成情況，“十二五”期間為化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物。endprint

和國家考核辦法相比，福建對未通過考核的縣市執(zhí)行的懲罰將更加多樣化、多層次：福建將對未通過考核的區(qū)域負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談、全省通報并在省主流媒體公布、對區(qū)域內(nèi)新增相應(yīng)主要污染物建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行環(huán)保限批、對所涉企業(yè)集團(tuán)新增相應(yīng)主要污染物建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行環(huán)保限批并落實(shí)相關(guān)經(jīng)濟(jì)約束政策等措施。

福建省考核辦法同時要求，對未通過考核的應(yīng)于一個月內(nèi)向設(shè)區(qū)市政府做出書面報告，明確整改措施和時間節(jié)點(diǎn)，對未完成整改任務(wù)的，再次采取暫停安排各項(xiàng)環(huán)保專項(xiàng)補(bǔ)助資金、暫停環(huán)保模范城、生態(tài)縣（市、區(qū)）推薦、考核、命名等措施。

如此多樣化的懲罰措施是否能對福建省的減排工作形成強(qiáng)有力的推進(jìn)作用，還有待時間考驗(yàn)，但同作為沿海省份的山東，其針對大氣質(zhì)量的地方性法規(guī)效果已經(jīng)得到了首輪檢驗(yàn)。

山東“對賭”經(jīng)驗(yàn)

考核辦法的公布，令人想起了不久前被媒體報道過的《山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》。該辦法從2014年1月1日開始實(shí)施，每個季度省級和地市“對賭”空氣質(zhì)量：每個季度考核一次全省每個地級市的空氣質(zhì)量，對比每季度空氣污染物的同比均值，如同比有所改善則省財政將將根據(jù)改善的程度出資獎勵；如果同比有所惡化，則需向省財政繳納罰款。

山東省的嘗試實(shí)為用經(jīng)濟(jì)杠桿撬動地方政府改善環(huán)境的熱情與潛力。雖然與國家的考核辦法相比，山東省的嘗試僅涉及經(jīng)濟(jì)因素，但作為全國首創(chuàng)“空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償”的地區(qū)，山東的經(jīng)驗(yàn)還是有值得借鑒之處。

在山東省的辦法當(dāng)中，將細(xì)顆粒物（PM2.5）、可吸入顆粒物（PM10）、二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）季度平均濃度同比變化情況作為考核指標(biāo)，這四類污染物考核權(quán)重分別為60%、15%、15%、10%。

該辦法的設(shè)計者，山東省環(huán)境規(guī)劃研究院院長謝剛表示，之所以考核這四項(xiàng)污染物，是因?yàn)樗鼈兪巧綎|省空氣質(zhì)量主要污染物，PM2.5更是重中之重，也是目前距離標(biāo)準(zhǔn)差距最大的指標(biāo)。而二氧化硫、氮氧化物雖然也超標(biāo)，但幅度不大。因此確定了目前的權(quán)重。

目前，山東省第一季度的考核結(jié)果已經(jīng)出來，結(jié)果顯示全省17個城市的空氣質(zhì)量同比都有所改善，其中聊城市的改善情況排名第一，而煙臺市的排名末尾。

為了獎勵所有空氣質(zhì)量改善的城市，第一季度山東省政府一共掏出了7029萬元作為獎金，其中排名第一的聊城入賬950萬元，最少的煙臺也入賬32萬元。有媒體報道，這個標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于1微克/立方米的污染物均值20萬元。

無論在國家或是各省的考核中，監(jiān)測數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確都是決定考核公平與否的最重要前提。《民生周刊》記者了解到，山東省為了保證數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確，進(jìn)行了一番嘗試。2008年4月1日，山東省于全國率先建設(shè)了全省環(huán)境自動監(jiān)控系統(tǒng)。2011年，山東省又啟動監(jiān)測管理體制改革，將監(jiān)測權(quán)從被考核者手中收回，交到考核者手中，實(shí)際上等于上收一級，減少了監(jiān)測數(shù)據(jù)中的水份。2013年，山東省通過招投標(biāo)，將監(jiān)測系統(tǒng)移交給社會機(jī)構(gòu)，省環(huán)保廳只做監(jiān)管者，并由省財政出錢購買數(shù)據(jù)，使得地方作假更為困難。

值得注意的是，盡管山東省對監(jiān)測數(shù)據(jù)作假設(shè)置了重重政策障礙，但2013年以來，山東省環(huán)保部門聯(lián)合公安等部門打擊在線數(shù)據(jù)作假行為，還是查處了20家企業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作假行為，其中3起移交公安部門處理。這說明，在國家大“考”時，預(yù)防監(jiān)測數(shù)據(jù)作假還是考核部門需要應(yīng)對的一大難題。

聊城環(huán)保局副局長傅衛(wèi)東表示，2013年以來，山東省就開始每月公布一次質(zhì)量排名，排在后面的城市壓力很大。各城市爭先恐后擺脫倒數(shù)位置，2013年上半年菏澤是倒數(shù)第一，下半年聊城就成了空氣質(zhì)量倒數(shù)第一?！吧鷳B(tài)補(bǔ)償辦法很有效。獎罰不在多少，山東人很要面子，罰一分錢也事關(guān)面子。當(dāng)然，背后會影響提拔進(jìn)步?！备敌l(wèi)東表示，自從實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償后，市長在環(huán)保方面的現(xiàn)場辦公頻率高了，還出現(xiàn)過兩位市長共同在工地解決污染問題的情況。

“生態(tài)補(bǔ)償辦法可以相當(dāng)大地解決大氣污染防治（環(huán)保部門）的權(quán)威性不足的問題。比如，工業(yè)污染由環(huán)保部門管，城市揚(yáng)塵污染是屬于住建部門管，油品的流通環(huán)節(jié)屬于工商管理部門管，油品的質(zhì)量屬于技術(shù)監(jiān)督局管。污染防治的職能分散在政府的各個部門，而生態(tài)補(bǔ)償辦法可調(diào)動黨委主動協(xié)調(diào)各部門齊抓共管，聚集各社會力量，共同促進(jìn)空氣質(zhì)量的改善?！鄙綎|省環(huán)保廳廳長張波對媒體表示。endprint