彭清萍，楊蕙聰

1.山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東濟南250100，2.湖南省靖州縣文溪鄉(xiāng)政府，湖南懷化418404

地方黨組織創(chuàng)新動因、模式及可持續(xù)性研究

彭清萍1*，楊蕙聰2

1.山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東濟南250100，2.湖南省靖州縣文溪鄉(xiāng)政府，湖南懷化418404

在我國地方治理體系中，地方黨組織承擔(dān)元治理角色，通過制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新及技術(shù)創(chuàng)新實現(xiàn)其治理功能。上級黨組織的創(chuàng)新壓力、多元主體的需求、地方黨組織之間的競爭、地方黨組織的創(chuàng)新精神共同構(gòu)成了地方黨組織的創(chuàng)新動因。根據(jù)創(chuàng)新動因的差異，可大致將地方黨組織創(chuàng)新行為分為4種模式：試點實驗型、戰(zhàn)略探索型、問題主導(dǎo)型及精神主導(dǎo)型。在此基礎(chǔ)上，創(chuàng)新規(guī)模和強度、創(chuàng)新制度化能力、創(chuàng)新需求程度與地方創(chuàng)新環(huán)境決定了地方黨組織創(chuàng)新的可持續(xù)性。

地方治理體系；地方黨組織；創(chuàng)新動因；創(chuàng)新模式；元治理

彭清萍，楊蕙聰．地方黨組織創(chuàng)新動因、模式及可持續(xù)性研究[J]．西南石油大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2014，16（6）：42-48．

PENGQingping,YANGHuicong．On theMotivation，Modeland Sustainability of InnovationofParty Organizationsin the LocalGovernanceSystem[J]．Journalof SouthwestPetroleum University：SocialSciences Edition，2014，16（6）：42-48．

以市場化、法治化、民主化與權(quán)力多元化為特征的地方治理，在形塑地方治理環(huán)境的同時，也極大地沖擊了地方黨組織的傳統(tǒng)治理方式。面對日益凸顯的轉(zhuǎn)型危機與國家治理危機，中共十八大明確提出“黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家”的要求，并在十八屆三中全會中將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”提到了前所未有的理論高度。不難看出，執(zhí)政黨角色及其治理方式創(chuàng)新，是新時期黨建工作的重要組成部分，也是建構(gòu)現(xiàn)代國家治理體系的核心問題。因此，探討現(xiàn)階段我國地方黨組織創(chuàng)新動因，歸總創(chuàng)新模式，進而分析影響創(chuàng)新可持續(xù)性的因素，實現(xiàn)地方黨組織創(chuàng)新的有效供給成為亟待解決的重要課題。

1 地方治理體系中的地方黨組織創(chuàng)新

1.1 地方治理體系的內(nèi)涵

地方治理體系是指地方治理實踐依托特定的治理環(huán)境，在多層次復(fù)合空間中形成的地方治理主體之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系與制度體系，其中就包含政黨、政府、市場與社會的互動關(guān)系，黨政主體內(nèi)部多元主體之間的職權(quán)責(zé)分工。前者的核心問題在于界定政黨、政府、市場、社會治理行為邊界，形成相對獨立又相互依賴的治理框架，以此規(guī)避治理過程中的政府失靈、市場失靈及多中心治理失靈問題。后者的重點論題是在厘清政黨與政府、各層級政黨組織、政府的職能、權(quán)力、責(zé)任基礎(chǔ)上，構(gòu)建縱向與橫向的政黨與政府多層次多向度的合作關(guān)系，以優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，提升治理績效。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化等現(xiàn)代化因素成長所引發(fā)的“大轉(zhuǎn)型”，是人類歷史上罕見的社會生活秩序的整體性變遷[1]。在應(yīng)對治理環(huán)境變遷所帶來的公共事務(wù)治理挑戰(zhàn)過程中，地方逐漸生成包含法治政府、市場經(jīng)濟、公民社會的治理結(jié)構(gòu)。

1.2 地方黨組織的角色與功能

與政府失靈和市場失靈一樣，多元治理也會失敗，治理失敗原因在于多元主體之間無法通過交流、談判達成共同治理目標(biāo)。因而，在地方治理模式的設(shè)計上，需要引入“元治理”的概念。“元治理”旨在對市場、國家、公民社會等治理形式、力量或機制進行一種宏觀安排，修正各種治理機制之間的相對平衡，并且重新調(diào)整它們的相對份量，重新組織和重新整合治理機制之間的復(fù)雜合作[2]。面對多元權(quán)威并存的地方治理體系，地方黨組織理應(yīng)成為元治理角色最合適的承擔(dān)者，這也是建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心的必然要求。地方黨組織在地方治理體系中的功能上集中表現(xiàn)為：

（1）治理網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建功能。通過制度設(shè)計與遠景規(guī)劃，建立包含政黨、政府、公民組織及市場組織的公共事務(wù)的治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

（2）資源整合功能。通過明確的政治目標(biāo)、嚴密的組織網(wǎng)絡(luò)、嚴明的紀律、嚴整的干部群體、強大的動員能力，來識別對于治理有用的各種資源，從而對公共政策的制定過程實施強有力的影響，達成基本的治理共識。

（3）組織服務(wù)功能。利用政黨掌握的公共資源，為黨組織、黨員及群眾提供服務(wù)。

（4）治理重塑功能。政黨可以監(jiān)督地方政府、利益團體、第三部門等組織的行為，利用專業(yè)技能和政治技巧對其組織效能提出建議，并通過黨政結(jié)構(gòu)實現(xiàn)再治理。

1.3 地方黨組織的創(chuàng)新方法

1994年的中央-地方分稅制改革，不但使地方政府成為相對獨立的經(jīng)濟利益主體，而且促使作為領(lǐng)導(dǎo)核心的地方黨組織具有了創(chuàng)新的空間和動力?？偟恼f來，我國地方黨組織創(chuàng)新主要集中在以下三個方面：

（1）地方黨組織制度創(chuàng)新。在現(xiàn)有的生產(chǎn)和生活環(huán)境條件下，通過創(chuàng)設(shè)新的、更能有效激勵人們行為的制度、規(guī)范體系來實現(xiàn)地方黨組織的持續(xù)發(fā)展和變革的創(chuàng)新。中央-地方權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化，權(quán)力的不斷下移，賦予了地方黨組織一定的自主權(quán)，這是地方黨組織進行制度創(chuàng)新的權(quán)力基礎(chǔ)；制度創(chuàng)新成本的降低和制度創(chuàng)新預(yù)期收益的增高成為制度創(chuàng)新的直接原因。改革開放以來，地方積累的創(chuàng)新經(jīng)驗提升了地方黨組織創(chuàng)新能力，又成為制度創(chuàng)新的實踐前提。

（2）地方黨組織政策創(chuàng)新。在整個社會過渡時期，政策創(chuàng)新方式歸結(jié)為三種類型：一種是執(zhí)政黨強制推動型的政策創(chuàng)新；一種是社會自治型的政策創(chuàng)新；一種是回應(yīng)型的政策創(chuàng)新[3]。

（3）地方黨組織技術(shù)創(chuàng)新。通過引入以市場化、公共服務(wù)等為核心理念的新公共管理范式，并應(yīng)用先進的信息技術(shù)與管理技術(shù)，優(yōu)化服務(wù)流程，實現(xiàn)地方黨組織從控制導(dǎo)向型向服務(wù)導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變。

2 地方黨組織創(chuàng)新行為動因

2.1 上級黨組織的創(chuàng)新壓力

經(jīng)過一系列中央與地方的關(guān)系調(diào)整，分權(quán)化改革帶來了明顯的地方化色彩，但并沒有改變黨中央在國家治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位。這從地方黨組織的權(quán)力來源、組織結(jié)構(gòu)、權(quán)職責(zé)配置、績效評估方面就能看出黨中央對地方黨組織擁有主導(dǎo)性話語權(quán)，地方黨組織受上級黨組織的深刻影響。上級黨組織的偏好很大程度上決定了地方黨組織的偏好，影響了地方黨組織的創(chuàng)新行為。雖然隨著1994年后地方分權(quán)的不斷深入，地方黨組織也逐漸具備了利益主體特征，但上級黨組織掌握政治升遷、榮譽、優(yōu)惠政策、物質(zhì)資金等稀缺資源，并直接決定地方黨組織的稀缺資源分配。因而，傳統(tǒng)層級制下的地方黨組織，面對來自上級黨組織的創(chuàng)新要求，必然會積極響應(yīng)，這也成為地方黨組織的創(chuàng)新壓力。同時，上級黨組織特別是黨中央，基于體制改革的要求，需要對原有的體制進行改革創(chuàng)新，但考慮到大范圍改革和創(chuàng)新的風(fēng)險，通常，責(zé)令某一地方黨組織進行創(chuàng)新試點，再根據(jù)經(jīng)驗總結(jié)決定是否在大范圍內(nèi)推廣實施，這種漸進式改革戰(zhàn)略也客觀上增加了地方黨組織的創(chuàng)新壓力。

2.2 公民、市場與政府的需求

現(xiàn)代執(zhí)政理念和實踐的發(fā)展，不僅變革著地方黨組織的執(zhí)政方式，也重塑著公民、企業(yè)和政府的思維方式，他們明確自身發(fā)展需求，并重新審視地方黨組織在社會經(jīng)濟生活中的角色?，F(xiàn)代執(zhí)政理念要求更注重地方治理語境下的公共服務(wù)，使得公民對地方黨組織有著更高的創(chuàng)新預(yù)期。公民要求有更多的參與權(quán)、知情權(quán)、話語權(quán)及民主權(quán)力，希望自身需求得到更好的表達，這需要地方黨組織進行相應(yīng)的改革創(chuàng)新，如民主懇談會、公推公選黨政干部等。市場經(jīng)濟的不斷完善，要求地方黨組織既要監(jiān)督地方政府的越位逐利行為，也要求地方黨組織退出對市場經(jīng)濟的直接干預(yù)。同時，地方經(jīng)濟績效作為地方黨組織考核官員升遷的重要指標(biāo)，也迫使地方黨組織適應(yīng)市場發(fā)展需要，改善經(jīng)濟投資環(huán)境，進行包括行業(yè)型地方黨組織設(shè)置、農(nóng)村基本經(jīng)營制度的創(chuàng)新嘗試。政府機構(gòu)為改變自身所面臨的信任危機，力圖引入新公共管理和公共服務(wù)理念以改變政府機構(gòu)膨脹、行政效率低下、公共責(zé)任缺失的問題，需要地方黨組織承擔(dān)流程監(jiān)督和組織引導(dǎo)職能，實施例如地方黨組織績效考評體系、完善審計監(jiān)督制度、建設(shè)服務(wù)型地方黨組織等創(chuàng)新行為。

2.3 地方黨組織之間的競爭

地方黨組織競爭從內(nèi)容上體現(xiàn)為制度競爭力、技術(shù)競爭力及公共物品和服務(wù)的供給競爭；同時我國地方黨組織設(shè)置受行政區(qū)劃的影響，使我國地方黨組織競爭大致呈現(xiàn)屬地化特征。地方黨組織領(lǐng)導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟政治等各項事務(wù)，會與上級黨組織、同級黨組織產(chǎn)生競爭關(guān)系，從而推動地方黨組織的創(chuàng)新。地方黨組織之間的競爭可劃分為三種形態(tài)：對抗的競爭、差異化的競爭和合作的競爭[4]。不論地方黨組織之間屬于何種競爭形態(tài)，地方黨組織都是為了獲取轄區(qū)發(fā)展需要的稀缺資源，形成競爭關(guān)系中的相對優(yōu)勢，為轄區(qū)發(fā)展?fàn)幦「嗟慕?jīng)濟利益與政治利益。因此，地方黨組織通過制定有效政策、提升管理能力、完善服務(wù)職能等形式，不斷進行制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新和公共服務(wù)創(chuàng)新，為公民提供需求表達機制，為企業(yè)創(chuàng)造良好的經(jīng)濟投資環(huán)境，并建立針對政府的行為監(jiān)督機制和績效激勵機制，以此吸引更多優(yōu)秀資本和優(yōu)秀企業(yè)，為地方治理注入活力，贏得地方黨組織之間的競爭。在地方黨組織創(chuàng)新過程中，創(chuàng)新的受益刺激了地方黨組織的學(xué)習(xí)、模仿，進行相應(yīng)的創(chuàng)新，而隨著創(chuàng)新受益的邊際效益遞減，地方黨組織為了保持相對優(yōu)勢，將不斷地進行創(chuàng)新嘗試。

2.4 地方黨組織的創(chuàng)新精神

理念是行動的先導(dǎo)，雖然地方黨組織創(chuàng)新主要來自上級黨組織創(chuàng)新壓力，公民、市場與政府的需求、地方黨組織之間的競爭三者的壓力，但假如地方黨組織缺乏創(chuàng)新精神，那么創(chuàng)新行為也就很難產(chǎn)生。創(chuàng)新精神即在實踐開拓基礎(chǔ)上，形成新的知識、創(chuàng)造新的活動方式和構(gòu)建新的理論框架，包括理論創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新及其他創(chuàng)新[5]。而地方黨組織的創(chuàng)新精神主要包含兩個因素：機會識別和風(fēng)險評估。地方黨組織的創(chuàng)新行為開始于機會的感知和識別。我國處于政治經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，不確定的環(huán)境孕育著創(chuàng)新機遇，地方黨組織需要在不確定性中及時發(fā)現(xiàn)和抓住機會，再對創(chuàng)新的成本-收益進行理性分析，做出相應(yīng)的風(fēng)險評估，并做出是否進行創(chuàng)新的決定。當(dāng)成本大于收益時，利用現(xiàn)有創(chuàng)新工具創(chuàng)造性地解決新的具體問題，從而推動地方黨組織創(chuàng)新實踐的發(fā)展；而當(dāng)成本小于收益時，否定此種創(chuàng)新項目，再重新選擇新的創(chuàng)新內(nèi)容，因而，風(fēng)險評估也成為地方黨組織創(chuàng)新規(guī)避風(fēng)險的可靠方法。

3 地方黨組織創(chuàng)新模式

為了解我國地方黨組織創(chuàng)新實踐的開展情況，主要從歷屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”（2000-2014年共舉辦七屆）及中國地方政府創(chuàng)新網(wǎng)，收集地方黨組織創(chuàng)新案例，并從中選擇案例樣本35個，建立案例庫。

通過案例分析和總結(jié)，發(fā)現(xiàn)地方黨組織創(chuàng)新動因是創(chuàng)新實踐的出發(fā)點和動力來源，也是創(chuàng)新行為的特征區(qū)分標(biāo)準。因而，根據(jù)創(chuàng)新動因類別，可大致將地方黨組織創(chuàng)新分為4種模式（表1）：

表1 地方黨組織創(chuàng)新模式

3.1 試點實驗型創(chuàng)新：山東省乳山市委組織部全面推進黨內(nèi)民主

試點實驗型創(chuàng)新是在上級黨組織的授權(quán)下，由地方黨組織進行創(chuàng)新，并對創(chuàng)新階段性結(jié)果進行總結(jié)和評估，再決定是否將其創(chuàng)新實踐在更大范圍內(nèi)推廣的創(chuàng)新模式。試點實驗型創(chuàng)新動因主要來源于上級黨組織的創(chuàng)新壓力，即使創(chuàng)新試點未獲成功，影響范圍也局限于試點轄區(qū)，這大大降低了創(chuàng)新成本。而試點實驗型創(chuàng)新由于得到上級黨組織的支持和重視，也易于得到其他政府部門的配合，最大程度上規(guī)避了地方黨組織的創(chuàng)新風(fēng)險。

2003年，山東省乳山市作為中組部和山東省“發(fā)展黨內(nèi)民主”的試點市，市委組織部在發(fā)展黨內(nèi)民主路徑上有所創(chuàng)新和突破：一是在總體思路上，遵循“以上帶下，以下促上，以黨內(nèi)民主帶動人民民主”的發(fā)展路徑。他們先試行市級黨代會常任制，再推行直選鎮(zhèn)黨委書記，最后在村一級試行“兩推直選”黨支部成員，在以上帶下、三級聯(lián)動的過程中體現(xiàn)了漸進改革、黨內(nèi)民主和人民民主相結(jié)合的特點。二是在黨內(nèi)民主的主題切入上，乳山市委將保障黨員選舉權(quán)作為黨內(nèi)民主創(chuàng)新的切入點，規(guī)范黨代表選舉，實行黨代表常任制，加強黨代表對常委的監(jiān)督，以此完善黨內(nèi)權(quán)力體系。同時，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部和村黨支部直選，切實保證了黨員的直接選舉權(quán)。

3.2 戰(zhàn)略探索型創(chuàng)新：江蘇省昆山市張浦鎮(zhèn)行政改革

政治經(jīng)濟體制改革及社會轉(zhuǎn)型改變了舊有的地方治理環(huán)境，公民、市場和政府對地方黨組織提出了新的要求，也為戰(zhàn)略探索型創(chuàng)新提供了創(chuàng)新空間。地方黨組織基于促進地方發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，結(jié)合地方基本情況，對地方的經(jīng)濟發(fā)展和公共管理等多方面進行系統(tǒng)性改革，作為一種立足長遠、具有前瞻性的創(chuàng)新模式，它存在一定的創(chuàng)新風(fēng)險，收益不穩(wěn)定，創(chuàng)新成功將有力推動地方經(jīng)濟社會的發(fā)展，提升地方黨組織的公共服務(wù)的供給能力，增強它的相對競爭優(yōu)勢，假如創(chuàng)新失敗，創(chuàng)新的成本和風(fēng)險也都在可承受范圍內(nèi)。

改革開放以來，經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展改變了張浦鎮(zhèn)的治理環(huán)境，基于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)建構(gòu)的政治體制和運行機制無法滿足轄區(qū)內(nèi)公民、企業(yè)和其他社會組織的公共服務(wù)需求。2010年4月，江蘇省昆山市張浦鎮(zhèn)黨委結(jié)合自身實際，根據(jù)打造既不等同于縣、也有別于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新型基層政治體制的思路，通過下放行政權(quán)力、整合職能結(jié)構(gòu)、重組管理資源、再造辦事流程、配套機制改革等舉措，探索建立全新的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)政治體制和運行機制，加強基層政權(quán)建設(shè)，積極回應(yīng)基層民眾日益增長的公共服務(wù)新需求，加快城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

目前，張浦鎮(zhèn)已順利承接昆山市下放的第一批共800項經(jīng)濟社會管理權(quán)限，形成了鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局和便民服務(wù)中心“前臺”與“后臺”分工協(xié)作、運行順暢的新格局，相關(guān)工作制度和運行機制逐步建立并不斷完善，一個適應(yīng)新時期經(jīng)濟社會發(fā)展和基層民眾需要的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制機制，正在改革探索中逐步確立并開始發(fā)揮作用[6]。

3.3 問題導(dǎo)向型創(chuàng)新：吉林省安圖縣委的群眾訴求服務(wù)平臺創(chuàng)新

問題導(dǎo)向型創(chuàng)新是以現(xiàn)實問題為導(dǎo)向的應(yīng)對性和被動性創(chuàng)新模式，地方黨組織面對具體的危機或問題，采取創(chuàng)新性對策，解決危機問題，此種創(chuàng)新通常具有緊迫性，注重創(chuàng)新的短期效應(yīng)。2010年的安圖縣“7.28”特大洪災(zāi)之后，各類上訪案件集中爆發(fā)，“鬧訪”、“纏訪”等矛盾不斷積聚，一般性行政接訪和司法手段已難以有效化解群眾訴求問題。

面對黨群、干群溝通危機，2011年5月，安圖縣委通過構(gòu)建包含“四位一體、三個平臺、一個頻道的全流程、全覆蓋的訴求服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”的群眾利益訴求服務(wù)平臺，以此激發(fā)社會活力，形成了社會矛盾共治新格局。具體內(nèi)容為：行政接訪、法律援助、民事民議、紀檢督查的“四位一體”；議事代表和群眾參與的“說理平臺”、業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)與部門代表參與的“說事平臺”、組織百姓參政議政的“建言平臺”合稱三個平臺；對群眾訴求事件進行跟蹤報道和全面點評的“安圖民聲”即為一個頻道。

安圖縣委的群眾訴求服務(wù)平臺創(chuàng)新在及時解決了群眾訴求危機的同時，也創(chuàng)新了黨群、干群互動模式，為日后地方黨組織的工作創(chuàng)新提供了借鑒。

3.4 精神主導(dǎo)型創(chuàng)新：重慶市南川區(qū)的黨政一把手“五不直管”分權(quán)改革

精神主導(dǎo)型創(chuàng)新一般屬于首創(chuàng)式創(chuàng)新，是主要依靠地方黨組織領(lǐng)導(dǎo)者的改革勇氣和創(chuàng)新精神實現(xiàn)創(chuàng)新的模式。在復(fù)雜多變的治理環(huán)境中，創(chuàng)新會遇到各種可預(yù)測與不可預(yù)測的困難，同時承擔(dān)極大的風(fēng)險，這就需要地方黨組織具有非凡的勇氣去克服困難，并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，某種程度上，地方黨組織的創(chuàng)新精神決定了創(chuàng)新行為的發(fā)生與發(fā)展。

2006年至2009年，南川區(qū)先后查處“一把手”12人，其中被追究刑事責(zé)任的就達5人。在黨風(fēng)廉政建設(shè)的新形勢下，為有效遏制權(quán)力濫用發(fā)展勢頭，2010年2月，南川區(qū)委在認真調(diào)研、充分論證和反復(fù)實踐基礎(chǔ)上，立足客觀實際，出臺《南川區(qū)加強黨政主要負責(zé)人監(jiān)督管理暫行規(guī)定》，明確了以轄區(qū)內(nèi)黨政“一把手”不直接管財務(wù)、人事、工程項目、行政審批和行政執(zhí)法等“要害權(quán)”為核心內(nèi)容的“五不直管”制度，實行副職直管、正職監(jiān)督，必要時，正職可以行使否決權(quán)[7]。

這次黨政一把手分權(quán)改革是南川區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)推動的一次大膽嘗試，更是地方黨組織創(chuàng)新精神的直接體現(xiàn)。黨政一把手的“五不直管”分權(quán)改革不僅改變了權(quán)力過分集中的現(xiàn)狀，而且通過再次授權(quán)調(diào)動了副職的積極性，加上權(quán)力運行內(nèi)部明確的責(zé)任分工，形成了相互監(jiān)督制約機制，遏制了腐敗的產(chǎn)生。

4 地方黨組織創(chuàng)新的可持續(xù)性

地方黨組織創(chuàng)新的可持續(xù)性是指地方黨組織作為創(chuàng)新主體，通過控制、協(xié)調(diào)創(chuàng)新各要素，從而維持和增進創(chuàng)新的長期公共利益的過程[8]。影響地方黨組織創(chuàng)新可持續(xù)性的因素既有來自創(chuàng)新實踐本身的內(nèi)部因素，也有來自地方創(chuàng)新環(huán)境的外部因素，具體表現(xiàn)為：

4.1 創(chuàng)新規(guī)模及強度

創(chuàng)新規(guī)模及強度作為創(chuàng)新實踐的核心要素，直接影響了創(chuàng)新的可持續(xù)性。創(chuàng)新規(guī)模是指創(chuàng)新內(nèi)容涉及的制度多少及覆蓋范圍的大小。多種制度安排具有不同的組合，某種程度上，一旦組合制度之間具有良好的互補性，就會產(chǎn)生整體的協(xié)同效應(yīng)，使得制度變遷能夠進入一種自我推進的良好狀態(tài)，這種效應(yīng)也是創(chuàng)新規(guī)模影響創(chuàng)新可持續(xù)性的主要體現(xiàn)。通常來說，地方黨組織的創(chuàng)新規(guī)模越大，其可持續(xù)性就越強。

整體制度創(chuàng)新的可持續(xù)性要遠遠大于單項制度創(chuàng)新，并代表了制度變遷的趨勢，影響也更為深刻。創(chuàng)新強度是指創(chuàng)新過程中排除阻礙的力度大小，主要由舊體制的路徑依賴程度與新體制的推動力的合力決定。在具體的創(chuàng)新情境中，舊體制的路徑依賴程度越大，創(chuàng)新面臨的現(xiàn)實阻力也就越大，創(chuàng)新實踐的難度就越大。這就需要新體制的具有強大的推動力打破舊體制的路徑依賴，有效地實施創(chuàng)新，加強創(chuàng)新實踐的可持續(xù)性。因此，舊體制的路徑依賴越大，將削弱創(chuàng)新的可持續(xù)性，而舊體制較小的路徑依賴，配備新體制推動力，將形成較大的創(chuàng)新強度，最終有助于增強創(chuàng)新的可持續(xù)性。

4.2 創(chuàng)新制度化能力

創(chuàng)新制度化能力是指地方黨組織通過法規(guī)規(guī)章來規(guī)范并保障創(chuàng)新行為的能力。制度化是創(chuàng)新可持續(xù)性的根本保證，創(chuàng)新制度化能力由創(chuàng)新行為的合法性與創(chuàng)新行為的規(guī)范程度決定。在我國地方黨組織創(chuàng)新中，創(chuàng)新的合法性來源于符合法律精神，并得到上級黨組織或相關(guān)主管部門的默認或支持，這種合法性來源方式也體現(xiàn)了我國地方黨組織創(chuàng)新合法性來源的不確定性。

因而，以制定法規(guī)規(guī)章的形式來保障創(chuàng)新的規(guī)范化發(fā)展，既是穩(wěn)定創(chuàng)新行為的合法性來源的根本途徑，也是增強創(chuàng)新行為自身規(guī)范程度的必然要求。地方黨組織利用地方治理中的主導(dǎo)地位，通過地方憲政結(jié)構(gòu)，在協(xié)商共治基礎(chǔ)上，制定相關(guān)的法律法規(guī)以制度化創(chuàng)新實踐。而地方黨組織一旦遵從通過制定法律法規(guī)來制度化創(chuàng)新實踐，并作為一項制度或規(guī)章固定下來，逐步走上創(chuàng)新行為規(guī)范化的道路，這樣能從根本上保證地方黨組織創(chuàng)新的可持續(xù)性。

同時，應(yīng)當(dāng)注意的是，雖然地方化分權(quán)使得地方擁有了部分立法權(quán)，但法律法規(guī)的法律效力層次也直接影響創(chuàng)新行為的規(guī)范程度。創(chuàng)新依據(jù)的法律法規(guī)效力層次越高，就意味著它的保障力度和約束力度越強，創(chuàng)新行為也就越規(guī)范。

4.3 創(chuàng)新需求程度

創(chuàng)新需求程度是指公民、市場與政府對創(chuàng)新的需求強弱，這種創(chuàng)新需求直接推動著制度變遷。創(chuàng)新需求通常來源于外部環(huán)境的變化，比如經(jīng)濟市場化和社會轉(zhuǎn)型，帶來了一系列生活生產(chǎn)方式的改變，處于地方治理體系中的多元主體考慮到自身需求，會給地方黨組織提出新的創(chuàng)新要求，在地方黨組織創(chuàng)新過程中，必須考慮公民、市場和政府的需求。創(chuàng)新本身屬于公共服務(wù)，創(chuàng)新需求程度越大，創(chuàng)新更可能被接受，實施的阻力就小，多元主體參與度也高。制度所包含的激勵，超出了財政獎勵或懲罰的界限，它們是個人所感覺到的在結(jié)果上的積極和消極變化，這種感覺很可能產(chǎn)生于以特定的物質(zhì)和社會內(nèi)容為背景并在一定制度范圍內(nèi)實施的特定行動[9]。根據(jù)此種定義，公民、市場和政府對地方黨組織創(chuàng)新的良好感覺，本質(zhì)上就是正向的制度激勵，這有利于創(chuàng)新實踐的推廣。而隨著創(chuàng)新實踐的效益顯現(xiàn)，公民、市場和政府都獲得相應(yīng)的利益，這更增強了創(chuàng)新的可持續(xù)性。

4.4 地方創(chuàng)新環(huán)境

良好的地方創(chuàng)新環(huán)境是實現(xiàn)地方黨組織創(chuàng)新可持續(xù)的前提條件，地方創(chuàng)新環(huán)境包括地方的經(jīng)濟發(fā)展水平和非正式制度環(huán)境。地方經(jīng)濟的發(fā)展既是推動地方黨組織改革創(chuàng)新的因素，也是地方黨組織改革創(chuàng)新的基礎(chǔ)，為地方黨組織進行政治、行政改革提供了條件。同時，地方經(jīng)濟的發(fā)展水平很大程度上又決定了地方黨組織改革創(chuàng)新的成功與失敗。因而，地方經(jīng)濟發(fā)展水平既是創(chuàng)新的促因，又是創(chuàng)新實踐重要影響因素和創(chuàng)新績效的衡量標(biāo)準，它深刻地影響著地方黨組織創(chuàng)新的可持續(xù)性。哈耶克認為，人類社會通過內(nèi)部規(guī)則和外部規(guī)則的共同作用形成社會秩序，內(nèi)部規(guī)則是由社會成員在長期交往中通過文化和傳統(tǒng)延續(xù)形成的；外部規(guī)則是由組織制定并強制成員遵守的。只有當(dāng)個人所遵循的是那些會產(chǎn)生一種整體秩序的規(guī)則的時候，個人對特定情勢所做的應(yīng)對才會產(chǎn)生一種整體秩序。如果他們所遵循的規(guī)則都是自由秩序原理這樣一些會產(chǎn)生秩序的規(guī)則，那么即使他們各自的行為之間各具有極為有限的相似性，也足以產(chǎn)生一種整體秩序[10]。非正式制度屬于內(nèi)部規(guī)則，人類大部分行為都是由非正式制度來約束的，因此，地方黨組織創(chuàng)新的新制度必須要與非正式制度相適應(yīng)。創(chuàng)新只有與地方傳統(tǒng)文化相容，在獲得社會認可之后，才能發(fā)揮其作用。否則，非正式制度將會阻礙制度變遷創(chuàng)新，造成創(chuàng)新失效，創(chuàng)新的可持續(xù)性減弱。

5 結(jié)語

日益復(fù)雜的治理環(huán)境給地方黨組織提出了新的執(zhí)政命題，這首先要求形成以地方黨組織為核心，多元主體參與的地方治理體系。在此基礎(chǔ)上，地方黨組織受創(chuàng)新動因的影響，根據(jù)環(huán)境條件不同，采取多種創(chuàng)新行為和路徑，形成適合本屬地范圍的創(chuàng)新模式。而創(chuàng)新可持續(xù)性不僅是考察與評估地方黨組織創(chuàng)新行為的重要標(biāo)準，更是影響最終創(chuàng)新績效產(chǎn)出的重要因素。因而，現(xiàn)代化的地方黨組織需要具備治理意識與創(chuàng)新精神，遵循明晰動因——選擇模式——實現(xiàn)可持續(xù)的創(chuàng)新邏輯，才能真正實現(xiàn)善治，在治理中將治理績效轉(zhuǎn)換為政治績效，提升執(zhí)政合法性，并最終鞏固執(zhí)政地位。

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[10][英]哈耶克.法律、立法與自由[M].鄧正來，譯.北京：中國大百科全書出版社，2000：55.

On theM otivation，M odeland Sustainability of Innovation of Party Organizations in the LocalGovernance System

PENGQingping1*,YANG Huicong2

1.TheWenxi Township Government，Jingzhou County，Huaihua，Hunan，418404，China 2.Schoolof Political Science and Public Adm inistration，Shandong University，Jinan Shandong，250100，China

In China’s localgovernancesystem，the localparty organizationsplay a roleof“meta-governance”，which achieve itsgovernance functions through institutionalinnovation，policy innovation and technologicalinnovation.The innovation pressure from upper party organization，the demand ofmulti-subjects，competitionsamong localparty organizations togetherw ith the innovative spiritof local party organizationmake up the innovationmotivation.Due to the differences in innovationmotivation，the local party innovative acts can be divided into 4models:pilotexperimentalmodel，strategic explorationmodel，question-oriented model and spirit-oriented model.And the sustainability of organizational innovation is decided by the scale and the intensity of innovation，the institutionalized capacity of innovation，the degree of innovation demandsand local innovation environment.

localgovernance system；localparty organization；innovationmotivation；innovationmodel；meta-governance

10.11885/j.issn.1674-5094.2014.06.20.02

1674-5094（2014）06-0042-07

C931.3，D267

A

編輯：鐘青

編輯部網(wǎng)址：http：//sk.swpuxb.com

2014-06-20

彭清萍，1990年生，男（侗族），湖南懷化人，碩士研究生，研究方向：政治制度理論和地方政府治理。