文_陸群

省紀(jì)委變革“新路徑”的樣本

文_陸群

1993年7月，大學(xué)畢業(yè)后，筆者被分配在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。同年8月，黨中央做出開展反腐敗斗爭的決定。3年之后，筆者被選調(diào)到湖南省紀(jì)委機關(guān)工作。工作伊始，就全程見證并參與了這場嚴肅的政治斗爭，同時，也見證了湖南省紀(jì)委內(nèi)部不斷改革的歷史。

機構(gòu)職能的再調(diào)整

1996年，筆者到省紀(jì)委工作時，全國除深圳市一直保留原有格局外，紀(jì)檢機關(guān)和政府行政監(jiān)察部門已經(jīng)合署辦公3年。為適應(yīng)合署辦公體制和領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律、查辦大案要案、糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)的工作格局，當(dāng)時省紀(jì)委機關(guān)有15個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，其中綜合業(yè)務(wù)部門6個，分別為辦公廳、監(jiān)察綜合室（省監(jiān)察廳辦公室）、研究室、法規(guī)室、干部室、宣傳教育室；執(zhí)紀(jì)執(zhí)法監(jiān)督業(yè)務(wù)部門9個，分別為廉潔自律辦、信訪室（舉報中心）、4個紀(jì)檢監(jiān)察室、黨風(fēng)廉政建設(shè)室（廉政辦、糾風(fēng)辦）、執(zhí)法監(jiān)察室、案件審理室。

不久，中央紀(jì)委研究室組織各省區(qū)市紀(jì)委就反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制機制問題開展專題調(diào)研。筆者花了幾個月時間，弄出了一份調(diào)研報告，檢討了當(dāng)時反腐敗體制方面的一些問題，建議將檢察機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)和審計機關(guān)的反腐敗職能分離出來，成立一個類似香港廉署的反腐敗機構(gòu)，隸屬人大領(lǐng)導(dǎo)，與黨的紀(jì)檢機關(guān)合署辦公。這一報告因太不合時宜，在常委會上宣讀一遍之后就被“槍斃”了。后來，在重寫的報告里，筆者對紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置提了一些建議，其中有一條就是撤銷監(jiān)察綜合室，將其職能并入辦公廳。這些建議后來都沒有下文。

但湖南省紀(jì)委自身對內(nèi)設(shè)機構(gòu)的改革始終沒有停止。1997年，省紀(jì)委調(diào)整部分內(nèi)設(shè)機構(gòu)職能，將“自律辦”更名黨風(fēng)廉政建設(shè)室，承擔(dān)黨內(nèi)作風(fēng)建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律職能；將原黨風(fēng)廉政室更名為糾風(fēng)室，承擔(dān)省政府廉政辦和糾風(fēng)辦的日常工作，其中“廉政辦”專門負責(zé)廉政機制建設(shè)。

2001年機構(gòu)改革中，省紀(jì)委撤銷法規(guī)室，將其職能并入研究室，成立“調(diào)研法規(guī)室”；新成立“監(jiān)督檢查室”，負責(zé)“從源頭預(yù)防和治理腐敗”工作，以制度建設(shè)為重點的預(yù)防腐敗工作正式提上議事日程。

2003年11月，新成立的行政效能監(jiān)察室負責(zé)機關(guān)效能建設(shè)，并將原屬湖南省政府辦公廳的優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境辦公室的日常工作接管過來。后來，省政府新成立的機關(guān)“效能辦”，也與“優(yōu)化辦”合署辦公，主任由監(jiān)察廳副廳長兼任，高配正廳長級。

2007年3月，由于湖南紀(jì)檢系統(tǒng)先后有4名廳級干部發(fā)生違紀(jì)違法問題，特別是曾錦春案件在全國產(chǎn)生極壞影響，加強對紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)干部內(nèi)部監(jiān)督成為一個無法回避的問題。新一屆省紀(jì)委常委班子經(jīng)過慎重研究，決定調(diào)整“監(jiān)督檢查室”的職能，將其職能拆分到其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)，專司紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督之職，成為全國紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)中第一個專門內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)。隨后，省紀(jì)委決定每年對全省各市州和省直機關(guān)落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的情況進行全面考核，組織工作任務(wù)也落到了監(jiān)督檢查室。

2009年，為了進一步加強反腐敗的力度，湖南省預(yù)防腐敗局成立。此外，省紀(jì)委內(nèi)部新設(shè)立預(yù)防腐敗室，履行組織協(xié)調(diào)機關(guān)預(yù)防腐敗工作和省預(yù)防腐敗局辦公室職能。

黨的十八大以來，中央紀(jì)委提出了“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”的改革要求，并以大刀闊斧的方式拉開了全國紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的序幕。湖南省紀(jì)委機關(guān)的變化從此也令人目不暇接。2013年，為響應(yīng)中央紀(jì)委的要求，湖南省紀(jì)委將負責(zé)內(nèi)部監(jiān)督的“監(jiān)督檢查室”更名為紀(jì)檢監(jiān)察五室，原室主任王益誠改任監(jiān)察綜合室主任，很快又改任黨風(fēng)廉政建設(shè)室主任，機關(guān)干部都開玩笑說他創(chuàng)造了歷史，一個月當(dāng)了4個室的主任。

在中央紀(jì)委的督促下，從2013年年底開始，湖南省紀(jì)委圍繞“監(jiān)督的再監(jiān)督、檢查的再檢查”職能定位，開始了大規(guī)模的內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整行動，至2014年6月，具體方案正式出爐并通過審定。調(diào)整的結(jié)果是：撤銷監(jiān)察綜合室、黨風(fēng)廉政建設(shè)室、執(zhí)法監(jiān)察室、效能監(jiān)察室、糾風(fēng)室5個內(nèi)設(shè)機構(gòu)；新設(shè)立法規(guī)室，黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室（省政府糾風(fēng)辦），第六、第七紀(jì)檢監(jiān)察室，紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室；將原紀(jì)檢監(jiān)察一室、二室、三室、四室、五室分別更名為第一、第二、第三、第四、第五紀(jì)檢監(jiān)察室，調(diào)研法規(guī)室更名為研究室；將干部室重新組建為組織部，宣教室重新組建為宣傳部；取消信訪室加掛的“省監(jiān)察廳舉報中心”的牌子。此外，備受各界關(guān)注的7個紀(jì)檢監(jiān)察室的工作范圍也已確定：一室、二室聯(lián)系省直單位，三室聯(lián)系省屬企業(yè)，四室聯(lián)系省屬高等院校，五室、六室、七室聯(lián)系市州。

調(diào)整后，機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)保持18個總數(shù)不變，人員編制不變。新的機構(gòu)調(diào)整方案進一步理順了內(nèi)部工作關(guān)系，對內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職責(zé)逐一進行梳理和界定，減少了機構(gòu)重疊和職能交叉問題，突出了紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的主業(yè)，加強了查辦違紀(jì)違法案件的力量。值得一提的是，研究室和法規(guī)室的分設(shè)，回歸到了十多年前的“老路”；內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)本是湖南的發(fā)明，2013年被撤銷，此次調(diào)整又應(yīng)中央紀(jì)委要求新成立紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室。成立組織部和宣傳部，凸顯了紀(jì)檢機關(guān)作為黨代會選舉產(chǎn)生的一級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的特殊地位，糾正了長期以來一些地方、一些人把紀(jì)委混同于黨委工作部門的錯誤認識。

管理體制的再探索

在上世紀(jì)80年代，紀(jì)委從黨委的下屬部門中分離出來，成為由黨代會選舉產(chǎn)生的一級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，中央紀(jì)委接受黨中央的領(lǐng)導(dǎo)，地方紀(jì)委受同級黨委和上級紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)，其中業(yè)務(wù)上以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主。

隨著反腐敗斗爭的不斷深入，改革反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制的問題一直被社會各界高度關(guān)注。關(guān)于紀(jì)檢機關(guān)應(yīng)實行“垂直領(lǐng)導(dǎo)”的觀點固然過于簡單化和理想化，但監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)相對獨立、監(jiān)督力量應(yīng)相對“超脫”，是執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和反腐敗的題中應(yīng)有之義。為此，各級紀(jì)檢機關(guān)從理論和實踐上作了很多探索。

1998年2月，為了便于各級紀(jì)檢機關(guān)和監(jiān)察部門協(xié)助黨委、政府抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，充分發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用，履行監(jiān)督職責(zé)，湖南省委下發(fā)文件，決定省、地（市州）、縣（市區(qū)）紀(jì)委書記參加同級黨委書記碰頭會；監(jiān)察廳（局）長任同級政府黨組成員。這種安排在一定程度上提高了紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督地位，也分別提高了紀(jì)委書記、監(jiān)察廳（局）長在黨委和政府的話語權(quán)，客觀上有利于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的開展。

2001年4月，省紀(jì)委、省監(jiān)察廳向派駐機構(gòu)授牌、授印，正式明確派駐（派出）機構(gòu)以省紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，其主要負責(zé)人由省紀(jì)委提名，在與省委組織部共同考察的基礎(chǔ)上，與駐在單位黨組（黨委）協(xié)商后報省委任免；派駐（派出）機構(gòu)的主要負責(zé)人一般不從駐在單位產(chǎn)生。任現(xiàn)職滿5年以上的原則上要輪換和交流；派駐（派出）機構(gòu)編制單列，由省紀(jì)委和省編辦共同管理。隨后，湖南對省直部分派駐機構(gòu)的紀(jì)檢組長實行輪崗交流，引發(fā)了不小的震動。

由于這種管理體制并沒有從根本上改變派駐機構(gòu)人、財、物均受制于駐在部門的現(xiàn)狀，實際上是“換湯不換藥”，對省直單位的反腐敗工作沒有多大的意義。一個很現(xiàn)實的問題是：省紀(jì)委查辦的涉及省直單位廳局級干部的案件，幾乎沒有一件是由派駐機構(gòu)提供的線索；省直單位一些中層干部，手握重權(quán)，胡作非為，干部群眾反映強烈，但派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)極少進行有效監(jiān)督和查處，使之成為監(jiān)督的“盲點”。更有甚者，一些派駐機構(gòu)不但沒有成為發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法線索的“千里眼”，反而在省紀(jì)委、省監(jiān)察廳機關(guān)發(fā)現(xiàn)省直單位的問題后，成為駐在單位的“耳目”甚至“說客”。為此，2008年之后，省紀(jì)委授權(quán)省直屬機關(guān)紀(jì)工委查辦省直單位處級干部違紀(jì)案件，并對省直單位一些重要處級崗位進行效能監(jiān)察，在短時間內(nèi)改變了省直單位的監(jiān)督現(xiàn)狀，但沒能從根本上解決對省直單位非省管干部“虛監(jiān)”“弱監(jiān)”的問題。

2001年年底，省、市、縣一級紀(jì)委書記均由同級黨委的副書記兼任，進一步提高了紀(jì)委書記的個人地位和紀(jì)委組織協(xié)調(diào)反腐敗的能力。隨著中央削減各級黨委副書記職數(shù)的決策出臺，這一做法實行了5年之后又恢復(fù)到以前狀態(tài)。

十八大后，中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，其中有一個“紀(jì)律檢查體制改革專項小組”，紀(jì)檢機關(guān)新一輪的體制改革迅速被提上議事日程。十八屆三中全會的決定直指積弊，明確在紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制中，查辦腐敗案件等業(yè)務(wù)以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主；明確各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主。這些決定減少了同級黨委在查辦違紀(jì)案件等問題上對紀(jì)委的掣肘，改變了同級黨委對紀(jì)委主要負責(zé)人任免的主導(dǎo)權(quán)，使紀(jì)委執(zhí)紀(jì)監(jiān)督更加超脫。

下一步，湖南將迅速啟動對省直派駐機構(gòu)進行統(tǒng)一管理的工作，并進一步完善巡視制度，增設(shè)巡視組。

方式和作風(fēng)的再轉(zhuǎn)變

長期以來，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)對自身的職責(zé)定位并不清晰。進入省紀(jì)委機關(guān)工作后，筆者很快發(fā)現(xiàn)，省紀(jì)委除了履行執(zhí)紀(jì)辦案職責(zé)外，還包攬了很多黨委、政府及其工作部門的主體職責(zé)，成了黨委和政府的“救火隊”，一些急、難、險、重任務(wù)都落到了自己頭上。在辦公廳工作時，筆者校核過很多聯(lián)合發(fā)的文件，一些與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)業(yè)務(wù)毫不相干的工作，相關(guān)部門也要把省紀(jì)委和監(jiān)察廳拉上，由于紀(jì)委排名毫無疑問在第一，所以事實上變成紀(jì)委牽頭了。于是出現(xiàn)越位、缺位、錯位等現(xiàn)象也就理所當(dāng)然。

機構(gòu)與職能的調(diào)整，帶來了省紀(jì)委機關(guān)工作方式的重大轉(zhuǎn)變。

黨的十八屆三中全會根據(jù)黨章規(guī)定再次強調(diào)，落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負主體責(zé)任，紀(jì)委負監(jiān)督責(zé)任。根據(jù)這一要求，省紀(jì)委立足于“監(jiān)督的再監(jiān)督”“檢查的再檢查”，糾正過去混淆監(jiān)督主體和責(zé)任主體的做法，將監(jiān)督重點轉(zhuǎn)變到對職能部門履行職責(zé)的再監(jiān)督、再檢查上，強化對責(zé)任人的問責(zé)追究。對所有工作任務(wù)進行系統(tǒng)清理，一些不該由省紀(jì)委承擔(dān)或牽頭的工作，全部移交給主責(zé)部門。如過去由糾風(fēng)室承擔(dān)的治理教育亂收費、整治醫(yī)藥購銷不正之風(fēng)、減輕農(nóng)民負擔(dān)、治理公路水上“三亂”等都交給政府相關(guān)主責(zé)部門；原由行政效能室承擔(dān)的行政審批制度改革、政務(wù)公開等工作交給了主責(zé)部門；原由執(zhí)法監(jiān)察室承擔(dān)的土地執(zhí)法、環(huán)保執(zhí)法、工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｍ椫卫淼裙ぷ饕捕冀唤o主責(zé)部門。省紀(jì)委、省監(jiān)察廳參與的100多家議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，僅保留16家。

過去，省紀(jì)委的工作面非常廣，宣傳教育、作風(fēng)建設(shè)、廉潔自律、糾風(fēng)治亂、制度建設(shè)、效能建設(shè)、專項治理、監(jiān)督檢查、優(yōu)化環(huán)境、案件查處等等，令人眼花繚亂，連機關(guān)干部也搞不清楚單位究竟有多少項工作任務(wù)，不明白工作的重點和邊界在哪里。不知不覺地把“圍繞中心、服務(wù)大局”變成了“進入中心、融入大局”。由于成效比較明顯、省委省政府滿意，成為機關(guān)的一項有為、有位甚至“有味”的工作。

改革之后，省紀(jì)委明確要強化執(zhí)紀(jì)意識，聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭這個中心任務(wù)，把工作重點放在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)上，集中力量辦案。在辦案中，強調(diào)“老虎”和“蒼蠅”一起打，不追求做大做強，不拘泥于一城一地，嚴格時限要求，縮短辦案周期，集中力量查清主要違紀(jì)事實后，按程序移交司法機關(guān)依法處理，提高辦案效率和質(zhì)量。堅持抓早抓小，注重治病救人，防止小問題變成大問題。實行“一案雙查”，對屢屢發(fā)生重大腐敗問題和不正之風(fēng)糾而不止的地方，既追究當(dāng)事人責(zé)任，又追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

同時，繼續(xù)強化省紀(jì)委全委會對各市州和省直單位領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督，開展述廉評議，落實“三個不直接分管”等監(jiān)督“一把手”的制度。開展廉政風(fēng)險防控工作，規(guī)范權(quán)力運行，真正把權(quán)力關(guān)進制度的“籠子”。拓寬案件線索收集渠道，利用“三湘風(fēng)紀(jì)”政務(wù)微博和網(wǎng)絡(luò)舉報平臺收集案件線索，建立網(wǎng)絡(luò)反腐輿情快速反應(yīng)機制，充分利用新媒體開展反腐倡廉工作。樹立“有重大問題發(fā)現(xiàn)不了就是失職，有重大問題沒有如實反映就是瀆職”的觀念，把發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾作為巡視工作的主要任務(wù)。明確各派駐機構(gòu)負責(zé)人在駐在單位黨組中不分管其他業(yè)務(wù)工作，改善對省直單位的“虛監(jiān)”“弱監(jiān)”狀況。

此外，為了轉(zhuǎn)變機關(guān)作風(fēng)，著力解決“燈下黑”問題，湖南省紀(jì)委要求全省紀(jì)檢監(jiān)察干部“正人先正己”，帶頭糾正“四風(fēng)”。省紀(jì)委專門成立紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，負責(zé)對全省紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)干部的監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的問題將嚴肅查處，并及時曝光。

（作者系湖南省紀(jì)委預(yù)防腐敗室副主任）