李 穎，孫永明，李 東，袁振宏?，孔曉英，許 潔，董仁杰

（1. 中國(guó)科學(xué)院廣州能源研究所，中國(guó)科學(xué)院可再生能源重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，廣州 510640；2. 中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)，北京 100193；3. 中國(guó)科學(xué)院成都生物研究所，成都 610041）

中外沼氣產(chǎn)業(yè)政策淺析*

李 穎1,2，孫永明1，李 東3，袁振宏1?，孔曉英1，許 潔1，董仁杰2

（1. 中國(guó)科學(xué)院廣州能源研究所，中國(guó)科學(xué)院可再生能源重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，廣州 510640；2. 中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)，北京 100193；3. 中國(guó)科學(xué)院成都生物研究所，成都 610041）

本文在分析我國(guó)沼氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，梳理了現(xiàn)有沼氣產(chǎn)業(yè)政策及其在產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)上的布局，并與沼氣產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的歐盟地區(qū)的政策進(jìn)行對(duì)比。分析結(jié)果顯示，我國(guó)頒布法律鼓勵(lì)發(fā)展沼氣，制定發(fā)展規(guī)劃，提出沼氣的階段性發(fā)展目標(biāo)，出臺(tái)經(jīng)濟(jì)扶持政策補(bǔ)貼原料利用、工程建設(shè)及終端應(yīng)用，制定國(guó)家及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展，立法及扶持政策推動(dòng)我國(guó)沼氣跨入產(chǎn)業(yè)化發(fā)展階段。但與歐盟地區(qū)的產(chǎn)品補(bǔ)貼力度大、范圍廣，減免稅政形式多樣，標(biāo)準(zhǔn)化和質(zhì)量檢驗(yàn)體系完善等特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)政策相比，我國(guó)沼氣政策仍存在終端產(chǎn)品補(bǔ)貼力度不足、工程及裝備標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證體系滯后、市場(chǎng)監(jiān)管及運(yùn)營(yíng)粗放等問(wèn)題?；诖?，提出轉(zhuǎn)變沼氣工程建設(shè)及產(chǎn)品補(bǔ)貼方式、加強(qiáng)沼氣產(chǎn)業(yè)減稅政策的執(zhí)行力度、完善和統(tǒng)一沼氣產(chǎn)業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系等建議。

沼氣；產(chǎn)業(yè)鏈；政策；減免稅政

0 引 言

在全球能源短缺及環(huán)境污染的背景下，既能處理有機(jī)廢棄物又能產(chǎn)生新能源的沼氣產(chǎn)業(yè)得到了較快發(fā)展，從小規(guī)模的戶用沼氣走向了規(guī)模化生產(chǎn)，從只講環(huán)保公益逐漸向創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)變，這無(wú)疑得益于相關(guān)法律與政策的支持。20世紀(jì)70年代，國(guó)家為解決農(nóng)村能源問(wèn)題，下達(dá)了關(guān)于沼氣扶持的文件，農(nóng)村沼氣開(kāi)始發(fā)展；80年代，沼氣建設(shè)被列入國(guó)家發(fā)展計(jì)劃中；2003年，農(nóng)村沼氣建設(shè)被列入國(guó)家國(guó)債資金支持的范圍，中央對(duì)農(nóng)村沼氣的資金投入逐年增加[1]，截至2013年，國(guó)家投入資金累計(jì)達(dá)到370余億元。隨著技術(shù)進(jìn)步、應(yīng)用模式增多，沼氣已與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)緊密結(jié)合，“十二五”時(shí)期（2011～2015年），在轉(zhuǎn)變能源發(fā)展方式、加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)節(jié)能減排的關(guān)鍵時(shí)期，沼氣迎來(lái)了重要的發(fā)展機(jī)遇。國(guó)家制定了多項(xiàng)綜合性及專項(xiàng)規(guī)劃，并出臺(tái)相關(guān)的法規(guī)及激勵(lì)政策，以保障沼氣產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定、快速、有序地發(fā)展。全面清晰地了解現(xiàn)有政策，利于沼氣工作者正確把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策導(dǎo)向，利于政策制定者了解政策制定的不足和空缺。故本文在沼氣產(chǎn)業(yè)鏈的基礎(chǔ)上，對(duì)已出臺(tái)的政策進(jìn)行回顧與梳理，分析相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)范疇及其在產(chǎn)業(yè)上的布局，并借鑒國(guó)外沼氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，提出相應(yīng)的政策支持建議。

1 沼氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展概況

我國(guó)沼氣由以戶用沼氣為主，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閼粲谜託?、?lián)戶集中供氣、規(guī)?；託夤餐l(fā)展的格局。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年底，全國(guó)沼氣用戶（含集中供氣戶數(shù)）約4 300萬(wàn)戶，年產(chǎn)氣量約160億m3；全國(guó)規(guī)?；託夤こ碳s10萬(wàn)處，年產(chǎn)氣量約20億m3，總產(chǎn)氣量相當(dāng)于全國(guó)天然氣年消費(fèi)量的 12.4%，年減排CO26 300萬(wàn)t。我國(guó)基本形成了“上游原料收集-中游沼氣生產(chǎn)-終端產(chǎn)品應(yīng)用”的沼氣產(chǎn)業(yè)鏈，在產(chǎn)業(yè)鏈上存在諸多效益點(diǎn)，沼氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將帶動(dòng)其他行業(yè)的發(fā)展，并創(chuàng)造更大的效益。

1.1 大型沼氣工程發(fā)展現(xiàn)狀

隨著技術(shù)的進(jìn)步和政府的扶持力度加大，國(guó)內(nèi)涌現(xiàn)了一批大型沼氣工程項(xiàng)目，原料主要為畜禽糞污、農(nóng)作物秸稈及生活有機(jī)垃圾等，多采用高濃度中溫發(fā)酵技術(shù)[2]，燃?xì)庵饕糜诎l(fā)電、提純車用或輸入天然氣管網(wǎng)（表1）。

山東民和牧業(yè)沼氣發(fā)電項(xiàng)目是目前國(guó)內(nèi)畜禽養(yǎng)殖行業(yè)規(guī)模最大的沼氣發(fā)電工程，也是首家獲得批準(zhǔn)溫室氣體減排碳交易項(xiàng)目；廣西武鳴車用沼氣示范工程是國(guó)內(nèi)首個(gè)日產(chǎn)上萬(wàn) m3的沼氣純化車用燃?xì)忭?xiàng)目，南寧市已有近100輛出租車改裝使用生物燃?xì)?，其費(fèi)用與汽油相比，平均每輛車每千米可節(jié)約0.20元，每天可節(jié)省80余元，每年可增加2萬(wàn)元收入；北京德清源沼氣工程是國(guó)內(nèi)第一個(gè)利用沼氣發(fā)電并批準(zhǔn)并網(wǎng)的工程，每年向華北電網(wǎng)提供1 400萬(wàn)kW·h的綠色電力和16萬(wàn)t的優(yōu)質(zhì)有機(jī)肥料。

這些特大型沼氣工程的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的成功案例為沼氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供了參考模式，并提振了國(guó)家及企業(yè)對(duì)沼氣產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的信心。

表1 我國(guó)近年典型特大型沼氣示范工程[3,5]Table 1 Large-scale biogas projects in China

1.2 沼氣產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)成

沼氣產(chǎn)業(yè)鏈由上游原料收集-中游沼氣生產(chǎn)-終端產(chǎn)品應(yīng)用構(gòu)成[3]（圖1）。隨著厭氧發(fā)酵技術(shù)的不斷開(kāi)發(fā)與進(jìn)步，產(chǎn)業(yè)鏈在縱向上不斷延伸、橫向上不斷拓寬。我國(guó)在沼氣產(chǎn)業(yè)鏈的形成上具有的潛力包括：原料上，可利用的資源豐富、種類多樣，主要有畜禽養(yǎng)殖廢棄物、工業(yè)有機(jī)廢水廢渣、秸稈、生活有機(jī)垃圾、污水污泥及能源作物等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)年產(chǎn)生輕工業(yè)廢水廢渣10億t、養(yǎng)殖糞便30億t、農(nóng)作物秸稈8億t、林業(yè)剩余物7 760萬(wàn)t、城市生活垃圾1.5億t、干污泥510萬(wàn)t[4]。中游生產(chǎn)上，畜禽養(yǎng)殖大中型沼氣工程建設(shè)體系成熟，從沼氣工程規(guī)劃、技術(shù)與設(shè)備研發(fā)、項(xiàng)目方案編制與論證、工程設(shè)計(jì)與施工、專用設(shè)備制造與裝配、工程評(píng)估與驗(yàn)收和后續(xù)運(yùn)營(yíng)管理與維護(hù)都有機(jī)構(gòu)和單位實(shí)施和經(jīng)營(yíng)，也可借鑒國(guó)外先進(jìn)技術(shù)裝備及運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)。終端應(yīng)用上，具備農(nóng)村生活供氣、沼氣發(fā)電自用、沼氣熱電聯(lián)產(chǎn)并發(fā)電上網(wǎng)、沼氣凈化提純生產(chǎn)管道燃?xì)夂蛙囉萌細(xì)獾犬a(chǎn)品應(yīng)用市場(chǎng)。

圖1 沼氣產(chǎn)業(yè)鏈[3]Fig. 1 Biogas industrial chain

目前，我國(guó)沼氣產(chǎn)業(yè)鏈形成及完善的關(guān)鍵是通過(guò)成熟的商業(yè)運(yùn)作模式將產(chǎn)業(yè)鏈上各環(huán)節(jié)有效地銜接?？衫迷想m然豐富，但原料收集困難；獨(dú)立的技術(shù)成熟，但多種技術(shù)集成及配套設(shè)施仍需完善；終端產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱，用戶認(rèn)知及接受力有待提升。

2 我國(guó)沼氣政策現(xiàn)狀

沼氣相關(guān)政策主要可分為規(guī)劃部署、鼓勵(lì)倡導(dǎo)、財(cái)政扶持、具體的管理?xiàng)l例及標(biāo)準(zhǔn)等，涉及沼氣的國(guó)家立法主要有7部、國(guó)家各部委規(guī)劃7項(xiàng)、對(duì)產(chǎn)業(yè)鼓勵(lì)倡導(dǎo)性文件4項(xiàng)，財(cái)稅政策10余項(xiàng)，地方具體管理辦法20余項(xiàng)，國(guó)家及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)41項(xiàng)，分布于產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)推動(dòng)沼氣產(chǎn)業(yè)規(guī)范化發(fā)展具有重要意義。

2.1 國(guó)家法律

我國(guó)與沼氣相關(guān)的法律法規(guī)主要有7部，涉及沼氣的原料利用、技術(shù)開(kāi)發(fā)、產(chǎn)品推廣應(yīng)用及財(cái)政鼓勵(lì)政策等?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》[6]（2002年修訂）、《中華人民共和國(guó)退耕還林條例》[7]明確規(guī)定應(yīng)發(fā)展沼氣；《中華人民共和國(guó)可再生能源法》[8]除“鼓勵(lì)清潔、高效地開(kāi)發(fā)利用生物質(zhì)燃料，鼓勵(lì)發(fā)展能源作物”外，還規(guī)定“利用生物質(zhì)資源生產(chǎn)的燃?xì)夂蜔崃?，符合城市燃?xì)夤芫W(wǎng)、熱力管網(wǎng)的入網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的，經(jīng)營(yíng)燃?xì)夤芫W(wǎng)、熱力管網(wǎng)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)接收其入網(wǎng)”；《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》[9]、《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》[10]、《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》[11]（2012年修訂）及《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》[12]分別從節(jié)約能源、廢物循環(huán)利用及綜合利用等角度鼓勵(lì)發(fā)展沼氣，并提供稅收優(yōu)惠政策。

這些法律的頒布引導(dǎo)了沼氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為沼氣產(chǎn)業(yè)的原料供應(yīng)、技術(shù)開(kāi)發(fā)及產(chǎn)品的應(yīng)用提供了法律保障，同時(shí)也為國(guó)家各職能部門及地方政府制定相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃、管理?xiàng)l例及財(cái)稅政策提供了法律依據(jù)。

2.2 發(fā)展規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)政策

除國(guó)家立法外，國(guó)家農(nóng)業(yè)部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局等部委也從各主管領(lǐng)域的角度，結(jié)合我國(guó)沼氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢(shì)制定了該領(lǐng)域一段時(shí)期內(nèi)的發(fā)展規(guī)劃。

農(nóng)業(yè)部制定了《大中型畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)能源環(huán)境工程建設(shè)規(guī)劃（2001～2005）》、《全國(guó)農(nóng)村沼氣工程建設(shè)規(guī)劃（2006～2010）》、《農(nóng)業(yè)生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2007～2015）》，發(fā)改委制定了《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》，能源局制定了《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、《生物質(zhì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，分別對(duì)沼氣的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模數(shù)量、利用方式等方面做了詳細(xì)的規(guī)劃布局，并制定了相應(yīng)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與保障措施。此外，多項(xiàng)產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)政策將沼氣產(chǎn)業(yè)相關(guān)的原料、設(shè)備、利用等內(nèi)容作為優(yōu)先或鼓勵(lì)發(fā)展項(xiàng)目，并給予重點(diǎn)支持（表2）。

表2 沼氣相關(guān)的發(fā)展規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)政策Table 2 Development plans and policy guidance related to biogas industry

2.3 財(cái)稅政策

我國(guó)在沼氣產(chǎn)業(yè)的原料利用、工程建設(shè)及產(chǎn)品上均有財(cái)政扶持政策（表3），主要采取資金投入、補(bǔ)貼及免征或退稅等形式。

在原料利用方面，對(duì)于秸稈等原料利用及原料基地可享受《秸稈能源化利用補(bǔ)助資金管理暫行辦法》、《關(guān)于發(fā)展生物質(zhì)能源和生物化工財(cái)稅扶持政策的實(shí)施意見(jiàn)》及《生物能源和生物化工原料基地補(bǔ)助資金管理暫行辦法》等政策規(guī)定的補(bǔ)助及稅收優(yōu)惠政策。

表3 沼氣相關(guān)的財(cái)稅鼓勵(lì)政策Table 3 Financial and tax incentives for biogas industry

在沼氣工程建設(shè)方面，國(guó)家于 2003年將農(nóng)村沼氣建設(shè)列入國(guó)債資金支持范圍，2003～2005年，國(guó)家每年投入10億元；2006～2007年，每年投入25億元；2008～2010年，每年投入超過(guò)50億元；2011～2013年，平均每年投入40余億元，目前，國(guó)家投入資金累計(jì)達(dá)到370余億元，扶持戶用沼氣、沼氣服務(wù)體系及養(yǎng)殖小區(qū)和聯(lián)戶沼氣建設(shè)[1]。國(guó)家財(cái)政部、稅務(wù)局、發(fā)改委等部委出臺(tái)了《農(nóng)村沼氣建設(shè)國(guó)債項(xiàng)目管理辦法（試行）》、《全國(guó)農(nóng)村沼氣服務(wù)體系建設(shè)方案（試行）》及《養(yǎng)殖小區(qū)和聯(lián)戶沼氣工程試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)方案的通知》等政策，制定了相應(yīng)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

在產(chǎn)品方面，2001年以來(lái)，財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局先后發(fā)布4份財(cái)稅文件[22-25]，不斷對(duì)以農(nóng)林剩余物為原料生產(chǎn)產(chǎn)品的退稅政策進(jìn)行調(diào)整，2011年11月下達(dá)的《關(guān)于調(diào)整完善資源綜合利用產(chǎn)品及勞務(wù)增值稅政策的通知》規(guī)定，利用農(nóng)林資源發(fā)酵產(chǎn)生的沼氣為原料生產(chǎn)的電力、熱力、燃料產(chǎn)品實(shí)行增值稅即征即退 100%的政策；沼氣發(fā)電可享受國(guó)家發(fā)改委制定的《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》、《可再生能源電價(jià)附加收入調(diào)配暫行辦法》[26]、《關(guān)于完善農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電價(jià)格政策的通知》及《電網(wǎng)企業(yè)全額收購(gòu)可再生能源電量監(jiān)管辦法》[27]等政策中規(guī)定的電價(jià)補(bǔ)貼；沼液生產(chǎn)有機(jī)肥可享受財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局制定的《關(guān)于有機(jī)肥產(chǎn)品免征增值稅的通知》中規(guī)定的免征增值稅政策。

2.4 規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)

沼氣標(biāo)準(zhǔn)化是服務(wù)于行業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，是加強(qiáng)市場(chǎng)管理的重要依據(jù)，國(guó)家專門成立了“全國(guó)沼氣標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)（SAC/TC515）”，掛靠于農(nóng)業(yè)部科技發(fā)展中心，以便加強(qiáng)沼氣行業(yè)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)工作。目前，農(nóng)業(yè)部科技教育司已制定沼氣標(biāo)準(zhǔn)共47項(xiàng)，其中已作廢6項(xiàng)。現(xiàn)行的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)有9項(xiàng)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有32項(xiàng)，涉及材料及設(shè)備、菌劑、測(cè)定方法、工程設(shè)計(jì)與施工、運(yùn)行與管理等（表4）。

表4 現(xiàn)行的沼氣國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)Table 4 National standards and industry standards of biogas

從表4中可以看出，近幾年，有關(guān)菌劑、物管員及沼液沼渣處理技術(shù)等標(biāo)準(zhǔn)已制定，沼氣標(biāo)準(zhǔn)不斷充實(shí)，標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)進(jìn)一步完善，對(duì)沼氣行業(yè)規(guī)范化及健康發(fā)展具有重要意義。此外，隨著沼氣凈化提純技術(shù)的發(fā)展，“沼氣”已不能明確表述高品質(zhì)的產(chǎn)品，行業(yè)內(nèi)的專用名詞呈現(xiàn)多樣化且不統(tǒng)一，如“生物燃?xì)狻薄ⅰ吧锾烊粴狻盵37]、“生物甲烷”等，建議對(duì)沼氣產(chǎn)業(yè)的相關(guān)名字進(jìn)行權(quán)威的統(tǒng)一定義，使行業(yè)的基本細(xì)節(jié)更加規(guī)范。

3 沼氣政策在產(chǎn)業(yè)鏈上的布局

沼氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有賴于國(guó)家的政策支持，相關(guān)政策分布在沼氣產(chǎn)業(yè)鏈上的各環(huán)節(jié)。國(guó)家對(duì)整體沼氣產(chǎn)業(yè)鼓勵(lì)提倡：原料上鼓勵(lì)利用農(nóng)林廢棄物、畜禽糞便等制沼氣，并制定了補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；工程上，戶用沼氣的建設(shè)派技術(shù)人員幫助農(nóng)戶進(jìn)行沼氣池的施工，為農(nóng)戶提供沼氣灶具、管道、凈化器等產(chǎn)品。對(duì)不同規(guī)模的沼氣工程有相應(yīng)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，近年來(lái)工程建設(shè)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也有所提高；產(chǎn)品上享受沼氣發(fā)電并網(wǎng)售電補(bǔ)貼及有機(jī)肥產(chǎn)品免征增值稅政策；服務(wù)體系建設(shè)補(bǔ)貼主要針對(duì)農(nóng)村沼氣服務(wù)網(wǎng)點(diǎn),如圖 2所示。

圖2 沼氣產(chǎn)業(yè)政策在產(chǎn)業(yè)鏈上的布局Fig. 2 The layout of policies in the biogas industrial chain

從布局圖中可看出，國(guó)家對(duì)沼氣工程的建設(shè)扶持力度較大，產(chǎn)業(yè)鏈上其他環(huán)節(jié)的政策支持力度相對(duì)薄弱。原料是產(chǎn)業(yè)的源頭，在原料的收集及原料的定價(jià)方面應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的政策，穩(wěn)定原料的供應(yīng)。產(chǎn)品及配套設(shè)施及服務(wù)的支持政策急需完善，沼氣產(chǎn)品多樣，政策上應(yīng)盡量跟進(jìn)技術(shù)的發(fā)展，完善生物質(zhì)天然氣、車用燃?xì)狻⒄臃实犬a(chǎn)品的補(bǔ)貼政策。

4 國(guó)外沼氣產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)驗(yàn)

歐洲是沼氣發(fā)展較為成熟、政策配套比較完善的地區(qū)，代表世界沼氣發(fā)展的先進(jìn)水平，其沼氣利用形式由發(fā)電、供熱豐富到凈化提純后作為車用燃料和民用燃?xì)?，并?shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)化和商品化[38]。德國(guó)、英國(guó)是歐盟沼氣產(chǎn)量最大的兩個(gè)國(guó)家，沼氣主要用于發(fā)電及供熱。2012年底，德國(guó)沼氣發(fā)電量為26 650 GW·h[39]，約占?xì)W洲沼氣發(fā)電總量的 50%[40]；瑞典、瑞士是車用燃?xì)獍l(fā)展最好的國(guó)家，燃?xì)庵熊囉梅蓊~較大，2012年，瑞典約4.4萬(wàn)輛車使用生物天然氣，擁有加氣站195個(gè)[41]。歐盟主要國(guó)家沼氣產(chǎn)量及利用見(jiàn)表5。

法律和政策上的有力支持是歐盟國(guó)家沼氣產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的關(guān)鍵，已有多篇文獻(xiàn)對(duì)歐盟國(guó)家的政策做了詳細(xì)介紹[43,44]，本文不再贅述，僅對(duì)關(guān)鍵政策及新政策做歸納與梳理。

（1）沼氣發(fā)電扶持政策

德國(guó)、英國(guó)、瑞士、奧地利、意大利等國(guó)家都實(shí)行上網(wǎng)電價(jià)制度（Feed-in tariffs, FIT），保證沼氣發(fā)電順利入網(wǎng)，促進(jìn)本國(guó)沼氣發(fā)電行業(yè)的發(fā)展。各國(guó)的FIT制度大同小異，基本都是根據(jù)發(fā)電裝機(jī)容量從小到大分類遞減上網(wǎng)收購(gòu)電價(jià)。德國(guó)的扶持力度最大且范圍廣，F(xiàn)IT包括基本上網(wǎng)收購(gòu)電價(jià)，能源作物、畜禽糞便、城市固體有機(jī)垃圾等原料補(bǔ)貼及沼氣提純補(bǔ)貼[45]；瑞士的FIT制度包括基本上網(wǎng)電價(jià)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼及產(chǎn)熱額外補(bǔ)貼；奧地利的FIT包括基本上網(wǎng)電價(jià)、產(chǎn)熱額外補(bǔ)貼及沼氣提純補(bǔ)貼。英國(guó)的FIT制度主要適用于小規(guī)模（kW級(jí)）的沼氣發(fā)電[46]，大規(guī)模（MW級(jí)）沼氣發(fā)電主要得益于可再生能源義務(wù)認(rèn)證制度（Renewables obligation certificate, ROC）[47]，電力供應(yīng)商有義務(wù)供應(yīng)一定比例的可再生能源電力，提交ROC或購(gòu)買ROC履行義務(wù)[48]；瑞典、意大利、比利時(shí)、波蘭、挪威等國(guó)家也實(shí)行類似的比例配額制度。

（2）車用燃?xì)饧?lì)政策

瑞典是沼氣車用發(fā)展最好的國(guó)家，該國(guó)稅賦比較重，沼氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展主要依靠稅收減免政策，使用沼氣免征能源稅、CO2（排放）稅。近年來(lái)，瑞典混合燃料汽車數(shù)量逐年增加，瑞典促進(jìn)車用燃?xì)獍l(fā)展的政策主要包括：①車輛稅（vehicle taxes）免征政策，瑞典對(duì)CO2排放超過(guò)一定量的車征收車輛稅，起征車的排放量由2012年的120 g/km降低到2013年的117 g/km，可再生能源的環(huán)保車（eco cars）起征點(diǎn)放寬到150 g/km。對(duì)使用包括生物燃?xì)馄囋趦?nèi)的環(huán)保車免征車輛稅5年，2013年起實(shí)行。②超級(jí)環(huán)保汽車補(bǔ)貼（super-eco car subsidy）政策，2012～2014年，個(gè)人或公司購(gòu)置CO2排放低于50 g/km的超級(jí)環(huán)保汽車可獲得不超過(guò)4萬(wàn)瑞典克朗的補(bǔ)貼。③車輛受益（cars benfits）稅減免政策，車輛受益稅根據(jù)車輛的名義價(jià)值（national value）征收，2012～2013年，使用生物燃?xì)獾钠嚸x價(jià)值降低40%，即車輛名義價(jià)值應(yīng)繳稅金額減少，最高可少繳1.6萬(wàn)瑞典克朗[49]。

（3）政府投資補(bǔ)助

歐盟國(guó)家比較重視對(duì)新技術(shù)的扶持及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，瑞典在2013～2017年，對(duì)沼氣新技術(shù)的市場(chǎng)營(yíng)銷給予投資總額40%的資助。根據(jù)2012年的能源協(xié)議（energy agreement），丹麥給予沼氣工程建設(shè)補(bǔ)助由原來(lái)的20%提高到39%，并且2013～2015年政府投資7 000萬(wàn)丹麥克朗用于混合燃料汽車加氣站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[50]。

（4）原料供應(yīng)補(bǔ)貼政策

除FIT所涉及的原料補(bǔ)貼外，有些國(guó)家還對(duì)原料的運(yùn)送給予直接補(bǔ)貼，挪威為了保證沼氣原料的供應(yīng)，2009年起取締生物自行降解的垃圾填埋場(chǎng)，對(duì)糞便運(yùn)送到沼氣廠給予3.5歐元/t的運(yùn)送補(bǔ)貼。

（5）標(biāo)準(zhǔn)化體系

據(jù)德國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)（DIN）數(shù)據(jù)顯示，德國(guó)已制定122項(xiàng)沼氣相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，涉及原料、技術(shù)、產(chǎn)品、環(huán)境污染控制、安全生產(chǎn)等內(nèi)容，為沼氣工程的質(zhì)量及安全提供保證。目前，瑞典、瑞士、德國(guó)、法國(guó)、澳大利亞、芬蘭等國(guó)均已對(duì)輸入天然氣管道的生物燃?xì)庵贫藝?guó)家標(biāo)準(zhǔn)[51]。

表5 2013年歐盟國(guó)家沼氣概況[42]Table 5 Overview of biogas in EU 2013

5 中外沼氣產(chǎn)業(yè)政策對(duì)比分析

綜合分析表明，我國(guó)沼氣產(chǎn)業(yè)政策在制定及實(shí)施效果上與歐盟國(guó)家相比還存在一定差距。

在資金補(bǔ)貼方面：歐盟以產(chǎn)品補(bǔ)貼為主，建設(shè)補(bǔ)貼輔助，產(chǎn)品補(bǔ)貼力度大、范圍廣；而我國(guó)是以建設(shè)補(bǔ)貼為主，產(chǎn)品補(bǔ)貼力度小，這就導(dǎo)致了部分工程閑置，產(chǎn)品在市場(chǎng)上缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。

在財(cái)稅政策方面：歐盟對(duì)傳統(tǒng)化石能源消費(fèi)的征稅力度大，對(duì)使用生物燃?xì)鉁p免稅政策形式多樣，引導(dǎo)了生物燃?xì)獾姆e極生產(chǎn)與消費(fèi)；而在我國(guó)，雖然現(xiàn)有的消費(fèi)稅[52]、資源稅[53]對(duì)石油、煤等化石燃料使用進(jìn)行征稅，但力度不夠，減免稅政策只有增值稅減免及退稅政策，不夠豐富且激勵(lì)性不足。

在原料保證方面：歐盟地區(qū)原料主要來(lái)自于直接原料的種植及廢棄原料的回收利用。2012年，德國(guó)沼氣產(chǎn)量的 54%來(lái)源于能源作物[54]，全國(guó)約 5%的耕地面積用于沼氣能源作物種植[55]。由于我國(guó)發(fā)展生物質(zhì)能“不與民爭(zhēng)糧、不與糧爭(zhēng)地”的政策，為生產(chǎn)沼氣大規(guī)模種植能源作物在我國(guó)顯然行不通。我國(guó)提倡利用農(nóng)林廢棄物、工業(yè)廢水等生產(chǎn)沼氣，但廢棄原料的補(bǔ)貼政策與歐盟相比還不到位，尤其在原料收集上缺乏有力的補(bǔ)貼政策。

在行業(yè)規(guī)范方面：歐盟沼氣產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化相對(duì)完善，并注重新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化的跟進(jìn)，質(zhì)量檢驗(yàn)體系成熟；而我國(guó)沼氣相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)缺乏，尤其是針對(duì)高值利用的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，且時(shí)效性還有待加強(qiáng)。

6 政策建議

為使我國(guó)沼氣產(chǎn)業(yè)由公益環(huán)保型向創(chuàng)收盈利型轉(zhuǎn)變，促進(jìn)沼氣產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展，提出以下建議：

（1）改變財(cái)政扶持側(cè)重點(diǎn)，由建設(shè)轉(zhuǎn)向產(chǎn)品。建議對(duì)沼氣的電、熱、氣、肥等各種類型的產(chǎn)品進(jìn)行補(bǔ)貼，使其產(chǎn)品在傳統(tǒng)能源占主導(dǎo)的市場(chǎng)上有一席之地。對(duì)于沼氣發(fā)電，建議根據(jù)規(guī)模給予相應(yīng)的上網(wǎng)電價(jià)，并降低上網(wǎng)門檻至裝機(jī)容量為150kW或更小規(guī)模，所有原料來(lái)源的沼氣發(fā)電都享受電價(jià)補(bǔ)貼；對(duì)于沼氣提純，建議增加并網(wǎng)生物燃?xì)庋a(bǔ)貼，根據(jù)規(guī)模制定入網(wǎng)價(jià)格，并配額和強(qiáng)制收購(gòu)；對(duì)于沼肥，建議對(duì)沼肥產(chǎn)品生產(chǎn)與使用進(jìn)行補(bǔ)貼；對(duì)于終端產(chǎn)品涉及的基礎(chǔ)設(shè)施及配套，建議出資補(bǔ)助建設(shè)加氣站、鋪設(shè)管路，給予生物燃料汽車購(gòu)置及使用補(bǔ)貼等。

（2）加強(qiáng)財(cái)稅激勵(lì)政策。稅收對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有導(dǎo)向作用，是引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要措施，建議對(duì)從事沼氣產(chǎn)業(yè)相關(guān)的企業(yè)實(shí)行營(yíng)業(yè)稅、所得稅減免政策；對(duì)沼氣工程用地實(shí)行土地使用稅優(yōu)惠政策；對(duì)沼氣相關(guān)設(shè)備、產(chǎn)品等的進(jìn)出口實(shí)行關(guān)稅減免等優(yōu)惠政策；增設(shè)化石燃料CO2排放稅，把環(huán)境污染的成本內(nèi)化到生產(chǎn)成本和市場(chǎng)價(jià)格中，以提高生物燃?xì)獾刃履茉串a(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

（3）加大原料供應(yīng)支持政策。保證原料供應(yīng)是沼氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展重要因素之一。我國(guó)特大型沼氣工程多為畜禽養(yǎng)殖類型，發(fā)展相對(duì)較好，因?yàn)轲B(yǎng)殖類型的沼氣工程避免了廠區(qū)外原料收集的問(wèn)題。由此可見(jiàn)，原料制約了沼氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模、地域及工程運(yùn)行時(shí)間。為減少原料對(duì)沼氣發(fā)展的限制，建議對(duì)超過(guò)一定距離的沼氣原料給予運(yùn)輸補(bǔ)貼，并根據(jù)市場(chǎng)、地域、原料類型實(shí)行固定價(jià)格收購(gòu)制度，避免哄抬原料價(jià)格，保證原料供應(yīng)。此外，對(duì)秸稈焚燒、工業(yè)污水偷排漏排等行為加大處罰力度。

（4）完善規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系及監(jiān)管制度。建議制定車用、并網(wǎng)管道等生物燃?xì)庠O(shè)計(jì)、制備工藝和設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)；制定原料收集、運(yùn)輸和存儲(chǔ)規(guī)范；制定沼肥標(biāo)準(zhǔn)；建立生物燃?xì)鈱I(yè)化服務(wù)規(guī)范。為改變部分沼氣工程的閑置狀態(tài)，避免對(duì)國(guó)家投入資金造成浪費(fèi)，建議出臺(tái)運(yùn)行監(jiān)管制度，制定責(zé)任目標(biāo)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管力度。

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[48] The Renewables Obligation explained [EB/OL]. https://www.eonenergy.com/～/media/PDFs/For-your-bus iness/Large-Energy-Users/ro%20charges/RO%20FAQs %20FINAL. pdf.htm

[49] Swedish energy agency, Energy in Sweden: 2012[R]. 2013.

[50] Dorothy S O, Antje K,Annele E, et al. Nordic pathways for sustainable transport and energy:Analysis of biofuels policy in the Nordic countries[R]. 2013.

[51] Paul H, Gildas L S. Perspectives for a european standard on biomethane: a biogasmax proposal[R]. 2010.

[52] 中華人民共和國(guó). 中華人民共和國(guó)消費(fèi)稅暫行條例(國(guó)務(wù)院令第539號(hào))[Z]. 2011, 11.

[53] 中華人民共和國(guó). 國(guó)務(wù)院關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》的決定(國(guó)務(wù)院令第539號(hào))[Z]. 2008, 11.

[54] German Agency for Renewable Resources.Bioenergy in Germany: facts and figures[R]. 2014.

[55] German Biogas Association.Biogas can do it: facts, arguments and potentials[R]. 2011.

Analysis of Biogas Industrial Policy in China and Foreign Countries

LI Ying1,2, SUN Yong-ming1, LI Dong3, YUAN Zhen-hong1, KONG Xiao-ying1, XU Jie1, DONG Ren-jie1,2
(1. CAS Key Laboratory of Renewable Energy, GuangZhou Institute of Energy Conversion, Chinese Academy of Sciences, GuangZhou 510640, China; 2. China Agricultural University, Beijing 100193, China; 3. ChengDu Institute of Biology, Chinese Academy of Sciences, Chengdu 610041, China)

Based on the development status of biogas industry, this study overviewed the existing policies and policy layout of biogas industrial chain in China. Policy comparison between EU nations and China was also analyzed. The results show that national legislation, as well as the supportive polices, promote biogas industry entering the stage of industrialization in China: laws issued by Chinese government to encourage the development of biogas; development plans in which the goals and actions are set for different stages; economic incentives to provide financial subsidies for raw materials, biogas project construction and its final applications; national standards and industrial standards to set norms for this industry. The biogas policy features of EU states are high subsidy strength, wide range of produce subsidies, various tax cut forms, and perfect standardization and quality inspection system. Comparing with the policies in EU nations, there are still a series of problems in China which need to be solved, such as the insufficiency of subsidies, lag of standard certification system, lack of market supervision. By learning experiences from foreign countries, some suggestions were presented as follows according to the above problems: transform subsidy emphasis from biogas projects construction to produce application, increase tax cuts for biogas diversified products and ancillary facilities, perfect the specification standard system.

biogas; industrial chain; policy; tax cut

TK6

A

10.3969/j.issn.2095-560X.2014.06.002

2095-560X（2014）06-0413-10

李 穎（1985-），女，碩士，助理研究員，主要從事厭氧發(fā)酵及能源微生物研究。

2014-06-06

2014-09-23

中國(guó)科學(xué)院重點(diǎn)部署項(xiàng)目（KGZD-EW-304-1）；國(guó)家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃項(xiàng)目（2012AA101802）

? 通信作者：袁振宏，E-mail：yuanzh@ms.giec.ac.cn

孫永明（1977-），男，博士，研究員，主要從事生物燃?xì)飧咝е苽渑c利用及生物質(zhì)能源戰(zhàn)略等研究。

李 東（1982-），男，博士，副研究員，主要從事有機(jī)廢棄物厭氧發(fā)酵及綜合利用的理論與應(yīng)用研究。