上海燃?xì)?集團(tuán))有限公司 陳新松

天然氣領(lǐng)域相關(guān)新政策法律解讀

上海燃?xì)?集團(tuán))有限公司 陳新松

2014年國(guó)家相關(guān)部門密集發(fā)布了關(guān)于天然氣的一系列政策法規(guī)，分別涉及天然氣領(lǐng)域的管網(wǎng)開(kāi)放、供銷合同、基礎(chǔ)設(shè)施、價(jià)格機(jī)制等各個(gè)方面，是構(gòu)建新形勢(shì)下天然氣監(jiān)管體制的重要政策法律文件，將對(duì)今后較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)天然氣行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。文章對(duì)這些政策法律文件做了一個(gè)較為系統(tǒng)的梳理。

天然氣 政策 法律 解讀

0 前言

2014年6月13日，習(xí)近平主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，研究我國(guó)能源安全戰(zhàn)略，他強(qiáng)調(diào)，面對(duì)能源供需格局新變化、國(guó)際能源發(fā)展新趨勢(shì)，保障國(guó)家能源安全，必須推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命。

天然氣作為我國(guó)能源戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的重要組成部分，在當(dāng)前治理大氣污染、中石油出售管網(wǎng)資產(chǎn)、與俄羅斯簽訂供氣購(gòu)銷合同等熱點(diǎn)事件的背景下，備受人們關(guān)注。在今年2~4月間國(guó)家相關(guān)部門密集發(fā)布了關(guān)于天然氣的一系列政策法規(guī)，具體見(jiàn)表1所列。

表1 今年2~4月間國(guó)家相關(guān)部門發(fā)布有關(guān)天然氣的政策法規(guī)

這些文件分別涉及天然氣領(lǐng)域的管網(wǎng)開(kāi)放、供銷合同、基礎(chǔ)設(shè)施、價(jià)格機(jī)制等各個(gè)方面，是構(gòu)建新形勢(shì)下天然氣監(jiān)管體制的重要政策法律文件，將對(duì)今后較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)天然氣行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。本文試圖對(duì)這些文件進(jìn)行逐一梳理。

1 《管網(wǎng)設(shè)施開(kāi)放辦法》

1.1 發(fā)布背景

為了打破油氣管網(wǎng)的高度壟斷經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，2月13日，國(guó)家能源局正式印發(fā)《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法(試行)》(簡(jiǎn)稱《管網(wǎng)開(kāi)放辦法》)，要求油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)在一定前提下，向新增用戶開(kāi)放使用油氣管網(wǎng)設(shè)施。

《管網(wǎng)開(kāi)放辦法》通過(guò)政策正式明確管網(wǎng)設(shè)施開(kāi)放的范圍為油氣管道干線和支線以及與管道配套的相關(guān)設(shè)施。其出臺(tái)旨在促進(jìn)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放，提高管網(wǎng)設(shè)施利用效率，保障油氣安全穩(wěn)定供應(yīng)，規(guī)范油氣管網(wǎng)設(shè)施開(kāi)放相關(guān)市場(chǎng)行為，在目前油氣行業(yè)縱向一體化的體制下，解決上、下游多元化市場(chǎng)主體的開(kāi)放需求問(wèn)題。這是監(jiān)管層明確表態(tài)要打破壟斷邁出的重要一步。

1.2 要點(diǎn)解讀

《管網(wǎng)開(kāi)放辦法》規(guī)定，油氣管網(wǎng)設(shè)施開(kāi)放的范圍為油氣管道干線和支線(含省內(nèi)承擔(dān)運(yùn)輸功能的油氣管網(wǎng))，以及與管道配套的相關(guān)設(shè)施；在有剩余能力的情況下，油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)向第三方市場(chǎng)主體平等開(kāi)放管網(wǎng)設(shè)施，按簽訂合同的先后次序向新增用戶公平、無(wú)歧視地提供輸送、儲(chǔ)存、氣化、液化和壓縮等服務(wù)。

《管網(wǎng)開(kāi)放辦法》傳遞的改革深度、力度超越了“十一五”以來(lái)任何一次油氣產(chǎn)業(yè)改革?！豆芫W(wǎng)開(kāi)放辦法》的出臺(tái)為油氣管網(wǎng)改革撕開(kāi)了一個(gè)口子，并為解決油氣管網(wǎng)公平準(zhǔn)入問(wèn)題提供了解決思路。一方面，《管網(wǎng)開(kāi)放辦法》為各市場(chǎng)主體進(jìn)入油氣管網(wǎng)提供了標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，起到一定打破現(xiàn)有壟斷局面的作用；另一方面，《管網(wǎng)開(kāi)放辦法》明確指出，油氣管道設(shè)施上游用戶中包括天然氣(含煤制天然氣、煤層氣、頁(yè)巖氣等)等油氣生產(chǎn)企業(yè)。這就意味著，非常規(guī)油氣開(kāi)采出以后“無(wú)管網(wǎng)可輸送”的問(wèn)題將得到解決，有利于打破大型央企和地方國(guó)企在油氣管網(wǎng)設(shè)施的壟斷，促進(jìn)中國(guó)非常規(guī)油氣資源開(kāi)發(fā)；同時(shí)，要求油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)之間相互開(kāi)放，實(shí)際是要求實(shí)現(xiàn)三大石油公司管網(wǎng)之間的互聯(lián)互通，有利于形成全國(guó)統(tǒng)一布局的管網(wǎng)系統(tǒng)，對(duì)于確保能源供應(yīng)的安全有重要意義。不過(guò)，值得注意的是，《管網(wǎng)開(kāi)放辦法》全文沒(méi)有提到任何詳細(xì)的數(shù)字，價(jià)格、數(shù)量均沒(méi)有體現(xiàn)，例如管輸費(fèi)如何制定；再比如第五條“油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)在油氣管網(wǎng)設(shè)施有剩余能力的情況下”中提到的剩余能力如何界定，均沒(méi)有描述清楚。因此，本辦法只是定性的傳達(dá)政府決心改革油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域的決心，并沒(méi)有提出定量的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)下，國(guó)內(nèi)氣荒、油荒時(shí)有發(fā)生，在國(guó)內(nèi)油氣管網(wǎng)建設(shè)不完善、管網(wǎng)設(shè)施剩余能力有限的前提下，管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)開(kāi)放與否存在主觀和客觀的操作障礙。因此，能否實(shí)現(xiàn)油氣管網(wǎng)真正公平的“第三方準(zhǔn)入”，不僅需要“辦法”，還需要更具體的實(shí)施細(xì)則，以及實(shí)施過(guò)程中國(guó)家能源局及其派出機(jī)構(gòu)有效的監(jiān)管。

2 《合同標(biāo)準(zhǔn)文本》

2.1 發(fā)布背景

中國(guó)油氣管網(wǎng)設(shè)施對(duì)外提供服務(wù)的主導(dǎo)模式是管網(wǎng)設(shè)施方買斷上游企業(yè)的油氣，然后自行處置油氣資源和調(diào)度，上游企業(yè)幾乎沒(méi)有選擇下游用戶的主動(dòng)權(quán)?！豆芫W(wǎng)開(kāi)放辦法》第9條提出了新模式，即鼓勵(lì)以自行協(xié)商或委托代理等方式由不同市場(chǎng)主體的上游用戶向下游用戶直接銷售油氣，并由上下游用戶與油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)簽訂合同或協(xié)議。同時(shí)，在第14條提出了對(duì)合同內(nèi)容的要求及監(jiān)管報(bào)備措施。

為進(jìn)一步做好天然氣合理使用監(jiān)管，規(guī)范天然氣購(gòu)銷市場(chǎng)秩序，2014年2月25日，國(guó)家能源局印發(fā)《天然氣購(gòu)銷合同(標(biāo)準(zhǔn)文本)》(簡(jiǎn)稱《合同標(biāo)準(zhǔn)文本》)，呼應(yīng)這一購(gòu)銷模式。

該文本適用于天然氣供應(yīng)企業(yè)與城市燃?xì)饧瘓F(tuán)、直供用戶參照簽訂多年、年度或短期天然氣購(gòu)銷合同。

2.2 要點(diǎn)解讀

《合同標(biāo)準(zhǔn)文本》共21條及6個(gè)附件，內(nèi)容涵蓋交付、年合同量、合同價(jià)格和氣款結(jié)算、質(zhì)量和計(jì)量、調(diào)試和維修以及爭(zhēng)議解決等。合同雙方可在公平、合理和協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)有關(guān)條款進(jìn)行補(bǔ)充、細(xì)化或完善，增加或減少附件，相關(guān)附件內(nèi)容由供用氣雙方協(xié)商確定。

《合同標(biāo)準(zhǔn)文本》中值得注意的有：

一是文本既適用于已建成項(xiàng)目，也適用于新項(xiàng)目。如適用于新項(xiàng)目，起始日應(yīng)考慮第一窗口期或第二窗口期內(nèi)；

二是合同價(jià)格有兩個(gè)模板：

(1)直接確定單價(jià)為元/標(biāo)準(zhǔn)立方米(含稅)；

(2)單價(jià)由天然氣基礎(chǔ)價(jià)格和綜合服務(wù)費(fèi)用單價(jià)兩部分組成，而計(jì)價(jià)單位為標(biāo)準(zhǔn)立方米或吉焦(即熱值計(jì)量)；

三是一年期以上的合同適用照付不議條款。

此前，國(guó)家能源局要求新增天然氣利用項(xiàng)目要“先規(guī)劃、先合同、再發(fā)展”，對(duì)于已落實(shí)氣源的“煤改氣”、燃?xì)鉄犭娐?lián)產(chǎn)等項(xiàng)目，要加強(qiáng)對(duì)供需雙方簽訂合同情況的監(jiān)管，確保天然氣有序供應(yīng)?！逗贤瑯?biāo)準(zhǔn)文本》印發(fā)后，國(guó)家能源局及其派出機(jī)構(gòu)將進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)天然氣購(gòu)銷合同簽訂及履行情況的監(jiān)管。

3 《基礎(chǔ)設(shè)施辦法》

3.1 發(fā)布背景

大幅提高天然氣在我國(guó)能源消費(fèi)中的比重已成共識(shí)，但從當(dāng)前現(xiàn)實(shí)條件來(lái)看，天然氣能否扛起這份重任仍不可知。盡管“十一五”以來(lái)，我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，消費(fèi)量年均增長(zhǎng)高達(dá)17%，不過(guò)在2011年增速達(dá)到頂峰之后開(kāi)始下降，除基數(shù)增大和經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化等原因外，價(jià)格機(jī)制和配套設(shè)施的落后也在一定程度上制約了天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以儲(chǔ)氣庫(kù)這一典型的配套設(shè)施為例，作為天然氣產(chǎn)業(yè)鏈上的重要一環(huán)，實(shí)現(xiàn)重要調(diào)峰作用的儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)仍是短板。據(jù)統(tǒng)計(jì)我國(guó)2013年城市燃?xì)庹急葹?1%，比2000年提高了23個(gè)百分點(diǎn)，而化工用氣和工業(yè)燃料用氣的總和占比從2000年的78%下降到41%天然氣消費(fèi)完成了從工業(yè)向民用的根本性轉(zhuǎn)變，同時(shí)也意味著調(diào)峰需求和壓力進(jìn)一步加大。然而，我國(guó)儲(chǔ)氣庫(kù)調(diào)峰能力僅有2%，遠(yuǎn)低于世界平均水平。

在此背景下，2月28日，國(guó)家發(fā)改委以部門規(guī)章這一法律形式，發(fā)布了《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理辦法》(簡(jiǎn)稱《基礎(chǔ)設(shè)施辦法》)，明確鼓勵(lì)、支持各類資本參與投資建設(shè)納入統(tǒng)一規(guī)劃的天然氣基礎(chǔ)設(shè)施。

3.2 要點(diǎn)解讀

《基礎(chǔ)設(shè)施辦法》明確所稱天然氣應(yīng)包括天然氣、煤層氣、頁(yè)巖氣和煤制氣等，且規(guī)定，通過(guò)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行天然氣交易的雙方，應(yīng)當(dāng)遵守價(jià)格主管部門有關(guān)天然氣價(jià)格管理規(guī)定。天然氣可實(shí)行居民用氣階梯價(jià)格、季節(jié)性差價(jià)、可中斷氣價(jià)等差別性價(jià)格政策。

《基礎(chǔ)設(shè)施辦法》規(guī)定天然氣銷售企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立天然氣儲(chǔ)備，到2020年擁有不低于其年合同銷售量10%的工作氣量，以滿足所供應(yīng)市場(chǎng)的季節(jié)(月)調(diào)峰以及發(fā)生天然氣供應(yīng)中斷等應(yīng)急狀況時(shí)的用氣要求；城鎮(zhèn)天然氣經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)所供應(yīng)市場(chǎng)的小時(shí)調(diào)峰供氣責(zé)任；由天然氣銷售企業(yè)和城鎮(zhèn)天然氣經(jīng)營(yíng)企業(yè)具體協(xié)商確定所承擔(dān)的供應(yīng)市場(chǎng)日調(diào)峰供氣責(zé)任，并在天然氣購(gòu)銷合同中予以約定。

《基礎(chǔ)設(shè)施辦法》規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)、支持各類資本參與投資建設(shè)納入統(tǒng)一規(guī)劃的天然氣基礎(chǔ)設(shè)施。國(guó)家能源局和縣級(jí)以上地方人民政府天然氣主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)天然氣銷售企業(yè)、天然氣基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)和天然氣用戶履行本辦法規(guī)定義務(wù)情況的監(jiān)督管理。

此外，《基礎(chǔ)設(shè)施辦法》特地強(qiáng)調(diào)了以下幾點(diǎn)：

一是國(guó)家鼓勵(lì)、支持天然氣基礎(chǔ)設(shè)施相互連接；

二是天然氣基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)不得利用對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的控制排擠其他天然氣經(jīng)營(yíng)企業(yè)，并應(yīng)與用戶強(qiáng)調(diào)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)合同；

三是承擔(dān)天然氣儲(chǔ)備義務(wù)的企業(yè)可以單獨(dú)或者共同建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施儲(chǔ)備天然氣，也可以委托代為儲(chǔ)備。

4 《階梯價(jià)格意見(jiàn)》

4.1 發(fā)布背景

上文中提到價(jià)格機(jī)制和配套設(shè)施的落后是制約了天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的兩大因素。價(jià)格機(jī)制確是把“雙刃劍”，在天然氣價(jià)格沒(méi)有與市場(chǎng)接軌時(shí)期，和其他能源相比的低價(jià)客觀上促進(jìn)了國(guó)內(nèi)天然氣市場(chǎng)的快速擴(kuò)大。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)從2006年開(kāi)始進(jìn)口天然氣，僅5年時(shí)間，天然氣對(duì)外依存度就飆升至21%?？梢哉f(shuō)，我國(guó)天然氣消費(fèi)占比提高在很大程度上是靠進(jìn)口量增長(zhǎng)來(lái)支撐的，但由于近年來(lái)的進(jìn)口采購(gòu)與國(guó)內(nèi)銷售價(jià)格嚴(yán)重“倒掛”，讓供應(yīng)企業(yè)背上沉重負(fù)擔(dān)，在客觀上也阻礙了天然氣產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

為此，在出臺(tái)《基礎(chǔ)設(shè)施辦法》后，改革天然氣價(jià)格機(jī)制成了國(guó)家發(fā)改委的下一步目標(biāo)。而居民生活用氣階梯價(jià)格制度作為理順天然氣價(jià)格的重要舉措，在此背景下率先出臺(tái)。3月20日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于建立健全居民用氣階梯價(jià)格制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱《階梯價(jià)格意見(jiàn)》)，決定在全國(guó)范圍內(nèi)推行居民階梯氣價(jià)制度。

4.2 要點(diǎn)解讀

階梯氣價(jià)制度是將用氣量劃分為若干階梯，實(shí)行不同的價(jià)格，用氣量越大，超過(guò)基本用氣需求的部分，氣價(jià)越高。這項(xiàng)制度是在保障絕大多數(shù)居民生活用氣不受影響的前提下，引導(dǎo)居民合理用氣、節(jié)約用氣。與傳統(tǒng)的單一氣價(jià)相比，階梯氣價(jià)可以更好地兼顧效率與公平。因此，為鼓勵(lì)居民節(jié)約用氣，公平負(fù)擔(dān)，促進(jìn)天然氣市場(chǎng)可持續(xù)健康發(fā)展，有必要在全國(guó)范圍內(nèi)建立健全居民階梯氣價(jià)制度。

《階梯價(jià)格意見(jiàn)》對(duì)各檔氣量和氣價(jià)的確定作了原則性規(guī)定。階梯氣價(jià)分為三檔，第一檔用氣量按覆蓋區(qū)域內(nèi)80%居民家庭用戶的月均用氣量確定，保障居民基本生活用氣需求；第二檔用氣量按覆蓋區(qū)域內(nèi)95%居民家庭用戶的月均用氣量確定，體現(xiàn)改善和提高居民生活質(zhì)量的合理用氣需求；第三檔用氣量為超出第二檔的用氣部分。

各檔氣價(jià)實(shí)行超額累進(jìn)加價(jià)。根據(jù)不同階梯的保障功能，第一檔氣價(jià)按基本補(bǔ)償供氣成本的原則確定，并在一定時(shí)期內(nèi)保持穩(wěn)定；第二檔氣價(jià)按合理補(bǔ)償成本、取得合理收益的原則制定，第三檔氣價(jià)要充分體現(xiàn)天然氣資源稀缺程度，能夠抑制過(guò)度消費(fèi)。原則上，第一、二、三檔氣價(jià)按1:1.2:1.5的比價(jià)安排。

《階梯價(jià)格意見(jiàn)》要求，2015年底前所有已通氣城市均應(yīng)建立起居民生活用氣階梯價(jià)格制度。今后凡制定或調(diào)整居民生活用氣銷售價(jià)格的城市，要同步建立起階梯價(jià)格制度；已實(shí)行階梯氣價(jià)的城市，要根據(jù)指導(dǎo)意見(jiàn)進(jìn)一步完善相關(guān)政策。

5 《大氣防治方案》

5.1 發(fā)布背景

治理大氣污染是天然氣作為清潔能源的優(yōu)勢(shì)應(yīng)用領(lǐng)域。3月24日，為貫徹落實(shí)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》，促進(jìn)能源行業(yè)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，切實(shí)改善大氣環(huán)境質(zhì)量，發(fā)改委、能源局、環(huán)保部聯(lián)合制定《能源行業(yè)加強(qiáng)大氣污染防治工作方案》(簡(jiǎn)稱《大氣防治方案》)。

5.2 要點(diǎn)解讀

《大氣防治方案》是一個(gè)能源領(lǐng)域整體加強(qiáng)大氣污染防治的總體方案。具體到天然氣領(lǐng)域，《大氣防治方案》確定了天然氣(不包含煤制氣)能源消費(fèi)比重2015年達(dá)到7%以上，2017年9%以上。

在保障清潔能源供應(yīng)方面，《大氣防治方案》對(duì)天然氣單獨(dú)做了詳細(xì)闡述。天然氣增加供應(yīng)的任務(wù)為：增加常規(guī)天然氣生產(chǎn)，加快開(kāi)發(fā)煤層氣、頁(yè)巖氣等非常規(guī)天然氣，推進(jìn)煤制氣產(chǎn)業(yè)科學(xué)有序發(fā)展；加快主干天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；加快儲(chǔ)氣和城市調(diào)峰設(shè)施建設(shè)；加強(qiáng)需求側(cè)管理，優(yōu)先保障民用氣、供暖用氣和民用、采暖的“煤改氣”，有序推進(jìn)替代工業(yè)、商業(yè)用途的燃煤鍋爐、自備電站用煤。天然氣增加供應(yīng)的具體目標(biāo)是：2015年，全國(guó)天然氣供應(yīng)能力達(dá)到2 500億立方米。2017年，全國(guó)天然氣供應(yīng)能力達(dá)到3 300億立方米。

《大氣防治方案》特別強(qiáng)調(diào)了推廣分布式供能，要求以城市、工業(yè)園區(qū)等能源消費(fèi)中心為重點(diǎn)，加快天然氣分布式能源建設(shè)。2015年，力爭(zhēng)建成1 000個(gè)天然氣分布式能源項(xiàng)目；2017年，天然氣分布式能源達(dá)到3 000萬(wàn)千瓦。2015年底前，重點(diǎn)在上海、江蘇、浙江等地區(qū)安排天然氣分布式能源示范項(xiàng)目；此外，推進(jìn)“新城鎮(zhèn)、新能源、新生活”計(jì)劃，在江蘇、浙江、河北等地選擇中小城鎮(zhèn)開(kāi)展以LNG為基礎(chǔ)的分布式能源試點(diǎn)。

為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，《大氣防治方案》強(qiáng)調(diào)要完善相關(guān)配套措施。涉及到天然氣的具體包括：

一是穩(wěn)步推進(jìn)天然氣管網(wǎng)體制改革，促進(jìn)管網(wǎng)公平接入和公平開(kāi)放，明確政府與企業(yè)油氣儲(chǔ)備及應(yīng)急義務(wù)和責(zé)任；

二是開(kāi)展油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管，提高管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)效率，促進(jìn)油氣市場(chǎng)有序發(fā)展；

三是進(jìn)一步建立和完善市場(chǎng)化價(jià)格機(jī)制，深化天然氣價(jià)格改革，推行天然氣季節(jié)差價(jià)、階梯氣價(jià)、可中斷氣價(jià)等差別性氣價(jià)政策；

四是加大對(duì)分布式能源發(fā)展的財(cái)政稅收金融支持力度，研究落實(shí)清潔供暖設(shè)施等補(bǔ)貼政策與標(biāo)準(zhǔn)。

6 《儲(chǔ)氣設(shè)施意見(jiàn)》

6.1 發(fā)布背景

在天然氣配套的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施中，儲(chǔ)氣設(shè)施是極為重要的。隨著天然氣應(yīng)用在我國(guó)的大力推廣，季節(jié)差異大，對(duì)調(diào)峰需求迫切的特點(diǎn)也逐年凸顯。我國(guó)目前儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)明顯滯后，在天然氣供應(yīng)規(guī)模中的配比過(guò)低，加快儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)已刻不容緩。

為此，國(guó)家發(fā)改委于4月5日發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱《儲(chǔ)氣設(shè)施意見(jiàn)》)，切實(shí)推進(jìn)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步做好天然氣供應(yīng)保障，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行。

6.2 要點(diǎn)解讀

《儲(chǔ)氣設(shè)施意見(jiàn)》的亮點(diǎn)在于鼓勵(lì)各種所有制經(jīng)濟(jì)參與儲(chǔ)氣設(shè)施投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。承擔(dān)天然氣調(diào)峰和應(yīng)急儲(chǔ)備義務(wù)的天然氣銷售企業(yè)和城鎮(zhèn)天然氣經(jīng)營(yíng)企業(yè)等，可以單獨(dú)或者共同建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施儲(chǔ)備天然氣，也可以委托代為儲(chǔ)備。根據(jù)這一條，6月中旬，江西省首個(gè)“天然氣儲(chǔ)備聯(lián)盟”項(xiàng)目率先啟動(dòng)，江西港華燃?xì)庥邢薰?、九江天然氣有限公司、高安天然氣有限公司、江西?jì)華能源發(fā)展有限公司和撫州撫北天然氣有限公司等五家不同所有制成分的企業(yè)共同出資建設(shè)LNG應(yīng)急儲(chǔ)備庫(kù)，作為五家燃?xì)夤竟餐恼{(diào)峰儲(chǔ)備設(shè)施。

《儲(chǔ)氣設(shè)施意見(jiàn)》還要求各地要加大對(duì)儲(chǔ)氣設(shè)施投資企業(yè)融資支持力度，支持符合條件的天然氣銷售企業(yè)和城鎮(zhèn)天然氣經(jīng)營(yíng)企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券融資，拓寬融資渠道，增加直接融資規(guī)模。創(chuàng)新債券融資品種，支持儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)?。支持地方政府投融資平臺(tái)公司通過(guò)發(fā)行企業(yè)債券籌集資金建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施，且不受年度發(fā)債規(guī)模指標(biāo)限制。

為進(jìn)一步用好價(jià)格杠桿，國(guó)家發(fā)改委要求各級(jí)價(jià)格主管部門，利用好價(jià)格調(diào)節(jié)手段，引導(dǎo)儲(chǔ)備氣設(shè)施建設(shè)。例如，通過(guò)推行非居民用戶季節(jié)性差價(jià)、可中斷氣價(jià)等政策，鼓勵(lì)用氣峰谷差大的地方率先實(shí)施，引導(dǎo)用戶削峰填谷。對(duì)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的儲(chǔ)氣設(shè)施，按補(bǔ)償成本、合理收益的原則確定儲(chǔ)氣價(jià)格；對(duì)城鎮(zhèn)天然氣經(jīng)營(yíng)企業(yè)建設(shè)的儲(chǔ)氣設(shè)施，投資和運(yùn)營(yíng)成本納入配氣成本統(tǒng)籌考慮，并給予適當(dāng)收益。

此外，《儲(chǔ)氣設(shè)施意見(jiàn)》還提出，將加大儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)用地支持力度，對(duì)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)用地優(yōu)先予以支持；優(yōu)化項(xiàng)目核準(zhǔn)程序，縮短辦理時(shí)限，提高核準(zhǔn)效率；繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有支持大型儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)的有關(guān)政策，進(jìn)一步加大支持力度，適時(shí)擴(kuò)大適用范圍；天然氣銷售企業(yè)在同等條件下要優(yōu)先增加配建有儲(chǔ)氣設(shè)施地區(qū)的資源安排，增供氣量要與當(dāng)?shù)貎?chǔ)氣設(shè)施規(guī)模掛鉤。

7 《供應(yīng)長(zhǎng)效機(jī)制意見(jiàn)》

7.1 發(fā)布背景

在解決了天然氣配套設(shè)施和價(jià)格機(jī)制的問(wèn)題之后，隨之而來(lái)的突出問(wèn)題就是天然氣的穩(wěn)定供應(yīng)。近年來(lái)，雖然我國(guó)天然氣供應(yīng)能力已不斷提升，但由于消費(fèi)需求快速增長(zhǎng)、需求側(cè)管理薄弱、調(diào)峰應(yīng)急能力不足等原因，一些地區(qū)“氣荒”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，民生用氣保障亟待加強(qiáng)。

在此背景下，4月14日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了發(fā)改委《關(guān)于建立保障天然氣穩(wěn)定供應(yīng)長(zhǎng)效機(jī)制若干意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱《供應(yīng)長(zhǎng)效機(jī)制意見(jiàn)》)，要求建立保障天然氣穩(wěn)定供應(yīng)長(zhǎng)效機(jī)制，增加天然氣供應(yīng)。值得注意的是，此次意見(jiàn)是以國(guó)務(wù)院辦公廳的名義發(fā)至各級(jí)地方政府和相關(guān)部委。

7.2 要點(diǎn)解讀

《供應(yīng)長(zhǎng)效機(jī)制意見(jiàn)》提出，未來(lái)要增加天然氣供應(yīng)。到2020年天然氣供應(yīng)能力達(dá)到4 000億立方米，力爭(zhēng)達(dá)到4 200億立方米。同時(shí)將推進(jìn)“煤改氣”工程，到2020年累計(jì)滿足“煤改氣”用氣需求1 120億立方米。

天然氣“十二五”規(guī)劃曾預(yù)計(jì)，2015年我國(guó)天然氣消費(fèi)量為2 300億立方米左右，供應(yīng)能力將超過(guò)2 600億立方米(包括煤層氣、頁(yè)巖氣及煤制天然氣等非常規(guī)天然氣和進(jìn)口天然氣)，到2015年天然氣占一次能源消費(fèi)總量的比重達(dá)到7.5%。這意味著“十三五”期間將新增天然氣供應(yīng)能力1 400億至1 600億立方米，每年新增300億立方米左右的供應(yīng)能力。

為實(shí)現(xiàn)上述任務(wù)，國(guó)家將繼續(xù)加大對(duì)天然氣尤其是頁(yè)巖氣等非常規(guī)油氣資源勘探開(kāi)發(fā)的政策扶持力度，有序推進(jìn)煤制氣示范項(xiàng)目建設(shè)，落實(shí)鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)低品位、老氣田和進(jìn)口天然氣的稅收政策。各地區(qū)要綜合考慮民生改善和環(huán)境保護(hù)等因素，優(yōu)化天然氣使用方式，做好天然氣與其他能源的統(tǒng)籌平衡，優(yōu)先保障天然氣生產(chǎn)。

國(guó)家還將支持各類市場(chǎng)主體依法平等參與儲(chǔ)氣設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，研究制定鼓勵(lì)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)的政策措施，優(yōu)先支持天然氣銷售企業(yè)和所供區(qū)域用氣峰谷差超過(guò)3∶1、民生用氣占比超過(guò)40%的城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施。符合條件的企業(yè)可發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)I集資金用于儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)。對(duì)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的儲(chǔ)氣設(shè)施，按補(bǔ)償成本、合理收益的原則確定儲(chǔ)氣價(jià)格。另外，對(duì)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)用地也將優(yōu)先予以支持。

《供應(yīng)長(zhǎng)效機(jī)制意見(jiàn)》還要求建立天然氣監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)、預(yù)警機(jī)制，對(duì)天然氣供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)做到早發(fā)現(xiàn)、早協(xié)調(diào)、早處置。另外，還要做好油氣勘探開(kāi)發(fā)體制改革試點(diǎn)工作，研究制定天然氣管網(wǎng)和LNG接收、存儲(chǔ)設(shè)施向第三方公平接入、公平開(kāi)放的政策措施。

《供應(yīng)長(zhǎng)效機(jī)制意見(jiàn)》還強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步理順天然氣與可替代能源價(jià)格關(guān)系，抓緊落實(shí)天然氣門站價(jià)格調(diào)整方案，加快理順車用天然氣與汽柴油的比價(jià)關(guān)系，建立健全居民生活用氣階梯價(jià)格制度，研究推行非居民用戶季節(jié)性差價(jià)、可中斷氣價(jià)等價(jià)格政策。

8 結(jié)語(yǔ)

在未來(lái)新一輪的能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命中，能源產(chǎn)品價(jià)格改革、能源領(lǐng)域壟斷改革、能源市場(chǎng)開(kāi)放、政府職能轉(zhuǎn)變將是重點(diǎn)，而天然氣又將是新一輪能源體制改革的主要領(lǐng)域。加強(qiáng)對(duì)國(guó)家天然氣領(lǐng)域政策法律的研究，有助于我們對(duì)行業(yè)發(fā)展的科學(xué)預(yù)判，并在天然氣大發(fā)展的浪潮中占領(lǐng)先機(jī)。

Policy Interpretation of Natural Gas Fields

Shanghai Gas (Group) Co., Ltd. Chen Xinsong

A series of policies and regulations have been published in the first half of this year, which cover the open, sales contracts, infrastructure, price mechanism of the natural gas, and are the important documents to establish the monitoring regulation system and will affect the development of natural gas industry in the coming future. The paper combs the policies and can be as a reference for the natural gas enterprises.

natural gas, policy, law, interpretation