桑永旺

分析與應(yīng)對：制約低保規(guī)范化的瓶頸之所在

桑永旺

城鄉(xiāng)低保制度是社會救助體系中最核心、最基礎(chǔ)的內(nèi)容，低保工作又是實實在在的基礎(chǔ)民生保障工程，規(guī)范化既是路徑也是目標(biāo)。

李克強(qiáng)總理近期在國務(wù)院常務(wù)會議上指出：要建立健全社會救助制度，編織一張兜住困難群眾基本生活的安全網(wǎng)，確保網(wǎng)底不破，防止沖擊社會道德和心理底線。城鄉(xiāng)低保制度是社會救助體系中最核心、最基礎(chǔ)的內(nèi)容，該項制度的全面規(guī)范實施，對于保障城鄉(xiāng)困難群眾的基本生活權(quán)益、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定以及維護(hù)黨和政府形象都有著非常積極而又重要的意義。為進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)低保工作，去年國務(wù)院專門下發(fā)相關(guān)意見。筆者通過近年來的救助工作實踐，深刻領(lǐng)悟到低保規(guī)范化建設(shè)是一項社會關(guān)注度極高的“民心工程”、“系統(tǒng)工程”，要使這項工程真正落到實處，我們必須找準(zhǔn)制約低保規(guī)范化的瓶頸所在，并采取扎實有效的措施。

制約低保規(guī)范化的瓶頸分析

低保規(guī)范化是低保制度的“生命力”所在，低保制度從科學(xué)設(shè)計到規(guī)范執(zhí)行，這既是一個過程，也是一個體系，牽涉方方面面，存在下列或多或少的現(xiàn)象，都將直接影響此項制度的實施效果。

一是制度不完善。在基層組織實施過程中，一些地區(qū)沒有通過本級政府出臺相應(yīng)的低保管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則，文件層級低，可操作性不強(qiáng)，內(nèi)容不全，沒有結(jié)合地方實際，對于收入核定、檔案管理等相關(guān)重點環(huán)節(jié)都沒有制定專門的管理制度等等，這些都將直接影響低保制度的執(zhí)行效果。

二是能力較薄弱。低保事務(wù)紛繁復(fù)雜、面廣量大，需投入大量的人力、財力和物力，但目前很多地區(qū)基層救助工作的組織力量非常薄弱，面臨工作機(jī)構(gòu)缺失，人員以及工作經(jīng)費偏少，工作人員壓力大、能力素質(zhì)一般、年齡結(jié)構(gòu)偏老等突出矛盾和問題。

三是機(jī)制不健全。家庭經(jīng)濟(jì)狀況核定是認(rèn)定最低生活保障對象的基本條件，如果沒有科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化的認(rèn)定機(jī)制，低保工作就難以從源頭上把好“入口關(guān)”。目前很多地區(qū)都未建立跨部門、多層次、信息共享的救助申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制，導(dǎo)致家庭經(jīng)濟(jì)狀況難以核查準(zhǔn)確。另外要真正實現(xiàn)對低保戶救助幫扶到位，做好與衛(wèi)生、住房、教育、就業(yè)、保障等部門的銜接也十分重要，但目前相當(dāng)一部分地區(qū)社會救助工作的協(xié)調(diào)聯(lián)動、資源整合力度等明顯不夠。

四是執(zhí)行打折扣。低保制度直接解民憂、惠民生，工作質(zhì)量較差的地區(qū)依法行政、按章辦事意識不強(qiáng)，往往標(biāo)準(zhǔn)化、流程化管理缺失，質(zhì)量管理意識不濃、措施不硬。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）具體工作人員自由裁量權(quán)大，部分地區(qū)工作人員責(zé)任心不強(qiáng)，工作中明顯存在一些“錯保”、“漏?！?、“關(guān)系?！薄ⅰ氨Ｈ瞬槐簟钡炔涣棘F(xiàn)象，績效不優(yōu)，引起困難群眾直接來信來訪以及社會滿意度降低。

五是手段求一般。民政部門不像其他執(zhí)法部門，實施的是垂直管理，既管人管財也管事務(wù)。在目前上級民政部門與基層民政部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)與被指導(dǎo)的行政體制下，如果低保工作僅僅滿足一般的布置執(zhí)行，工作過程中無培訓(xùn)交流、考核獎懲、典型示范、監(jiān)督檢查等，就不可能出高質(zhì)量的成果，與創(chuàng)新、創(chuàng)優(yōu)、創(chuàng)品牌的要求也就會相距甚遠(yuǎn)。

六是監(jiān)督欠嚴(yán)格。低保工作經(jīng)常性的監(jiān)督檢查是一項重要的日常工作，但由于目前低保工作的監(jiān)督渠道偏窄、低保戶處于弱勢信息不對稱位置、執(zhí)法監(jiān)督不嚴(yán)謹(jǐn)、處罰不力等多種原因，使低保工作的執(zhí)法監(jiān)督檢查機(jī)制作用發(fā)揮不明顯，對低保工作人員很難起到良好的警示、震懾和促進(jìn)作用。

加強(qiáng)低保規(guī)范化的應(yīng)對之策

低保工作是實實在在的基礎(chǔ)民生保障工程，規(guī)范化既是路徑也是目標(biāo)，我們不僅要將這項工作作為“民心工程”、“系統(tǒng)工程”來抓好落實，還要將它提升到“質(zhì)量體系”、“品牌創(chuàng)建”的高度來扎實推進(jìn)城鄉(xiāng)低保規(guī)范化建設(shè)，使低保制度真正能夠發(fā)揮“兜底”保障功能。

一是強(qiáng)化制度科學(xué)設(shè)計。規(guī)范完善城鄉(xiāng)低保工作，制度建設(shè)是基礎(chǔ)條件。去年國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》，民政部印發(fā)《最低生活保障審核審批辦法》，明確了低保工作的總體要求、基本原則以及政策措施等，要促進(jìn)這些內(nèi)容在基層較好落實，各地必須結(jié)合地方實際以本級政府名義出臺更具操作性的低保管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則，細(xì)化、優(yōu)化各項執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和流程，切實提升制度自身的公信力和實效性。另外還要圍繞收入核定、檔案管理等基礎(chǔ)和重要環(huán)節(jié)，聯(lián)合相關(guān)部門進(jìn)一步細(xì)化工作標(biāo)準(zhǔn)和要求，使低保工作的相關(guān)環(huán)節(jié)真正實現(xiàn)“無縫隙”、“全覆蓋”。

二是推進(jìn)能力水平提升?！扒蓩D難為無米之炊”。必要的條件是做好低保工作的前提。各地在具體組織實施過程中，要積極爭取同級黨委政府以及編制、財政等相關(guān)部門的支持，真正做到低保工作機(jī)構(gòu)、經(jīng)費、人員“三落實”。在工作機(jī)構(gòu)成立上，要在縣、鄉(xiāng)兩級推廣建立社會救助或低保事務(wù)服務(wù)中心，落實專門的工作人員；在經(jīng)費落實上，不僅要注重低保金的足額預(yù)算安排，還要努力實現(xiàn)按業(yè)務(wù)經(jīng)費的一定比例來安排工作經(jīng)費，形成強(qiáng)有力的財力保障機(jī)制。此外，還要加快推進(jìn)低保工作信息化建設(shè)，提升信息手段在低保工作中的運用程度，減輕基層工作負(fù)擔(dān)，促進(jìn)工作效率提升；平時還要組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，經(jīng)常開展工作交流，以促進(jìn)低保工作人員能力水平進(jìn)一步提升。

三是構(gòu)建協(xié)同運作機(jī)制。低保工作涉及面廣，需要多方面、多部門的積極支持配合。低保資格認(rèn)定事關(guān)低保家庭各項基本生活權(quán)益的保障，要形成科學(xué)高效的幫扶救助體系，加強(qiáng)低保相關(guān)事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、資源整合非常必要。為此，各級民政部門要主動作為，積極爭取黨委政府構(gòu)建黨政主導(dǎo)、民政主管、部門配合、社會參與的救助工作運行機(jī)制，聯(lián)合農(nóng)業(yè)、統(tǒng)計、人社等相關(guān)部門制定低保家庭收入核定的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)低保相關(guān)的醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)等救助制度相互銜接配套，努力打造更具活力、更富效率的綜合幫扶救助體系。

四是全面推行質(zhì)量管理。低保工作是各級政府民生保障體系的重要內(nèi)容，需要體現(xiàn)的是對行政相對人的權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平。而這項工作質(zhì)量的好壞優(yōu)劣，也直接關(guān)系到行政相對人的公平、公正權(quán)益保護(hù)。為此，各級民政部門要強(qiáng)化法治，全面推進(jìn)低保工作質(zhì)量管理，主動做到依法行政、按章辦事，執(zhí)法過程中要注重行政主體恰當(dāng)、程序合法、公平公正，積極推行流程化、標(biāo)準(zhǔn)化管理。要簡化、優(yōu)化各項低保辦理程序，極大地方便廣大服務(wù)對象，低保申請、受理、家庭經(jīng)濟(jì)狀況認(rèn)定、審核、審批等事務(wù)要全部實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化操作，一視同仁，著力規(guī)范低保事務(wù)具體環(huán)節(jié)中的“自由裁量權(quán)”。同時還要層層開展規(guī)范化示范創(chuàng)建活動，細(xì)化創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)和工作要求，大力培育、發(fā)展、推廣典型，發(fā)揮典型示范輻射帶動作用，促進(jìn)各地低保整體工作水平顯著提升。

五是實施層級考核獎懲。低保對象直接生活在基層社區(qū)，低保工作是一項系統(tǒng)工程，主要依靠基層的力量來操作實施。在目前縣級民政部門與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）民政工作機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)指導(dǎo)與被指導(dǎo)的工作體制下，各級民政部門要大膽創(chuàng)新工作方式，根據(jù)工作內(nèi)容、性質(zhì)的不同，層層開展好低保工作績效評估考核活動，根據(jù)工作績效的好壞優(yōu)劣對相關(guān)工作單位以及人員給予必要的精神和物質(zhì)獎勵，以增強(qiáng)基層工作人員“為民服務(wù)、依法辦事、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)、廉潔自律”的責(zé)任感和使命感，從而充分調(diào)動他們做好工作的積極性和主動性。

六是從嚴(yán)監(jiān)督檢查追責(zé)。沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。各級民政部門的低保管理工作要真正“過得硬”，能夠經(jīng)得起實踐、歷史以及群眾的檢驗，從嚴(yán)監(jiān)督檢查追究是一條重要路徑。為此，各級民政部門在日常的工作中要積極打造“陽光低?！?，推廣建立低保業(yè)務(wù)政策信息公開以及違規(guī)查實有獎舉報制度，進(jìn)一步提升工作透明度和社會影響力；要主動作為，積極爭取同級監(jiān)察、法制、財政、審計等相關(guān)部門的支持，經(jīng)常性開展專項執(zhí)法檢查活動；同時還要聯(lián)合監(jiān)察部門建立低保違規(guī)行為責(zé)任追究制度，堅持有案必查、有責(zé)必究、有罰必嚴(yán)，以促進(jìn)低保制度惠民實效水平顯著提升，維護(hù)和保障困難群眾的基本生活權(quán)益。

（作者單位：江蘇省南通市民政局）